陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島　266032）

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（九）
——《案件處理意見(jiàn)書(shū)》的應(yīng)用之二

陳向武，孫敬秋，李瑞紅

（青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島266032）

執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用

編者按：2012年9月，農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布了26種農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)基本格式，為使官方獸醫(yī)盡快掌握并規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)，2013年委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心編寫(xiě)了規(guī)范制作執(zhí)法文書(shū)的培訓(xùn)講義，并在2013年第6期至2014年第3期刊出。執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用講義刊登后，深受讀者歡迎。并相繼接到眾多基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求再次刊登的意見(jiàn)。為了滿足基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的需要，本刊委托青島東方動(dòng)物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心對(duì)執(zhí)法文書(shū)講義進(jìn)行了修改和完善，現(xiàn)陸續(xù)刊出。

（續(xù)前）

執(zhí)法文書(shū)是動(dòng)物衛(wèi)生行政主體實(shí)施法律的重要手段，是實(shí)施行政處罰的記錄和憑證，是體現(xiàn)執(zhí)法程序的載體，同時(shí)也是衡量行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平高低的重要指標(biāo)。為了提高行政執(zhí)法人員文書(shū)制作水平，本文結(jié)合農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書(shū)格式和使用規(guī)范，通過(guò)對(duì)具體案例執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用的分析，對(duì)案例中的執(zhí)法文書(shū)進(jìn)行了點(diǎn)評(píng)，并制作了范本供讀者參考。

1 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第8期86-88頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（一）——《卷內(nèi)目錄》的應(yīng)用。

2 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第9期85-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（二）——《行政處罰立案審批表》的應(yīng)用。

3 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第10期91-93頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（三）——《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》的應(yīng)用。

【案情概述】

2009年10月21日，甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)該縣某街道市場(chǎng)肉販?zhǔn)Y某所出售的73千克豬肉無(wú)《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》，經(jīng)立案調(diào)查，查明：涉案豬肉在屠宰檢疫中檢疫為不合格，檢疫員未出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。蔣某為貪圖便宜，將涉案豬肉從甲縣某屠宰場(chǎng)購(gòu)入銷(xiāo)售。甲縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為，蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)及第五項(xiàng)之規(guī)定，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，給予蔣某沒(méi)收（銷(xiāo)毀）73千克病豬肉、并處1500罰款的行政處罰。蔣某在規(guī)定時(shí)間內(nèi)履行了行政處罰決定書(shū)的義務(wù)。結(jié)案后，執(zhí)法人員進(jìn)行了組卷歸檔，檔案中有卷內(nèi)目錄1、案件登記表、行政處罰立案審批表2、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄3、行政強(qiáng)制決定書(shū)4、送達(dá)回證5、陳述申辯筆錄6、詢問(wèn)筆錄7、案件處理意見(jiàn)書(shū)8、行政處罰事先告知書(shū)、行政處罰決定書(shū)、蔣某的檢查書(shū)、罰沒(méi)收據(jù)存根清單以及行政處罰結(jié)案報(bào)告等材料。

【執(zhí)法文書(shū)規(guī)范制作】

本文僅對(duì)本案中的《案件處理意見(jiàn)書(shū)》進(jìn)行分析，就如何規(guī)范制作《案件處理意見(jiàn)書(shū)》進(jìn)行闡述，并指出本案中《案件處理意見(jiàn)書(shū)》存在的問(wèn)題。本案中使用的其他法律文書(shū)將逐期刊登。

2本案中案件處理意見(jiàn)書(shū)存在的問(wèn)題

本案中，執(zhí)法人員制作的案件處理意見(jiàn)書(shū)的具體內(nèi)容見(jiàn)表2。

2.1案由填寫(xiě)不正確

本案執(zhí)法人員在制作案件處理意見(jiàn)書(shū)時(shí)，將案由填寫(xiě)為“蔣某：在市場(chǎng)出售無(wú)兩章一證的病豬肉”不正確。案由區(qū)別于文書(shū)歸檔時(shí)制作的封面中載明的題名，封面題名由當(dāng)事人姓名或名稱和違法行為定性兩部分組成，如“關(guān)于蔣某經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案”。分析本案詢問(wèn)筆錄9等相關(guān)證據(jù)，本案的案由應(yīng)定性為“涉嫌經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品案”。

