王海英

【摘要】從2010年開(kāi)始，中國(guó)學(xué)前教育政策正經(jīng)歷著“四位一體”的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價(jià)值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型與行動(dòng)轉(zhuǎn)型。以波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”視角來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型主要緣于自下而上的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”與自上而下的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”的雙向互動(dòng)。其中，前者由輿論倒逼引起，后者由治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)。研究者據(jù)此建議，今后一個(gè)時(shí)期，我們要重在建構(gòu)起能指向未來(lái)的、可持續(xù)的“發(fā)展型”學(xué)前教育政策。

【關(guān)鍵詞】中國(guó)學(xué)前教育；政策轉(zhuǎn)型；大轉(zhuǎn)型；“發(fā)展型”學(xué)前教育政策

【中圖分類號(hào)】G610 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604（2015）06-0003-09

當(dāng)下中國(guó)學(xué)前教育政策正處于轉(zhuǎn)型之中，自2010年開(kāi)始，一系列改變學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展軌跡的政策法規(guī)相繼出臺(tái)，各級(jí)政府關(guān)于學(xué)前教育的工作會(huì)議在各地陸續(xù)召開(kāi)，各種旨在探索學(xué)前教育發(fā)展新路的改革試點(diǎn)在全國(guó)有序鋪開(kāi)。本文擬借助波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”深入分析中國(guó)學(xué)前教育政策的這一轉(zhuǎn)型特點(diǎn)，并對(duì)中國(guó)學(xué)前教育的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行展望。

一、“四位一體”：中國(guó)學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)

學(xué)前教育政策是政府為發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)而制定的行動(dòng)準(zhǔn)則，是中央和地方政府制定及頒發(fā)的有關(guān)學(xué)前教育的法律、法規(guī)、綱要、決定、通知、規(guī)劃、規(guī)定、意見(jiàn)、辦法、條例、規(guī)程等各種文件的總稱。參照徐道穩(wěn)對(duì)中國(guó)的社會(huì)政策轉(zhuǎn)型提出的四維分析法，學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型也可從政策規(guī)范、價(jià)值選擇、系列制度、行動(dòng)體系〔1〕這四個(gè)方面加以探討。其中，規(guī)范是教育政策的具體表現(xiàn)，價(jià)值是教育政策的核心靈魂，制度是價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，行動(dòng)體系是價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保證。2010年以來(lái)出臺(tái)的一系列學(xué)前教育政策正是在規(guī)范、價(jià)值、制度與行動(dòng)體系方面的全面轉(zhuǎn)型，是國(guó)家在新時(shí)期對(duì)學(xué)前教育發(fā)展藍(lán)圖的重新設(shè)計(jì)。

（一）規(guī)范轉(zhuǎn)型：從權(quán)力本位轉(zhuǎn)向權(quán)利本位

從2010年開(kāi)始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型具有從“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)軌的特點(diǎn)。所謂“權(quán)力本位”，是指在學(xué)前教育政策制定過(guò)程中，政策制定者有一種或隱或顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向和價(jià)值判斷，即國(guó)家權(quán)力優(yōu)于公民權(quán)利，國(guó)家利益優(yōu)于個(gè)人利益，在學(xué)前教育政策中更多地表現(xiàn)為用行政權(quán)力代替法律法規(guī)，用要求約束代替責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以施舍者和關(guān)懷者的身份，用一種管理、控制的思維，而非治理、服務(wù)的思維來(lái)解決學(xué)前教育發(fā)展中的各種問(wèn)題。所謂“權(quán)利本位”，則更多從兒童受教育權(quán)的保護(hù)立場(chǎng)出發(fā)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，強(qiáng)化公民權(quán)利的正當(dāng)性意識(shí)，對(duì)公民權(quán)利給予特殊保護(hù)。學(xué)前教育政策從權(quán)力本位向權(quán)利本位的轉(zhuǎn)變，有助于實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。

1.從規(guī)范教育內(nèi)部到規(guī)范全社會(huì)

