柴麒敏

中國碳排放峰值目標(biāo)下的低碳政策展望

柴麒敏

中共中央和國務(wù)院近期出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，其中提到“加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是積極應(yīng)對氣候變化、維護(hù)全球生態(tài)安全的重大舉措”，并將2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%－45%、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%左右作為資源利用領(lǐng)域的主要目標(biāo)，低碳發(fā)展作為基本途徑之一應(yīng)該在今后一個(gè)階段發(fā)揮更為重要的作用。中央政治局和財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議分別提出了中國“綠色化”和“能源革命”的大戰(zhàn)略，積極順應(yīng)當(dāng)前全球倡導(dǎo)綠色增長和能源轉(zhuǎn)型的大趨勢，從而打造新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。但綠色轉(zhuǎn)型并不能自發(fā)到來，需要有效的倒逼機(jī)制來推動實(shí)現(xiàn)，下一階段我國應(yīng)進(jìn)一步設(shè)立碳約束性指標(biāo)管理經(jīng)濟(jì)外部性，加快補(bǔ)上生態(tài)文明的短板。

強(qiáng)化應(yīng)對行動倒逼提質(zhì)升級發(fā)展

國務(wù)院總理李克強(qiáng)日前在主持召開國家應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議中提到，面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力和應(yīng)對氣候變化等多重挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是要通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和提質(zhì)升級發(fā)展，拓寬經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境改善的雙贏之路，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，實(shí)施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，研究制定長期低碳發(fā)展路線圖。

應(yīng)該說，低碳發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的一項(xiàng)長期任務(wù)，中國當(dāng)前已經(jīng)提出了2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值且將努力早日達(dá)峰、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右的總體目標(biāo)，需要針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和各個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的突出特征，設(shè)立分階段目標(biāo)，制定分區(qū)域、分行業(yè)低碳發(fā)展政策，統(tǒng)籌布局、重點(diǎn)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)自上而下的政府規(guī)制創(chuàng)新和自下而上的市場機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合。

漸進(jìn)改革實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會低碳轉(zhuǎn)型

從當(dāng)前到2020年是我國低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型培育期。這一時(shí)期也是我國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年的奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵期，中國社會實(shí)現(xiàn)全面小康，基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，在此階段低碳發(fā)展應(yīng)配合環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)工作，協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治，遏制化石能源消費(fèi)，特別是遏制煤炭消費(fèi)過快增長的勢頭，低碳發(fā)展還要發(fā)揮適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的關(guān)鍵作用，在“十三五”階段從碳強(qiáng)度目標(biāo)轉(zhuǎn)向更為積極的強(qiáng)度與總量雙控目標(biāo)，充分利用經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向中高速發(fā)展的契機(jī)，用雙控目標(biāo)倒逼發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革，樹立新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政績觀和綠色增長理念，基本建立起全國統(tǒng)一的碳排放總量和交易機(jī)制，低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型取得堅(jiān)實(shí)的初步成果。

2020年到2030年是我國低碳發(fā)展的轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)期。這一時(shí)期我國將初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，邁入了工業(yè)化國家的門檻，逐步消除發(fā)展中的區(qū)域和城鄉(xiāng)差別。在此階段以排放峰值目標(biāo)為主的低碳發(fā)展戰(zhàn)略要充分發(fā)揮對節(jié)能、非化石能源發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等工作的引領(lǐng)作用，完善和健全以碳市場為主的生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易和補(bǔ)償體系，有效降低工業(yè)化后期的生產(chǎn)性、建設(shè)性排放，有效控制建筑、交通領(lǐng)域消費(fèi)性排放增速，抑制高碳能源消費(fèi)，為低碳能源大幅度提升留出空間，“十五五”期間部署實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放峰值，基本完成我國的低碳城鎮(zhèn)化進(jìn)程，基本探索和建立起低碳經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的模式及與之相適應(yīng)的低碳消費(fèi)和生活方式。

2030年到2050年是我國低碳發(fā)展的創(chuàng)新突破期。這一時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年的奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵期，逐步建成富強(qiáng)民主文明和諧的現(xiàn)代化國家，真正實(shí)現(xiàn)在較高的發(fā)展水平上平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，排放總量穩(wěn)步下降，到2050年降至2010年排放水平以下，并力爭實(shí)現(xiàn)2005年以前的排放水平，屆時(shí)我國將形成完整的低碳產(chǎn)業(yè)鏈，基本建立起氣候友好型的能源體系，基本實(shí)現(xiàn)具有創(chuàng)新活力的低碳發(fā)展模式，并涌現(xiàn)出與這一階段相適應(yīng)的能源利用新方式和經(jīng)濟(jì)社會新形態(tài)，國際低碳競爭力和領(lǐng)導(dǎo)力顯著提升，基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期繁榮和美麗中國夢，并向著更高的生態(tài)文明社會穩(wěn)步邁進(jìn)。