2.2當(dāng)事人欄填寫(xiě)不規(guī)范

依據(jù)《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)制作規(guī)范》第六條第一款，執(zhí)法文書(shū)設(shè)定的欄目無(wú)需填寫(xiě)的，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去的規(guī)定。本案是個(gè)人違法，因而執(zhí)法人員制作的《案件處理意見(jiàn)書(shū)》中當(dāng)事人一欄中“單位”欄的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去。

2.3案件調(diào)查經(jīng)過(guò)填寫(xiě)不正確

“案件調(diào)查經(jīng)過(guò)”欄應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)案件由來(lái)和執(zhí)法人員調(diào)查案件的經(jīng)過(guò)。本案中，執(zhí)法人員填寫(xiě)了案件的違法事實(shí)，未填寫(xiě)案件由來(lái)和執(zhí)法人員調(diào)查案件的經(jīng)過(guò)。

2.4關(guān)于所附的證據(jù)材料

本案中所附證據(jù)材料有：2009年10月21日制作的《現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄》、2009年10月22日制作的《詢問(wèn)筆錄》、2009年10月22日制作的《陳述申辯筆錄》和2009年10月26日當(dāng)事人自書(shū)的《檢查書(shū)》（在《案件處理意見(jiàn)書(shū)》中，執(zhí)法人員將其書(shū)寫(xiě)為：自我檢查）。從處罰程序來(lái)看，上列所有證據(jù)材料全部形成于立案審批之前。立案是適用一般程序開(kāi)始或啟動(dòng)的標(biāo)志，適用一般程序處罰的案件，應(yīng)當(dāng)符合先立案后調(diào)查的基本要求?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定：除依法可以當(dāng)場(chǎng)決定行政處罰的外，執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查，發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織涉嫌有違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)《行政處罰立案審批表》，報(bào)本行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)立案。在執(zhí)法實(shí)踐中，這種“執(zhí)法人員經(jīng)初步調(diào)查”的情形，是指有的案件中，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體接到舉報(bào)或檢查發(fā)現(xiàn)違法行為后，趕到現(xiàn)場(chǎng)或在現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法行為的證據(jù)，為防止證據(jù)毀損或滅失，而采取先行證據(jù)登記保存或制作現(xiàn)場(chǎng)檢查（勘驗(yàn)）筆錄，掌握初步的證據(jù)，然后根據(jù)初步掌握的證據(jù)，制作《行政處罰立案審批表》，啟動(dòng)立案程序，再按照調(diào)查取證程序進(jìn)一步收集證據(jù)。簡(jiǎn)言之，立案之前允許有證據(jù)存在，但不能所有定案的證據(jù)全部形成于立案之前。因而，本案先調(diào)查后立案的行為違反程序。此外，本案中當(dāng)事人自書(shū)的《檢查書(shū)》，也不應(yīng)當(dāng)作為“自認(rèn)其罪”的證據(jù)來(lái)使用。此外，由于本案中執(zhí)法人員未收集核對(duì)當(dāng)事人的身份證明和涉案同類(lèi)檢疫合格物貨值金額的有關(guān)證明材料，因而，本案中當(dāng)事人是否適格以及罰款的計(jì)

4 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2014年第12期90-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（四）——沒(méi)收銷(xiāo)毀動(dòng)物產(chǎn)品的法律文書(shū)應(yīng)用。

5 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第1期84-87頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（五）——《送達(dá)回證》的應(yīng)用。6 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第3期89-92頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（六）——《陳述申辯筆錄》的應(yīng)用。7 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第5期89-94頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（七）——《詢問(wèn)筆錄》的應(yīng)用。

8 具體內(nèi)容見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第7期91-95頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（八）——《案件處理意見(jiàn)書(shū)》的應(yīng)用之一。