2010年前，我國(guó)出臺(tái)的各類學(xué)前教育政策大多指向?qū)W前教育的內(nèi)部規(guī)范，至多指向與學(xué)前教育有關(guān)的社會(huì)規(guī)范，比如《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》《幼兒園工作規(guī)程》《幼兒園管理?xiàng)l例》等。而2010年后，無(wú)論是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《教育規(guī)劃綱要》）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》），還是《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，又或者是正在推行的學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”，都帶有輻射效應(yīng)，不僅將政府、幼兒園、家庭囊括其中，而且推廣到更廣泛的社會(huì)公眾范疇。譬如，從2012年開(kāi)始，為了落實(shí)《教育規(guī)劃綱要》和《若干意見(jiàn)》，宣傳國(guó)家、?。▍^(qū)、市）發(fā)展學(xué)前教育的政策，引導(dǎo)全社會(huì)樹立正確的學(xué)前教育理念，營(yíng)造共同關(guān)心、支持學(xué)前教育的良好氛圍，教育部將每年的5月20日至6月20日定為全國(guó)學(xué)前教育宣傳月，要求各地充分利用宣傳媒體宣傳科學(xué)育兒理念，推進(jìn)政策創(chuàng)新，發(fā)展學(xué)前教育。

與義務(wù)教育階段不同，學(xué)前教育是一項(xiàng)涉及面更廣、更寬的事業(yè)。許多問(wèn)題看起來(lái)是學(xué)前教育領(lǐng)域的問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上是社會(huì)領(lǐng)域的問(wèn)題。譬如，上世紀(jì)90年代后期大量幼兒園的關(guān)停并轉(zhuǎn)，它并不起源于學(xué)前教育內(nèi)部，而是受制于大規(guī)模的國(guó)企改制；再譬如，學(xué)前教育中的“小學(xué)化”傾向問(wèn)題，是一個(gè)無(wú)法在學(xué)前教育內(nèi)部加以解決的問(wèn)題，因?yàn)樗鼱可娴接仔°暯?、高考錄取、社?huì)觀念等一系列錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題。

2.從規(guī)范地方政府到規(guī)范各級(jí)政府

權(quán)力本位放大的是政府的行政權(quán)威，權(quán)利本位引領(lǐng)的是政府的責(zé)任意識(shí)。2010年前，我國(guó)的學(xué)前教育實(shí)行的是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的管理制度，中央出臺(tái)的學(xué)前教育政策主要目的是規(guī)范地方政府，敦促地方政府履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。與此同時(shí)，大多數(shù)地方政府，尤其是省區(qū)市級(jí)政府又如法炮制，制定相應(yīng)的措施敦促縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府履行責(zé)任?？梢哉f(shuō)，2010年以前，對(duì)于學(xué)前教育，中央政府在一定程度上存在“權(quán)力在場(chǎng)，責(zé)任缺席”的問(wèn)題。同樣，省區(qū)市級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育中，也是權(quán)力意識(shí)大于責(zé)任意識(shí)。

《教育規(guī)劃綱要》提出了“明確政府職責(zé)”，《若干意見(jiàn)》則明確了從中央到地方五級(jí)政府的相應(yīng)職責(zé)，第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”首次提出了“省市統(tǒng)籌，以縣為主”的事業(yè)發(fā)展方針，并相對(duì)明確了財(cái)政、發(fā)改、教育部門在發(fā)展學(xué)前教育中的職責(zé)。不斷出臺(tái)的政策促使各級(jí)政府的職責(zé)進(jìn)一步得到明確，也使公民的受教育權(quán)進(jìn)一步得到保障。

3.從局部性規(guī)范到系統(tǒng)性規(guī)范

從比較的意義來(lái)看，《若干意見(jiàn)》是到目前為止最完備的有關(guān)學(xué)前教育的制度規(guī)范。它不僅對(duì)學(xué)前教育的地位、屬性進(jìn)行了全新的闡述，而且從如何擴(kuò)大學(xué)前教育資源、如何加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)、如何加大財(cái)政投入等十個(gè)方面進(jìn)行了系統(tǒng)設(shè)計(jì)，是未來(lái)十年中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的重要綱領(lǐng)性文件?！度舾梢庖?jiàn)》頒布后出臺(tái)的《關(guān)于加大財(cái)政投入發(fā)展學(xué)前教育的通知》、“三年行動(dòng)計(jì)劃”、《3～6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》及《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》等，都是對(duì)《若干意見(jiàn)》的細(xì)化與系統(tǒng)落實(shí)。

與《若干意見(jiàn)》相比，我國(guó)此前出臺(tái)的學(xué)前教育相關(guān)政策基本上是局部性規(guī)范文件，是針對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的一部分問(wèn)題制定的政策文本。譬如，《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》主要規(guī)范的是幼兒園的保教工作，《幼兒園工作規(guī)程》主要規(guī)范的是幼兒園各項(xiàng)工作。而且，很明顯的是，在2010年以前，我國(guó)出臺(tái)學(xué)前教育政策規(guī)范的速度是相對(duì)緩慢的，而且更新也相對(duì)遲緩。