分區(qū)域推動差異化峰值目標(biāo)管理

到2020年左右少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)排放峰值。這些地區(qū)包括京津冀、長三角、珠三角三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，其中北京市、上海市、天津市、廣東?。ê钲谑?、廣州市）、遼寧省、海南省和蘇州市、淮安市、鎮(zhèn)江市、杭州市、寧波市、溫州市、廈門市、南平市、青島市、保定市、石家莊市、秦皇島市這些低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市要率先在2020年前盡早實(shí)現(xiàn)排放峰值。這些發(fā)達(dá)地區(qū)的人口占全國的30%左右，經(jīng)濟(jì)總量占全國45%左右，能源消費(fèi)和碳排放占全國50%左右，目前的人均排放水平已經(jīng)較高，應(yīng)協(xié)同大氣污染防治等環(huán)境保護(hù)措施，先行探索和實(shí)踐低碳工業(yè)化、低碳城鎮(zhèn)化的可持續(xù)增長模式，“十三五”期間實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長和煤電裝機(jī)零增長，通過逐步提高接受外輸電比例、增加天然氣供應(yīng)、加大非化石能源利用等措施替代燃煤。2020年左右達(dá)到峰值后應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)碳排放總量的下降，到2030年排放水平降低至2010年排放水平以下，為后發(fā)展地區(qū)騰出排放空間。到2050年這些地區(qū)的排放總量應(yīng)降至2010年的60%左右，形成較強(qiáng)的低碳能源和經(jīng)濟(jì)競爭力。

到2030年左右全國大部分地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)排放峰值。這些地區(qū)包括中、西部大部分區(qū)域以及部分東部后發(fā)展城市，其中重慶市、湖北省、陜西省、云南省、晉城市、呼倫貝爾市、吉林市、大興安嶺地區(qū)、池州市、南昌市、景德鎮(zhèn)市、贛州市、濟(jì)源市、武漢市、桂林市、廣元市、貴陽市、遵義市、昆明市、延安市、金昌市、烏魯木齊市這些低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市要率先在2025年左右實(shí)現(xiàn)排放峰值。這部分地區(qū)的人口占全國的60%左右，經(jīng)濟(jì)總量占全國的50%左右，能源消費(fèi)和碳排放占全國45%左右，目前中西部的人均排放水平僅略低于全國平均，應(yīng)避免走單純承接發(fā)達(dá)地區(qū)傳統(tǒng)重工業(yè)轉(zhuǎn)移的老路，利用后發(fā)的政策、市場和技術(shù)優(yōu)勢做優(yōu)增量、調(diào)整存量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的低碳可持續(xù)發(fā)展，加快非化石能源、天然氣資源的長期技術(shù)戰(zhàn)略和基礎(chǔ)設(shè)施布局，控制和優(yōu)化煤炭消費(fèi)，2030年前實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長，并逐步實(shí)施火電裝機(jī)燃?xì)馀欧艠?biāo)準(zhǔn)。在2025年左右達(dá)到峰值的區(qū)域可以保持5至10年左右的穩(wěn)定平臺期，并力爭在2040年左右降低至2010年的水平。到2050年這些地區(qū)的排放總量降至2010年的80%左右，實(shí)現(xiàn)低碳可持續(xù)發(fā)展。

到2040年左右全國貧困地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)排放峰值。這些地區(qū)包括生存環(huán)境惡劣和發(fā)展相對落后的西部地區(qū)和山區(qū)，特別是六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)的連片特困地區(qū)可以較晚實(shí)現(xiàn)峰值，但不鼓勵發(fā)展高排放產(chǎn)業(yè)破壞本已脆弱的生態(tài)環(huán)境。這部分地區(qū)的人口占全國的10%左右，經(jīng)濟(jì)總量、能源消費(fèi)和碳排放低于5%，發(fā)展落后全國20年左右，目前其人均排放水平顯著低于全國平均，因此應(yīng)給予公平性考量和碳排放補(bǔ)償機(jī)制，允許這些地區(qū)通過碳轉(zhuǎn)移支付和市場交易實(shí)現(xiàn)脫貧和低碳發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)，盡可能通過發(fā)展可再生和分布式能源滿足其消費(fèi)需求，資源枯竭型貧困地區(qū)要盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，發(fā)展生態(tài)低碳產(chǎn)業(yè)，增加碳匯。鼓勵這些地區(qū)在2030年后盡早達(dá)到碳排放峰值。到2050年這些地區(qū)的排放總量基本維持在2030年左右水平。

中國如果能在生產(chǎn)型排放增長趨穩(wěn)和下降、生活型排放仍大幅增長的階段分區(qū)域統(tǒng)籌布局、主動引導(dǎo)消費(fèi)模式，同時(shí)利用后發(fā)優(yōu)勢大規(guī)模應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)，催生新產(chǎn)品和新模式，形成節(jié)能低碳的產(chǎn)業(yè)體系，培育出新的增長點(diǎn)，那么可以預(yù)期中國將能在較高技術(shù)和發(fā)展水平上更為平穩(wěn)和公平地實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的低碳轉(zhuǎn)型和排放峰值。

作者為國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部副主任、清華大學(xué)現(xiàn)代管理中心兼職研究員