徐煒　陳民洋

摘要：近十多年來(lái)，各地轟轟烈烈地開(kāi)展社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，涌現(xiàn)出了諸多社會(huì)治理創(chuàng)新模式，但這些模式發(fā)展到今天大都面臨著后續(xù)發(fā)展乏力的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)法務(wù)前沿工程這一典型案例的分析可以看出，社會(huì)治理創(chuàng)新模式的發(fā)展之所以缺乏持續(xù)性，是因?yàn)椴块T(mén)聯(lián)動(dòng)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制造成了治理力量的分散和政策轉(zhuǎn)向，自上而下的行政治理與自下而上的村民自治不能完全有效對(duì)接互動(dòng)，濃厚的行政色彩導(dǎo)致了村民的政治冷漠和志愿者自身的困境，治理的規(guī)范化與居民的需求有一定的出入甚至相背離。若從理論上進(jìn)行深入剖析，則當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新模式持續(xù)性發(fā)展面臨著三重困境，即體制層面上條塊分割的政府部門(mén)的碎片化治理難以滿(mǎn)足當(dāng)前社會(huì)矛盾交織性對(duì)整體性治理的需要，動(dòng)力層面上自上而下的外推型社會(huì)治理動(dòng)力機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)民主體性缺失而自下而上的村民自治卻又內(nèi)生力不足，文化層面上傳統(tǒng)禮治秩序與現(xiàn)代法治秩序難以互補(bǔ)和整合。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；社會(huì)治理創(chuàng)新；持續(xù)性發(fā)展；法務(wù)前沿工程

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2015）01-0063-06

一、各地社會(huì)治理創(chuàng)新模式普遍存在的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

近十多年來(lái)，在黨和政府的號(hào)召下，各地轟轟烈烈地開(kāi)展了社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐，出現(xiàn)了諸多成功的模式和經(jīng)驗(yàn)。其中，對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理產(chǎn)生廣泛影響的代表性模式主要有河北“青縣模式”、江蘇“南通模式”、四川“北川模式”、福建“廈門(mén)模式”、山東新泰“平安協(xié)會(huì)”、湖北羅田“法務(wù)前沿工程”、河北肅寧“四個(gè)覆蓋”模式、浙江楓橋“大調(diào)解”機(jī)制、廣東云浮“三級(jí)理事會(huì)”、山東東營(yíng)“民警村官”制度等等。（見(jiàn)下表）

經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，各地的社會(huì)治理模式也都取得一定的成功，都有自己的經(jīng)驗(yàn)與特點(diǎn)。但據(jù)筆者的觀(guān)察，這些模式大都遇到了后續(xù)發(fā)展乏力的問(wèn)題。如，“青縣模式”在一開(kāi)始就面臨著村治模式創(chuàng)新與現(xiàn)有村民自治法規(guī)接軌的問(wèn)題，在2008年后無(wú)論是學(xué)界還是新聞媒體對(duì)其關(guān)注都慢慢減少，逐漸淡出人們的視野；“廈門(mén)模式”在運(yùn)行一段時(shí)間后慢慢被“社區(qū)法官模式”、“社區(qū)會(huì)所模式”、“社企合一模式”和“社區(qū)延伸模式”所取代：筆者親自參與的“法務(wù)前沿工程”也經(jīng)歷了由高潮到低谷的過(guò)程，目前處于“休眠”狀態(tài)?？偲饋?lái)看，各地社會(huì)治理創(chuàng)新模式轉(zhuǎn)化成常態(tài)化治理機(jī)制面臨的問(wèn)題主要體現(xiàn)在微觀(guān)和宏觀(guān)兩個(gè)方面：從微觀(guān)上看，近十多年來(lái)出現(xiàn)的社會(huì)治理創(chuàng)新模式數(shù)以百計(jì)，然而由于媒體的時(shí)效性特征和官員的政績(jī)展示需要，通常向社會(huì)傳遞的都是模式的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)新型模式在運(yùn)行過(guò)程中遇到的問(wèn)題諱莫如深、避而不談，使得社會(huì)治理創(chuàng)新虎頭蛇尾，絕大多數(shù)模式只堅(jiān)持?jǐn)?shù)年就往往無(wú)疾而終，只有極少數(shù)堅(jiān)持下來(lái)，即便堅(jiān)持下來(lái)也面臨著持續(xù)動(dòng)員、社會(huì)參與乏力等問(wèn)題。從宏觀(guān)上看，各地開(kāi)展的社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐往往帶有濃厚的地方特色，形成的社會(huì)治理創(chuàng)新模式缺乏普適性，沒(méi)有一種模式能輻射到周邊乃至全國(guó)，往往是各說(shuō)各話(huà)、各自為“治”。這些地方性的創(chuàng)新模式發(fā)展到一定時(shí)候，如果沒(méi)有整合而形成全局性的模式，就會(huì)形成對(duì)創(chuàng)新的扼殺和資源的浪費(fèi)，最后也只能自生自滅?？偠灾?這些模式在運(yùn)行一段時(shí)間后往往會(huì)遇到持續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，如何完成從創(chuàng)新模式到常態(tài)化模式的轉(zhuǎn)型、全面有效地嵌入現(xiàn)有制度體系是擺在現(xiàn)有創(chuàng)新模式面前亟待解決的問(wèn)題。