（二）價(jià)值轉(zhuǎn)型：從優(yōu)先發(fā)展到公平均衡

價(jià)值是教育政策的核心靈魂，因?yàn)檎呤恰皩?duì)價(jià)值觀進(jìn)行權(quán)威性配置”，〔2〕任何一套制度背后都有一套價(jià)值體系?！?〕教育是一項(xiàng)價(jià)值性活動(dòng)，價(jià)值取向定位問(wèn)題在教育政策制定中具有核心地位，任何政策的背后都有特定的價(jià)值支撐。學(xué)前教育價(jià)值指的是學(xué)前教育活動(dòng)的屬性、特點(diǎn)、功能、效果對(duì)學(xué)前教育活動(dòng)主體需要的適合或滿足，是人們有意識(shí)地掌握、利用或接受、享有學(xué)前教育時(shí)，對(duì)學(xué)前教育有用性的看法和評(píng)價(jià)。對(duì)不同歷史時(shí)期學(xué)前教育政策價(jià)值取向發(fā)展演變的分析表明，我國(guó)學(xué)前教育政策經(jīng)歷了從偏重社會(huì)需要到注重兒童全面發(fā)展，從強(qiáng)調(diào)整齊劃一到推行個(gè)性化教育、關(guān)注兒童特殊需要的價(jià)值取向轉(zhuǎn)變（邢利婭等，2008）。而2010年前后的政策變化充分表明，公平均衡的學(xué)前教育正成為政府和社會(huì)公眾的總體性追求，有所偏頗、導(dǎo)致差距的學(xué)前教育政策日益被揚(yáng)棄。

1.從城市優(yōu)先到重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育

政府對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)前教育有差別的態(tài)度，是有歷史淵源的。建國(guó)初期，我國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取重城市輕鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，而且在社會(huì)生活、文化教育領(lǐng)域也采取了強(qiáng)城市弱鄉(xiāng)村的發(fā)展思路。比如，以財(cái)政投入為例。在城市，國(guó)家實(shí)行的是城市教育區(qū)縣辦；在農(nóng)村，實(shí)行的則是鄉(xiāng)村教育人民辦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)政能力的微弱，不得不將學(xué)前教育的投入責(zé)任推向家庭。又如，1979年，我國(guó)出臺(tái)了《城市幼兒園工作條例》，而農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)政策至今也未成為獨(dú)立的文本。政策的這種價(jià)值篩選表明，在政府的天平上，城市和鄉(xiāng)村是不平等的。然而，在2010年的《教育規(guī)劃綱要》中，“重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”終于成為政府的優(yōu)先考慮。《若干意見(jiàn)》對(duì)如何重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育作出了更為具體的規(guī)定，如“各地要把發(fā)展學(xué)前教育作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容”“各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的投入”“國(guó)家實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育項(xiàng)目，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)”“地方各級(jí)政府要安排專門資金，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村幼兒園”等。在第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，逐步建立起“以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”成為重要的政策亮點(diǎn)。

2.從示范園、窗口園到平民化、標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園

不平等是社會(huì)的常態(tài)，但幼兒園間的許多不平等并非天然如此，而是政策引導(dǎo)下的人為區(qū)分。在2010年前的許多政策文本中，示范園、窗口園建設(shè)成為地方政府的重要工作之一，地方政府往往動(dòng)用大量資金，配備優(yōu)質(zhì)師資，建設(shè)一些能夠展示其政績(jī)，但事實(shí)上并不能發(fā)揮示范功能的“示范園”，服務(wù)于特殊的幼兒群體，幼兒園間的等級(jí)與梯度也因政策的不公而日益加劇。一些地方政府興辦的公辦園越來(lái)越奢華，而一些缺少資金投入的幼兒園則生存艱難，甚至難以為繼。

《若干意見(jiàn)》頒布后，我國(guó)政府倡導(dǎo)發(fā)展“廣覆蓋、?；尽⒂匈|(zhì)量”的學(xué)前教育，將公辦園的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)從原來(lái)的特權(quán)型、貴族型、奢華型向平民型、標(biāo)準(zhǔn)型、實(shí)用型過(guò)渡?！度舾梢庖?jiàn)》特別強(qiáng)調(diào)，“不得用政府投入建設(shè)超標(biāo)準(zhǔn)、高收費(fèi)的幼兒園”。這一政策轉(zhuǎn)變表明，政府已經(jīng)越來(lái)越多地關(guān)注教育與社會(huì)公平，注重履行政府提供基本公共服務(wù)的底線責(zé)任。

