閔杰

4月6日，天津自貿(mào)區(qū)濱海新區(qū)中心商務(wù)片區(qū)。上海、天津、廣東和福建四大自貿(mào)區(qū)在負(fù)面清單上的探索，為向全國(guó)的推廣復(fù)制提供了可行性。圖/CFP 圖片編輯/董潔旭

又一項(xiàng)市場(chǎng)化方向重大改革的時(shí)間表被明確。

近日，中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見(jiàn)》要求，中國(guó)將探索實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，并在2018年推廣到全國(guó)。

中國(guó)將在三年內(nèi)邁進(jìn)“負(fù)面清單時(shí)代”。這不僅意味著，改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)外資管理體系和思路將發(fā)生全面的重大變革。更深層面的價(jià)值是，其所傳導(dǎo)出的“法無(wú)禁止即可為”的理念，或?qū)?duì)中國(guó)的社會(huì)層面產(chǎn)生更深遠(yuǎn)影響。

“為負(fù)面清單制度定下時(shí)間表和路線(xiàn)圖，既有必要性，又有可行性和緊迫性。”商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院國(guó)際市場(chǎng)研究部副主任白明在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，中共十八屆三中全會(huì)《決定》中明確提出在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)準(zhǔn)入中實(shí)行負(fù)面清單制度，改革措施需要逐步落地。上海、天津、廣東和福建四大自貿(mào)區(qū)在負(fù)面清單上的探索，為向全國(guó)的推廣復(fù)制提供了可行性。而正在進(jìn)行的中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判則提出了緊迫性，中方已經(jīng)承諾以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的方式同美國(guó)開(kāi)展投資協(xié)定談判，未來(lái)的重點(diǎn)應(yīng)該是從討論模式階段轉(zhuǎn)換到討論單子階段。

中國(guó)加速制定負(fù)面清單

9月22日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平啟程訪(fǎng)美，中美BIT（中美雙邊投資協(xié)定）談判是習(xí)近平此次訪(fǎng)美的重點(diǎn)議題之一。

中美BIT談判于2008年啟動(dòng)，目前已進(jìn)行21輪談判，但關(guān)于負(fù)面清單的分歧仍然存在。此前，雙方博弈的焦點(diǎn)在是否采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的方式。

“負(fù)面清單”經(jīng)常與準(zhǔn)入前國(guó)民待遇相提并論，代表著一種外資管理模式?！柏?fù)面清單”模式的潛在內(nèi)涵就在于只告訴市場(chǎng)主體不能做什么，至于能做什么，該做什么，由市場(chǎng)主體根據(jù)市場(chǎng)變化做出判斷。

一直以來(lái)，在行業(yè)準(zhǔn)入方面，中國(guó)實(shí)施《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，包括鼓勵(lì)目錄、限制目錄和禁止目錄，屬于混合清單。中國(guó)對(duì)外資實(shí)行的是“準(zhǔn)入后國(guó)民待遇”，即適用于外資已經(jīng)獲準(zhǔn)進(jìn)入后的營(yíng)運(yùn)階段，而不適用于外資準(zhǔn)入階段享有國(guó)民待遇。

這些分歧導(dǎo)致中美BIT談判一度擱置，直到2013年中美元首“莊園會(huì)晤”期間，中方承諾以準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的方式同美國(guó)開(kāi)展投資協(xié)定談判。

今年6月，在第19輪談判中，中國(guó)和美國(guó)首次交換了負(fù)面清單，博弈再次出現(xiàn)。對(duì)于中方開(kāi)列的負(fù)面清單，美國(guó)堅(jiān)持認(rèn)為其“過(guò)長(zhǎng)”，希望中方予以縮短。而對(duì)美版負(fù)面清單，中方亦不甚滿(mǎn)意，認(rèn)為美方的負(fù)面清單過(guò)于“模糊”。

事實(shí)上，一個(gè)容易忽略的背景是，雖然“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式正在成為引領(lǐng)國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新風(fēng)向，但美國(guó)其實(shí)一直是這一國(guó)際投資規(guī)則的主導(dǎo)者。

美國(guó)迄今與46個(gè)國(guó)家締結(jié)的雙邊投資條約、與20個(gè)國(guó)家簽訂的包含投資章節(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定，幾乎都采用了“負(fù)面清單”模式。這些條約和協(xié)定的締約另一方，既有加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家，也有智利、剛果、盧旺達(dá)、孟加拉等發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家。

目前世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的外資管理模式，許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式。