從學(xué)術(shù)研究來(lái)看，社會(huì)治理創(chuàng)新是一種新生事物，一些學(xué)者主要從理論的高度論證了地方社會(huì)治理創(chuàng)新模式的合理性和合法性，其中大部分都是從宏觀(guān)的角度論證了轉(zhuǎn)型時(shí)期傳統(tǒng)的社會(huì)管理向現(xiàn)代的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變的必要性和緊迫性，對(duì)微觀(guān)的社會(huì)治理個(gè)案的理論分析僅僅側(cè)重于創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的介紹與解釋?zhuān)狈?duì)這些案例的后續(xù)追蹤研究，未能發(fā)掘出社會(huì)治理創(chuàng)新模式持續(xù)發(fā)展面臨的體制機(jī)制問(wèn)題及理論困境。有的學(xué)者嘗試用運(yùn)動(dòng)式治理的路徑依賴(lài)來(lái)解釋這種現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)該治理路徑由于治理時(shí)間的短期性、結(jié)果的反彈性、成本的虛高性，最終無(wú)法形成治理的長(zhǎng)效機(jī)制。但這種解釋主要針對(duì)的是關(guān)于具體的社會(huì)治安方面的突擊式治理，著重研究國(guó)家與地方及部門(mén)間打破常規(guī)的短期合作行為。當(dāng)前的社會(huì)治理要求的是多主體參與式治理，需要從治理對(duì)象、治理力量、治理規(guī)則之間互動(dòng)的微觀(guān)層次進(jìn)行研究，因此側(cè)重于宏觀(guān)整體層面以及關(guān)注行政性治理路徑的運(yùn)動(dòng)式治理理論不能準(zhǔn)確解釋社會(huì)治理創(chuàng)新模式持續(xù)發(fā)展乏力的問(wèn)題。

基于上述實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題和學(xué)術(shù)理論研究的不足，筆者選取法務(wù)前沿工程為個(gè)案來(lái)分析社會(huì)治理創(chuàng)新缺乏持續(xù)性的體制機(jī)制原因，進(jìn)而在理論上剖析當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新模式持續(xù)性發(fā)展面臨的困境。

二、典型個(gè)案分析：法務(wù)前沿工程的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題

法務(wù)前沿工程是2008年初由湖北省羅田縣司法局提出并實(shí)施的一項(xiàng)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐探索活動(dòng)，是指在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在司法所指導(dǎo)下，以村（居）委會(huì)為依托，整合司法所干警、村干部、社會(huì)志愿者等各種力量，建設(shè)融法制宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法律維權(quán)等多項(xiàng)工作為一體的將司法行政服務(wù)職能下移到村（居）組織的綜合服務(wù)體系。法務(wù)前沿工程作為湖北地區(qū)引起較大反響的社會(huì)治理實(shí)踐模式，得到了許多學(xué)者的關(guān)注。唐鳴等人認(rèn)為法務(wù)前沿工程建立了以主動(dòng)介入、部門(mén)聯(lián)動(dòng)和社會(huì)參與為特色的新型農(nóng)村基層司法行政服務(wù)模式，許振奇從主題、內(nèi)容、運(yùn)行、成效、功能、特性等方面分析了法務(wù)前沿工程在社區(qū)矯正方面的模式創(chuàng)新。但這一受到各級(jí)政府高度肯定并在湖北全省推廣、受到學(xué)界廣泛關(guān)注的社會(huì)治理模式卻在幾年后由于人事變動(dòng)而偃旗息鼓，成了半截子工程，遇到了后續(xù)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。法務(wù)前沿工程陷入困境的具體表現(xiàn)為：首先，在縣級(jí)政府部門(mén)中，原有的法務(wù)前沿工程領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)依然存在，但是缺乏推動(dòng)者，有名無(wú)實(shí)。其次，全縣412個(gè)法務(wù)前沿工作站處于閑置狀態(tài)，負(fù)責(zé)人持觀(guān)望的態(tài)度。再次，調(diào)解的工作每天都在進(jìn)行，只是很難看出和法務(wù)前沿工程有何關(guān)聯(lián)，即法務(wù)前沿工程是否開(kāi)展與社會(huì)秩序之間缺乏必然性聯(lián)系。最后，2011年9月，湖北省司法廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)“法務(wù)前沿工程”強(qiáng)化基層社會(huì)管理創(chuàng)新的意見(jiàn)》，決定在全省推廣法務(wù)前沿工程，然而僅僅一年后，推廣工作就陷入困境，并沒(méi)有形成有影響力的全省模式。