3.從在編、非編教師到教師同工同酬

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響、辦園體制的差異和國(guó)家發(fā)展學(xué)前教育的整體財(cái)力的不足，改革開(kāi)放后，我國(guó)的幼兒園教師內(nèi)部存在著在編、非編兩種不同的身份狀態(tài)。在公辦園或公辦性質(zhì)的幼兒園中，教師的身份差異更加突出，因身份差異而帶來(lái)的不公平也比較明顯。雖然一些地區(qū)努力通過(guò)出臺(tái)相應(yīng)政策一定程度上化解了教師身份不同所帶來(lái)的同工不同酬問(wèn)題，但從師資隊(duì)伍總體看，教師身份差異是很明顯的。

2014年開(kāi)始的第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”鼓勵(lì)地方政府通過(guò)生均財(cái)政撥款、學(xué)前教育專項(xiàng)來(lái)創(chuàng)造性地解決教師身份不同的問(wèn)題。誠(chéng)然，各地在探索解決之道時(shí)會(huì)遇到很多現(xiàn)行的政策障礙，特別是財(cái)政撥款方式、人事管理制度等，但只要地方政府有勇氣、有智慧去實(shí)踐，同工同酬是有可能實(shí)現(xiàn)的。如果地方政府能借此建立起新的財(cái)政撥款制度，那么同工同酬問(wèn)題是可以得到徹底解決的，與此相關(guān)的事業(yè)單位人事制度改革難題也將迎刃而解。

（三）制度轉(zhuǎn)型：從“強(qiáng)社會(huì)化”到“漸國(guó)家化”

任何政策最初都是起源于一種思想觀念的更新，再接著便是一系列的制度化安排。只有通過(guò)系列的制度化安排，政策重置學(xué)前教育的目的才能實(shí)現(xiàn)。所謂制度一般指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則，學(xué)前教育制度則是各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育怎么舉辦、怎么管理、怎么投入、怎么評(píng)價(jià)的一系列規(guī)定的總和，是與學(xué)前教育有關(guān)的各方主體的權(quán)利與義務(wù)的綜合。它既規(guī)范學(xué)前教育的內(nèi)部關(guān)系，也優(yōu)化學(xué)前教育的外部關(guān)系。2010年以來(lái)的中國(guó)學(xué)前教育政策在制度上經(jīng)歷著權(quán)利與義務(wù)的逆轉(zhuǎn)，表現(xiàn)出從“強(qiáng)社會(huì)化”向“漸國(guó)家化”的發(fā)展趨勢(shì)。

1.從“基礎(chǔ)教育體系”到“國(guó)民教育體系”

在2010年前的所有學(xué)前教育政策文本中，學(xué)前教育一直被認(rèn)為是“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。如1996年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園是對(duì)三周歲以上學(xué)齡前幼兒實(shí)施保育和教育的機(jī)構(gòu)，是基礎(chǔ)教育的有機(jī)組成部分，是學(xué)校教育制度的基礎(chǔ)階段”；2001年頒布的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》規(guī)定，“幼兒園教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是我國(guó)學(xué)校教育和終身教育的奠基階段”；2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“幼兒教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”。直到2010年的《若干意見(jiàn)》，學(xué)前教育的歸屬才有了根本的改變，從“基礎(chǔ)教育的重要組成部分”變成“國(guó)民教育體系的重要組成部分”。《若干意見(jiàn)》規(guī)定，“學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，是重要的社會(huì)公益事業(yè)”。

從“基礎(chǔ)教育體系”到“國(guó)民教育體系”的說(shuō)法變化，反映了政府與學(xué)前教育、學(xué)前教育與其他學(xué)段教育關(guān)系的變化。如果說(shuō)“學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分”保障了學(xué)前教育的“教育身份”的話，那么，“學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分”則強(qiáng)化了政府在發(fā)展學(xué)前教育中的底線責(zé)任。這一轉(zhuǎn)變帶有明顯的國(guó)家化傾向。