相比之下，世界貿(mào)易組織（WTO）的多邊體系正在面臨困境。多年來(lái)，多哈回合談判困難重重，幾度陷入停滯。盡管2013年12月達(dá)成了WTO成立以來(lái)的首個(gè)全球貿(mào)易協(xié)定——“巴厘一攬子協(xié)定”，但此次協(xié)定只是在貿(mào)易便利、農(nóng)業(yè)、發(fā)展等幾個(gè)議題上取得初步共識(shí)，涉及的內(nèi)容僅屬于“容易摘取的果實(shí)”，通往完成談判的道路仍然布滿(mǎn)荊棘。

在工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心主任龔曉峰看來(lái)，多邊體系面臨困境，一方面是因?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，利益格局日趨復(fù)雜化;另一方面則與部分國(guó)家對(duì)主導(dǎo)多邊談判失去信心、希望另起爐灶緊密相關(guān)。

龔曉峰曾撰文表示，“美國(guó)力圖通過(guò)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定（TTIP）和國(guó)際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）形成新一代高規(guī)格的全球貿(mào)易和投資規(guī)則，來(lái)取代WTO，圍獵以中國(guó)為代表的新興國(guó)家，逼迫它們‘二次入世。”

在這種全球格局下，中國(guó)提速制定負(fù)面清單也成為必然的選擇。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)自貿(mào)區(qū)研究院秘書(shū)長(zhǎng)陳波告訴《中國(guó)新聞周刊》：“事實(shí)上，中國(guó)推廣負(fù)面清單模式，也并非只針對(duì)某一國(guó)，而是面向一種共同的國(guó)際要求，就是高水平的貿(mào)易和投資協(xié)定。”

自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)

事實(shí)上，中國(guó)明確負(fù)面清單模式的時(shí)間表，與自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)有更為緊密的聯(lián)系。

2013 年前，中國(guó)外商管理模式一直采取的是準(zhǔn)入后國(guó)民待遇和正面清單的模式，對(duì)外商直接投資進(jìn)行審批，通過(guò)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和管理，外商投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)、限制類(lèi)和禁止類(lèi)。

2013年9月啟動(dòng)的上海自貿(mào)區(qū)正式引入針對(duì)外資的負(fù)面清單管理模式。兩年多來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)共推出了三版負(fù)面清單，2013版的負(fù)面清單共有190項(xiàng)，2014版的特別措施從190項(xiàng)變成了139項(xiàng)，減少了51項(xiàng)，調(diào)整率達(dá)到26.8%。而到了2015版，上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)區(qū)共用同一份負(fù)面清單，并進(jìn)一步縮短到了122項(xiàng)。

中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理委員會(huì)副主任朱民曾在接受《中國(guó)新聞周刊》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，坦言負(fù)面清單的模式，倒逼政府監(jiān)管者要了解國(guó)際通行規(guī)則，否則提不出與國(guó)際接軌的監(jiān)管辦法?！皣?guó)外的負(fù)面清單雖然很短，但百分之八九十都集中在服務(wù)業(yè)。我們對(duì)制造業(yè)限制偏多，對(duì)服務(wù)業(yè)的限制偏寬泛，導(dǎo)致透明度不高?！?

“要從鎖大門(mén)，到鎖小門(mén)，最后到以后能鎖抽屜。”朱民告訴《中國(guó)新聞周刊》，現(xiàn)在的問(wèn)題是都鎖在大門(mén)上，背后的原因是研究不深、研究不透。“新版的負(fù)面清單在金融方面有個(gè)很大進(jìn)步，過(guò)去只有4把鎖，鎖的是4個(gè)大門(mén)，現(xiàn)在有14把鎖，鎖的是14個(gè)小門(mén)。這并不是限制多了，而是我們的監(jiān)管更成熟、更透明了?！?/p>

負(fù)面清單在上海運(yùn)轉(zhuǎn)2年多來(lái)，是否產(chǎn)生了實(shí)實(shí)在在的效果？陳波給《中國(guó)新聞周刊》提供了一組數(shù)據(jù)，2015年前五個(gè)月，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)新增外資項(xiàng)目1262個(gè)，合同外資235億美元，同比增長(zhǎng)分別為49%和500%。在4月中旬試行2015版負(fù)面清單以后的2個(gè)月間，就吸引外資項(xiàng)目526個(gè)，注冊(cè)資本106.51億美元。與此形成對(duì)比的是2013年9月底試行2013版負(fù)面清單時(shí)，2月內(nèi)新增外資項(xiàng)目只有39項(xiàng)。