9 本節(jié)中凡涉及到本案中詢問(wèn)筆錄的內(nèi)容，請(qǐng)參見(jiàn)《中國(guó)動(dòng)物檢疫》2015年第5期94頁(yè)，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書(shū)應(yīng)用（七）——《詢問(wèn)筆錄》的應(yīng)用中“表2詢問(wèn)筆錄”。算基數(shù)均存在瑕疵。同時(shí)，執(zhí)法人員在詢問(wèn)蔣某時(shí)，其供述涉案的動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)源于xx屠宰場(chǎng)，但執(zhí)法人員未進(jìn)一步收集該屠宰場(chǎng)的證據(jù)，導(dǎo)致本案的違法行為性質(zhì)的認(rèn)定、以及涉案動(dòng)物產(chǎn)品來(lái)源和數(shù)量等事實(shí)存在瑕疵。

2.5調(diào)查結(jié)論及處理意見(jiàn)填寫(xiě)不正確

2.5.1執(zhí)法人員未對(duì)收集的證據(jù)進(jìn)行分析論述。案件中所列的證據(jù)中，哪些證據(jù)證明蔣某為本案適格的當(dāng)事人、哪此證據(jù)證明蔣某的違法行為存在，執(zhí)法人員未進(jìn)行分析認(rèn)定。

2.5.2認(rèn)定違法事實(shí)的法律依據(jù)不正確。本案中，執(zhí)法人員認(rèn)為蔣某的行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)和第五項(xiàng)的規(guī)定，而第三項(xiàng)和第五項(xiàng)分別規(guī)定了四種違法情形，以經(jīng)營(yíng)動(dòng)物產(chǎn)品為例，即禁止經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的、檢疫不合格的、病死的、死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品。但從本文“案情概述”和本案的詢問(wèn)筆錄（問(wèn)：為什么你這頭豬肉沒(méi)蓋章？沒(méi)有《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》？答：屠場(chǎng)檢疫員經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)皮下有血，脂肪發(fā)紅，肌肉有明顯出血點(diǎn)，所以沒(méi)蓋章，也沒(méi)出具《動(dòng)物產(chǎn)品檢疫合格證明》。）查明的事實(shí)來(lái)看，本案蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)定性為“經(jīng)營(yíng)檢疫不合格的動(dòng)物產(chǎn)品”，蔣某不存在經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的、病死的、死因不明的動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為，其行為只違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第三項(xiàng)中，禁止經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的規(guī)定，未違反《動(dòng)物防疫法》第二十五條第五項(xiàng)的規(guī)定。

需要說(shuō)明的是，在執(zhí)法實(shí)踐中，如果某條法律規(guī)范規(guī)定了多項(xiàng)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容需要選擇適用時(shí)，必須選擇適用違法行為與權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。如，當(dāng)事人經(jīng)營(yíng)染疫動(dòng)物，其行為違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條第四的規(guī)定，但第四項(xiàng)規(guī)定了兩種違法行為，即經(jīng)營(yíng)染疫或疑似染疫的動(dòng)物，在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)表述為 ：當(dāng)事人的行為違反了第二十五條第四項(xiàng)，即禁止經(jīng)營(yíng)染疫動(dòng)物的規(guī)定。

2.5.3處理意見(jiàn)填寫(xiě)不正確

一是執(zhí)法人員在處理意見(jiàn)中書(shū)中寫(xiě)明的“決定對(duì)當(dāng)事人處以：……”表述不正確。對(duì)蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)給予何種形式的行政處罰，執(zhí)法人員只有建議權(quán)沒(méi)有決定權(quán)，決定權(quán)只能由執(zhí)法機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人行使。

二是蔣某的違法行為應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正，但執(zhí)法人員未提出責(zé)令改正的意見(jiàn)。