2.從教育性、福利性到公益性、普惠性

與學(xué)前教育的歸屬變化相一致，隨著《若干意見(jiàn)》的出臺(tái)，學(xué)前教育的基本屬性從原來(lái)的教育性、福利性轉(zhuǎn)變?yōu)楣嫘?、普惠性，并以一系列新制度安排作保障。比如學(xué)前教育的辦園制度。在《若干意見(jiàn)》出臺(tái)前，政府強(qiáng)調(diào)的是公民辦并舉、“兩條腿走路”；《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，政府更強(qiáng)調(diào)建立起以公辦園和普惠性民辦園為主體的辦園制度。又如學(xué)前教育的管理制度。在《若干意見(jiàn)》出臺(tái)前，管理制度是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理和各有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”；《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，則調(diào)整為“以縣為主”，第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”更是提出“省市統(tǒng)籌、以縣為主”。管理制度的變化充分反映了政府責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)意識(shí)的變化。再如學(xué)前教育的投入制度。在《若干意見(jiàn)》出臺(tái)前，我國(guó)的學(xué)前教育基本上是“城市學(xué)前教育區(qū)縣辦”“農(nóng)村學(xué)前教育農(nóng)民辦”，基層政府承擔(dān)了較多的財(cái)政投入責(zé)任，上級(jí)政府分擔(dān)較少。與此同時(shí)，家庭也承擔(dān)了較多的投入責(zé)任?！度舾梢庖?jiàn)》出臺(tái)后，政府倡導(dǎo)建立“政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理分擔(dān)的投入機(jī)制”，逐步加大政府投入，減輕家庭分擔(dān)比例。到第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)，政府更是提出了“逐步建立起以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”的目標(biāo)。這意味著農(nóng)村家庭將大大緩解學(xué)前教育成本分擔(dān)的壓力，政府越來(lái)越多地承擔(dān)起保底與政策向弱勢(shì)群體傾斜的職能。學(xué)前教育國(guó)家化趨勢(shì)不斷明確。

3.從“兩條腿走路”到公共服務(wù)體系建構(gòu)

在改革開(kāi)放后的很多年里，學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基本方針是“兩條腿走路”，即一方面由政府辦園，另一方面由社會(huì)力量辦園。在《若干意見(jiàn)》出臺(tái)時(shí)，我國(guó)民辦園的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公辦園，占到了70%以上。如果再將公辦園隊(duì)伍中的“假公辦園”剔除，那么，民辦園所占比例會(huì)更高。這種“一條腿長(zhǎng)，一條腿短”的發(fā)展格局使得我國(guó)學(xué)前教育亂象叢生，也使得我國(guó)學(xué)前教育的公益性、公平性大受質(zhì)疑。

《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，我國(guó)政府提出了要建立“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，并且特別強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展公辦園，即“地方各級(jí)政府要安排專門資金，重點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村幼兒園”“國(guó)家實(shí)施推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育項(xiàng)目”。在第一期“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，各地政府要求在每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一所公辦園；到第二期“三年行動(dòng)計(jì)劃”時(shí)，“建立以公共財(cái)政投入為主的農(nóng)村學(xué)前教育成本分擔(dān)機(jī)制”成為重點(diǎn)目標(biāo)之一。這一系列的舉措都在強(qiáng)化政府的底線責(zé)任，推動(dòng)政府完善區(qū)域范圍內(nèi)，特別是農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，更好地落實(shí)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任。

（四）行動(dòng)轉(zhuǎn)型：從地方性行動(dòng)到全國(guó)性行動(dòng)

從政策一詞的本義來(lái)看，行動(dòng)取向和問(wèn)題取向是兩個(gè)重要的方面，即教育政策不僅是一種思想，也是一種針對(duì)教育問(wèn)題的集體行動(dòng)。多年來(lái)，我國(guó)的學(xué)前教育政策一方面表現(xiàn)出問(wèn)題解決的滯后性，另一方面表現(xiàn)出行動(dòng)主體的不確定性。這樣的政策在很大程度上只是“作為話語(yǔ)的政策”，而不是“作為行動(dòng)指南的政策”，以致各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育上常常找借口相互推諉，執(zhí)行力相對(duì)較差。在《若干意見(jiàn)》中，我國(guó)政府一改以往的政策思路，不斷強(qiáng)化政策的問(wèn)題意識(shí)與執(zhí)行意識(shí)，強(qiáng)勢(shì)推行一期又一期的“三年行動(dòng)計(jì)劃”，激勵(lì)各級(jí)政府全面落實(shí)學(xué)前教育發(fā)展責(zé)任，并通過(guò)定期會(huì)商與問(wèn)責(zé)的方式加以檢查，以提高各級(jí)政府的執(zhí)行力。

1.行動(dòng)主體：從單一到多元

從行動(dòng)主體的角度來(lái)看，《若干意見(jiàn)》出臺(tái)前后的最大變化是中央政府、省區(qū)市政府的加入。以往，上級(jí)政府通常是政策的制定者，下級(jí)政府通常是政策的執(zhí)行者，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的權(quán)利與義務(wù)并不對(duì)等。2010年后，中央、省區(qū)市、市（州、盟）、縣（區(qū)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級(jí)政府則成為命運(yùn)共同體、責(zé)任共同體，他們?cè)诎l(fā)展學(xué)前教育中承擔(dān)各自的責(zé)任，履行各自的義務(wù)。