陳波告訴《中國(guó)新聞周刊》，2013年前，沒(méi)有通過(guò)負(fù)面清單進(jìn)入中國(guó)的外資，所有程序需要走14個(gè)政府部門(mén)，或者還要額外經(jīng)過(guò)發(fā)改委、外管局的審批，一個(gè)外資企業(yè)從申請(qǐng)到落地，平均需要8個(gè)月。而有了負(fù)面清單后，2014年，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，外資企業(yè)進(jìn)入自貿(mào)區(qū)，從申請(qǐng)到拿到營(yíng)業(yè)執(zhí)照，平均時(shí)間是7個(gè)工作日。到了2015年，按照新的負(fù)面清單，規(guī)范化管理越來(lái)越強(qiáng)化，外商從申請(qǐng)到拿到執(zhí)照的最快紀(jì)錄是1個(gè)工作日。

從正面清單到負(fù)面清單，在白明看來(lái)，不是簡(jiǎn)單地“由正轉(zhuǎn)負(fù)”，并非把原來(lái)的鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)去掉，把禁止類(lèi)和限制類(lèi)合并起來(lái)，而是要對(duì)各行業(yè)各門(mén)類(lèi)進(jìn)行重新分析評(píng)估，盡量縮短清單條目，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻?！澳壳坝嘘P(guān)外商投資準(zhǔn)入的政策法規(guī)比較分散，涉及很多部門(mén)的多頭管理，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性”。

白明告訴《中國(guó)新聞周刊》，即使對(duì)產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)進(jìn)入，也不應(yīng)該體現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入上，而應(yīng)該體現(xiàn)在政府的政策去扶持和引導(dǎo)，包括體制機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力。

倒逼“權(quán)力清單”

“目前的負(fù)面清單模式，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)運(yùn)行比較良好，外資進(jìn)入也比較踴躍?！标惒ū硎?，雖然目前的負(fù)面清單距離美國(guó)期望的還有距離，但已經(jīng)為全國(guó)推廣負(fù)面清單奠定了基礎(chǔ)。不過(guò)，他提醒，有一個(gè)重要的潛在問(wèn)題不能忽視，“負(fù)面清單，從自貿(mào)區(qū)到全國(guó)，仍然會(huì)有一個(gè)很大的跨度”。

在他看來(lái)，所謂的“跨度”來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一方面管理的規(guī)模，從自貿(mào)區(qū)的幾個(gè)點(diǎn)，要一下擴(kuò)大到全國(guó)。尤其在金融和服務(wù)領(lǐng)域，在自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)可以相對(duì)大膽，出現(xiàn)問(wèn)題相對(duì)容易把控，但直接跨越到全國(guó)，如果還不清楚事實(shí)上的沖擊和政府的監(jiān)管能力是否可以匹配，可能會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的產(chǎn)業(yè)基本涵蓋了一二三產(chǎn)業(yè)的核心部門(mén)，但基本不包括農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、采礦業(yè)這些上游部門(mén)，如果全國(guó)版的綜合性負(fù)面清單一次推出，很多行業(yè)甚至在自貿(mào)區(qū)都沒(méi)有經(jīng)過(guò)壓力測(cè)試，是否能夠平穩(wěn)過(guò)渡，也需要打上問(wèn)號(hào)。

“自貿(mào)區(qū)內(nèi)沒(méi)有發(fā)生的問(wèn)題不代表在全國(guó)也不會(huì)發(fā)生?！标惒ㄌ寡?，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單應(yīng)該會(huì)成為全國(guó)負(fù)面清單參照的一個(gè)重要基礎(chǔ)，但肯定不會(huì)簡(jiǎn)單照搬。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是自貿(mào)區(qū)的開(kāi)放力度比全國(guó)版的更大?！叭珖?guó)出臺(tái)負(fù)面清單的關(guān)鍵問(wèn)題已經(jīng)不是要不要做，而是什么時(shí)候做，做的范圍多大，給將來(lái)的調(diào)整空間有多大?！?/p>

在他看來(lái)，由中國(guó)自己主動(dòng)來(lái)做負(fù)面清單，而不是在外界壓力下做負(fù)面清單，合理的方式應(yīng)該是逐步放開(kāi)，而不是一次性放開(kāi)，“如果一次性放開(kāi)了，將來(lái)談判的籌碼會(huì)少很多，而且對(duì)方會(huì)轉(zhuǎn)移到別的話(huà)題上要求放開(kāi)。”