三是關(guān)于罰款的基數(shù)和倍數(shù)問(wèn)題。依據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條的規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)檢疫不合格動(dòng)物產(chǎn)品的違法行為應(yīng)當(dāng)給予三項(xiàng)行政處罰，即沒(méi)收違法所得、沒(méi)收動(dòng)物產(chǎn)品和并處同類(lèi)檢疫合格物貨值金額一倍以上五倍以下罰款的行政處罰。本案中，由于蔣某尚未銷(xiāo)售而沒(méi)有違法所得，因而執(zhí)法人員未建議給予沒(méi)收違法所得的行政處罰正確。但建議給予蔣某“罰款壹仟伍佰元整”（執(zhí)法文書(shū)中的編號(hào)、時(shí)間、價(jià)格、數(shù)量等應(yīng)當(dāng)使用阿拉伯?dāng)?shù)字）的行政處罰意見(jiàn)，由于案件中缺少認(rèn)定同類(lèi)檢疫合格動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的證據(jù)材料，故“罰款1500元”缺少計(jì)算依據(jù)，同時(shí)未寫(xiě)明罰款的計(jì)算方法，也未說(shuō)明給予罰款幅度的倍數(shù)和理由，通俗的講，就是罰款1500元的計(jì)算基數(shù)是什么、罰了幾倍、自由裁量的理由是什么。本案詢問(wèn)筆錄雖然查明了（問(wèn)：沒(méi)有兩章一證的豬肉為何要賣(mài)？豬肉進(jìn)價(jià)多少錢(qián)？答：當(dāng)日我進(jìn)的是4.50元（肆元伍角整）一斤，平時(shí)價(jià)格是5.50元（伍元伍角整）一斤，我為了圖便宜……問(wèn)：你準(zhǔn)備賣(mài)多少錢(qián)一斤？答：我準(zhǔn)備賣(mài)陸元一斤。）動(dòng)物產(chǎn)品批發(fā)、零售過(guò)程中的相應(yīng)價(jià)格，但均不能作為認(rèn)定同類(lèi)檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的依據(jù)。需要說(shuō)明的是，在適用《動(dòng)物防疫法》第七十六條、七十八條的規(guī)定給予行政相對(duì)人罰款處罰時(shí)，不能以當(dāng)事人供述的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品價(jià)格，作為計(jì)算同類(lèi)檢疫合格動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品貨值金額的價(jià)格，以免當(dāng)事人逃避懲罰。

四是執(zhí)法人員在處理意見(jiàn)書(shū)中寫(xiě)明的“柒拾叁公斤病害豬肉予以沒(méi)收（銷(xiāo)毀）”的處罰意見(jiàn)表述不準(zhǔn)確?！秳?dòng)物防疫法》第七十六條規(guī)定了“沒(méi)收”的行政處罰種類(lèi)，而本案中執(zhí)法人員所稱“銷(xiāo)毀”不是行政處罰的種類(lèi)，“銷(xiāo)毀”是對(duì)沒(méi)收物品的一種處理方式。“沒(méi)收”和“銷(xiāo)毀”有時(shí)間上的間隔。通常情況下，對(duì)沒(méi)收后需要銷(xiāo)毀的物品，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制作《罰沒(méi)物品處理記錄》10執(zhí)法文書(shū)，記錄對(duì)罰沒(méi)物品處理的時(shí)間、地點(diǎn)、方式，以及罰沒(méi)物品的名稱、數(shù)量，同時(shí)參與處理的執(zhí)法人員及執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人需要在記錄上簽名，該文書(shū)需要同案件其他材料一并歸檔保存。

2.6關(guān)于審批意見(jiàn) 一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)未設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制工作機(jī)構(gòu)的，“執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”和“法制工作機(jī)構(gòu)意見(jiàn)”欄不填寫(xiě)意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)用斜線劃去。二是“處罰機(jī)關(guān)意見(jiàn)”欄負(fù)責(zé)人簽署的時(shí)間為2009年10月27日，按照法定程序，當(dāng)負(fù)責(zé)人在《案件處理意見(jiàn)書(shū)》簽署“同意處理意見(jiàn)”后，執(zhí)法人員才能制作并送達(dá)《行政處罰事先告知書(shū)》，但本案中，《送達(dá)回證》載明當(dāng)事人簽收《行政處罰事先告知書(shū)》和《行政處罰決定書(shū)》的時(shí)間均為2009年10月26日，早于負(fù)責(zé)人審批的時(shí)間。負(fù)責(zé)人審批時(shí)間和送達(dá)時(shí)間的顛倒矛盾，揭示了本案程序違法。（待續(xù)）

（責(zé)任編輯：白雅娟）

表2　案件處理意見(jiàn)書(shū)（本案中執(zhí)法人員制作的案件處理意見(jiàn)書(shū)）

10 《罰沒(méi)物品處理記錄》格式見(jiàn)2012年9月26日農(nóng)業(yè)部修訂發(fā)布的農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法基本文書(shū)格式之二十二。

S851.33

C

1005-944X（2015）09-0087-04