從中央政府來(lái)看，以往更多的是通過(guò)制定政策來(lái)規(guī)范與激勵(lì)地方政府，扮演的是“指揮官”角色，很少對(duì)自身進(jìn)行約束與規(guī)范?！度舾梢庖?jiàn)》出臺(tái)之后，中央政府開(kāi)始扮演多重角色，既是“指揮官”，也是履行自身義務(wù)的執(zhí)行者，如，設(shè)立中央學(xué)前教育專項(xiàng)，協(xié)調(diào)中央各部委共同履行發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，制定時(shí)間表和路線圖以檢查地方政府的政策執(zhí)行情況等。隨著中央政府的角色轉(zhuǎn)變，省區(qū)市級(jí)政府的角色也隨之轉(zhuǎn)變。

2.行動(dòng)方式：從動(dòng)員到問(wèn)責(zé)

伴隨著行動(dòng)主體的變化，政府的行動(dòng)方式也在發(fā)生變化，總體趨勢(shì)是從動(dòng)員到問(wèn)責(zé)。《若干意見(jiàn)》出臺(tái)前，中央政府的行動(dòng)方式更多的是觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、象征性行動(dòng)，地方政府的行動(dòng)方式更多的是觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、無(wú)力的行動(dòng)。而《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后，中央政府一改此前的象征性行動(dòng)方式，著力于觀念動(dòng)員、資源動(dòng)員、強(qiáng)勢(shì)執(zhí)行、高壓?jiǎn)栘?zé)，而地方政府也在形勢(shì)逼迫下或主動(dòng)創(chuàng)新、敢為人先，或立足地方、尋求突破，或亦步亦趨、殫于執(zhí)行。

無(wú)論中央還是地方，只有各級(jí)政府充分地從權(quán)利與義務(wù)的雙重角度去制定政策、執(zhí)行政策，學(xué)前教育政策才能擺脫其象征性身份，成為各級(jí)政府民生關(guān)切行動(dòng)的一部分。

3.行動(dòng)結(jié)果：從消極政府到積極政府

《若干意見(jiàn)》頒布后的一系列政策與行動(dòng)表明，各級(jí)政府正在重建其與學(xué)前教育的關(guān)系，從“消極政府”角色轉(zhuǎn)變成“積極政府”角色?！跋麡O政府”的表現(xiàn)是：如果政府可以不作為，那么就不作為。如果政府不得不有所作為，那么才有所作為。如果政府可以不大作為，那么絕不會(huì)有大作為?？梢哉f(shuō)，“消極政府”的被動(dòng)應(yīng)付色彩極其強(qiáng)烈。隨著《若干意見(jiàn)》的頒布，各級(jí)政府的行動(dòng)表現(xiàn)出完全不同的積極特點(diǎn)了：發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有所作為，不作為會(huì)被問(wèn)責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)作為，不連續(xù)作為會(huì)被問(wèn)責(zé)。發(fā)展學(xué)前教育，政府必須有連續(xù)大作為，不連續(xù)大作為會(huì)被問(wèn)責(zé)。當(dāng)政府積極行動(dòng)時(shí)，學(xué)前教育政策的執(zhí)行力就大大提高了。在當(dāng)前形勢(shì)下，學(xué)前教育發(fā)展需要具有行動(dòng)力的政府保駕護(hù)航，以使學(xué)前教育的各項(xiàng)政策能夠順利出臺(tái)，各項(xiàng)制度能夠得到落實(shí)，最終改變政府的行政慣性，重建學(xué)前教育與各方的和諧關(guān)系。

政策決定著學(xué)前教育的命運(yùn)?！稗D(zhuǎn)型期中國(guó)重大教育政策案例研究”課題組發(fā)現(xiàn)，“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因”，〔4〕因?yàn)槿魏谓逃叩闹贫?，都反映了政策制定者的政治立?chǎng)、文化傾向和價(jià)值觀念?！?〕當(dāng)下中國(guó)學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型中表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)范轉(zhuǎn)型、價(jià)值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型、行動(dòng)轉(zhuǎn)型雖然四位一體，但并非同步發(fā)生，也不會(huì)線性發(fā)展，而會(huì)交錯(cuò)進(jìn)行、各有特點(diǎn)。

二、“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”：中國(guó)學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型的原因分析