白明也持類(lèi)似觀點(diǎn)，“未來(lái)除非一些涉及國(guó)家安全的領(lǐng)域，在一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，應(yīng)該對(duì)各類(lèi)市場(chǎng)主體，包括內(nèi)資和外資，采用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行開(kāi)放。”白明告訴《中國(guó)新聞周刊》，全國(guó)版的清單肯定會(huì)充分借鑒與各國(guó)談判的版本，“但不會(huì)簡(jiǎn)單拿來(lái)”。

不過(guò)，在2018的時(shí)間表已經(jīng)確定的前提下，中美BIT談判仍然懸而未決，孰先孰后也為2018全國(guó)版負(fù)面清單的尺度留下了懸念。

“如果出臺(tái)全國(guó)版負(fù)面清單之前，中美BIT談判已經(jīng)談成，那全國(guó)版的內(nèi)容應(yīng)該與此大致相同。”陳波解釋?zhuān)袊?guó)目前在開(kāi)放方面，最擔(dān)心的就是服務(wù)業(yè)和金融業(yè)，尤其是國(guó)際高水平服貿(mào)中，關(guān)于法律、政府職能方面的要求更嚴(yán)格，而美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)是全世界最高的?！叭绻麑?duì)美國(guó)都可以開(kāi)放，那就沒(méi)必要去設(shè)置一個(gè)更保守的版本?！?/p>

不過(guò)，另一方面，全國(guó)版的負(fù)面清單仍然有“緊”的可能，“如果BIT談判沒(méi)有推進(jìn)，那還應(yīng)該按照我們自己的步驟來(lái)制定?！?/p>

除了尺度問(wèn)題，未來(lái)在三年時(shí)間之內(nèi)，各級(jí)政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)負(fù)面清單全部?jī)?nèi)涵的真正理解和準(zhǔn)備是否到位，是最大的考驗(yàn)，其中核心挑戰(zhàn)在于：是否真正能將政府職能，從事前審批，轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管。

這種挑戰(zhàn)，從目前自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)的推廣的尷尬現(xiàn)狀可見(jiàn)一斑。陳波坦言，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外存在著明顯的改革溫差，而區(qū)外對(duì)于自貿(mào)區(qū)的改革不太了解。

究其原因，陳波分析，第一是自貿(mào)區(qū)重在制度的創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的建立，“內(nèi)功”的修煉自然無(wú)法在短期內(nèi)迅速見(jiàn)效;其二是自貿(mào)區(qū)改革在成果認(rèn)定、復(fù)制推廣的過(guò)程中還存在不少問(wèn)題。比如說(shuō)不少領(lǐng)導(dǎo)干部不理解改革的目的是完善現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)自身有所為和有所不為的地方不甚了了，使得自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新成果的復(fù)制推廣進(jìn)程大打折扣;其三由于傳統(tǒng)利益和思維慣性等原因，各部門(mén)在復(fù)制推廣中不愿積極作為，不愿打破條塊分割實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)合作優(yōu)化。

“很多監(jiān)管部門(mén)還習(xí)慣于過(guò)去的那些辦法，不能適應(yīng)從政府‘看得見(jiàn)的手到‘市場(chǎng)看不見(jiàn)的手對(duì)資源調(diào)配模式的改變。”陳波表示，這也正是需要開(kāi)放倒閉改革的意義所在。

“實(shí)施負(fù)面清單過(guò)程中，在全面放開(kāi)之后，短時(shí)間肯定會(huì)有從不適應(yīng)到適應(yīng)的過(guò)程，要盡可能縮短這個(gè)過(guò)程，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的陣痛?！卑酌髡J(rèn)為，在四個(gè)自貿(mào)區(qū)的探索之后，各地都在了解和學(xué)習(xí)“負(fù)面清單”，有了一定基礎(chǔ)，但離真正職能轉(zhuǎn)變、完善監(jiān)管的要求還有很大的距離。

因此，事實(shí)上權(quán)力清單和“負(fù)面清單”是改革的一體兩面?！柏?fù)面清單”雖然面向市場(chǎng)主體，但實(shí)際上限定的是政府的權(quán)力。

正如李克強(qiáng)總理于2014年2月11日在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上談到政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)時(shí)明確指出的：“負(fù)面清單”管理模式，“對(duì)市場(chǎng)主體，是‘法無(wú)禁止即可為;而對(duì)政府，則是‘法無(wú)授權(quán)不可為。”