在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》中，波蘭尼描述了歐洲文明從前工業(yè)世界到工業(yè)化時(shí)代的巨大轉(zhuǎn)變。王紹光根據(jù)波蘭尼的“大轉(zhuǎn)型理論”，分析了中國(guó)社會(huì)改革開(kāi)放以來(lái)的大轉(zhuǎn)型，認(rèn)為市場(chǎng)力量的擴(kuò)張或早或晚會(huì)引發(fā)旨在保護(hù)人與自然的“反向運(yùn)動(dòng)”。〔6〕我國(guó)自2010年以來(lái)的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型，正是政府用社會(huì)政策重建“社會(huì)市場(chǎng)”秩序的一部分。它既是一個(gè)自下而上、由市場(chǎng)“脫嵌”引發(fā)的社會(huì)輿論不斷造勢(shì)、公民社會(huì)不斷施壓的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”，也是一個(gè)自上而下、由政府運(yùn)用各種社會(huì)政策將市場(chǎng)社會(huì)重新“嵌入”社會(huì)市場(chǎng)的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”，是國(guó)家與社會(huì)、政府與民間雙向互動(dòng)、雙向建構(gòu)的結(jié)果。

（一）輿論倒逼：自下而上的民間“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”

2001年，中國(guó)幼兒園數(shù)量跌到歷史最低點(diǎn)，起源于上世紀(jì)末的國(guó)企改制以勢(shì)不可擋的“沖動(dòng)”方式不斷“關(guān)停并轉(zhuǎn)”國(guó)企辦幼兒園。繼國(guó)企改革之后，一些地方政府也將目光轉(zhuǎn)向了幼兒園，股份化、賣園風(fēng)此起彼伏，江蘇的宿遷、廣東的深圳成為幼兒園轉(zhuǎn)企改制的急先鋒。至2010年前后，全國(guó)各地的“入園難”“入園貴”問(wèn)題全面爆發(fā)，媒體報(bào)道的“鐵鏈兒童”和“老太為求孫子入園，排隊(duì)八天九夜，最終昏厥現(xiàn)場(chǎng)”等事件成為輿論曝光的標(biāo)志性事件。此間政府忙于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、唯GDP是從、忽視民生改善的執(zhí)政方式一再遭受抨擊，社會(huì)輿論成為一股強(qiáng)大的倒逼政府采取措施拯救學(xué)前教育的力量。

從學(xué)前教育的發(fā)展歷程來(lái)看，市場(chǎng)力量的壯大、市場(chǎng)機(jī)制的“嵌入”與政府責(zé)任的退卻、公共服務(wù)底線的失守是互相作用的。1985年前，我國(guó)幾乎是清一色的公辦園，市場(chǎng)力量還缺少成長(zhǎng)的制度土壤。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》為民辦學(xué)前教育的發(fā)展打開(kāi)了大門，也為市場(chǎng)力量的介入奠定了制度基礎(chǔ)。隨著1992年深化改革的展開(kāi)，市場(chǎng)力量“大踏步”進(jìn)入學(xué)前教育領(lǐng)域，至2010年時(shí)已占據(jù)學(xué)前教育的大半壁江山。與此同時(shí)，市場(chǎng)失德、市場(chǎng)無(wú)序問(wèn)題日益嚴(yán)重。政府責(zé)任的退卻使得市場(chǎng)“一方獨(dú)大”，學(xué)前教育的公益價(jià)值、兒童關(guān)懷、社會(huì)公平等普世價(jià)值被扭曲，家長(zhǎng)淪落為學(xué)前教育的“消費(fèi)者”。

在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中，波蘭尼指出，“一個(gè)‘脫嵌的、完全自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)是十分野蠻的，因?yàn)楫?dāng)它試圖把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾纳唐窌r(shí)，它必然導(dǎo)致社會(huì)與自然環(huán)境的毀滅”?！?〕在市場(chǎng)社會(huì)里，兒童能接受到什么樣的學(xué)前教育完全取決于市場(chǎng)，取決于其家庭的支付能力。在這樣一種市場(chǎng)邏輯下，學(xué)前教育所珍視的價(jià)值必然會(huì)被棄置一邊，而當(dāng)社會(huì)公眾的集體怨恨積累到一定閾限時(shí)，民間自身起來(lái)抵制市場(chǎng)“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)必然會(huì)啟動(dòng)。2008～2010年《教育規(guī)劃綱要》征求意見(jiàn)期間，學(xué)前教育點(diǎn)擊率的高居榜首，便是社會(huì)公眾理性自覺(jué)、合法合理地啟動(dòng)“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”的明證。

（二）治理轉(zhuǎn)型：自上而下的官方“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”

與民間的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)一致，近年來(lái)，我國(guó)政府也在不斷調(diào)整國(guó)家與社會(huì)、政府與民間的互動(dòng)關(guān)系，力圖實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。如果說(shuō)，上世紀(jì)我國(guó)政府還較多地借助國(guó)家主義、威權(quán)主義〔8〕進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的話，那么，本世紀(jì)的政府治理則較多轉(zhuǎn)向了社會(huì)治理，尤其是社會(huì)公平、生態(tài)文明。譬如，為了彌補(bǔ)一系列不公平政策所帶來(lái)的人為差距，我國(guó)政府曾于1999年出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)政策，以緩解地區(qū)間的發(fā)展差異；2002年出臺(tái)了城市低保政策，以彌補(bǔ)人群間的收入差距；2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，以縮小城鄉(xiāng)之間的差距。這些社會(huì)政策正是自上而下的官方的“保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)”。

在第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”中，我國(guó)政府提出要進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育治理體系與治理能力建設(shè)。所謂治理體系強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家治理的道路、理論、方法的綜合，既包括政府治理、社會(huì)治理、基層治理、民間治理等不同層次，也包括政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、環(huán)境治理等不同領(lǐng)域。所謂治理能力是以國(guó)家治理體系為依托，為保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，運(yùn)用國(guó)家制度管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的能力，也就是制度執(zhí)行力。

從治理體系角度來(lái)看，《教育規(guī)劃綱要》《若干意見(jiàn)》的先后出臺(tái)，第一期和第二期學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的陸續(xù)實(shí)施，在發(fā)展道路、理論指導(dǎo)、方式方法上有著明顯的轉(zhuǎn)型色彩。在道路選擇上，2010年前的學(xué)前教育政策幾乎都是指向眼前的，功利色彩較濃，只著眼于解決當(dāng)下的矛盾，很少顧及學(xué)前教育的將來(lái)。而《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后的各項(xiàng)政策制度則較多地考慮到了學(xué)前教育的可持續(xù)發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度、全局角度來(lái)進(jìn)行整體統(tǒng)籌與系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在理論指導(dǎo)上，2010年前出臺(tái)的學(xué)前教育政策基本上從“社會(huì)管理”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的行政權(quán)威，著眼于管理、控制。而《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后的政策制度則較多地從“社會(huì)治理”的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)與責(zé)任，著眼于協(xié)調(diào)、服務(wù)和激勵(lì)。在方式方法上，2010年前出臺(tái)的學(xué)前教育政策基本上與要解決的問(wèn)題一一對(duì)應(yīng)，可以說(shuō)是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，大多是事后補(bǔ)救性政策。而《若干意見(jiàn)》出臺(tái)后的各項(xiàng)學(xué)前教育政策則或多或少帶有一些系統(tǒng)設(shè)計(jì)和“不治已病治未病”的防范性特征。

從治理能力角度來(lái)看，我國(guó)從2010年開(kāi)始的學(xué)前教育政策轉(zhuǎn)型正是國(guó)家治理能力日益強(qiáng)大的明證。一般而言，國(guó)家的治理能力主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：決策能力、執(zhí)行能力、調(diào)控能力、協(xié)同能力?！?〕就學(xué)前教育中的政府決策能力而言，其民主化色彩、科學(xué)化意識(shí)還有些不足，還較多建立在國(guó)家主義、威權(quán)主義的立場(chǎng)上，進(jìn)行自上而下的政策發(fā)布，其傾聽(tīng)民眾的意識(shí)、程序公正的意識(shí)、利益相關(guān)者意識(shí)還不夠彰顯。地方政府在學(xué)前教育政策決策中的民主化意識(shí)也相對(duì)欠缺，基本上還是政府“一言堂”。就學(xué)前教育中的政府執(zhí)行能力而言，《若干意見(jiàn)》出臺(tái)之后的變化有目共睹，從中央到地方，各級(jí)政府都比較積極地參與到學(xué)前教育發(fā)展中，執(zhí)行力大輻度提升。就學(xué)前教育中的政府調(diào)控能力而言，在面對(duì)各種矛盾沖突時(shí)，各級(jí)政府的統(tǒng)籌意識(shí)均有所增強(qiáng)。譬如，中央政府更多地在協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院各部委之間的關(guān)系，調(diào)控不同區(qū)域之間的發(fā)展速度，如通過(guò)中央專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來(lái)開(kāi)展全國(guó)范圍的事業(yè)發(fā)展平衡工作。就學(xué)前教育中的政府協(xié)同能力而言，比之于2010年前，各級(jí)政府之間的橫向、縱向、部門協(xié)同〔10〕均明顯改善。