廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院 韋 巍

2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了我國(guó)首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，于2009年7月1日起首先在上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。由于《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的適用對(duì)象是一般上市公司，作為通用的規(guī)范必然對(duì)具體的行業(yè)無(wú)法做出詳細(xì)規(guī)定，因此不同行業(yè)在實(shí)施內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的過(guò)程中會(huì)存在差距，行業(yè)發(fā)展存在不均衡性。縱觀近年來(lái)我國(guó)內(nèi)控自我評(píng)價(jià)領(lǐng)域的研究，很少有分析商業(yè)銀行的內(nèi)控自我評(píng)價(jià)，而研究公司內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的內(nèi)容、主體、方法，以及評(píng)價(jià)過(guò)程的具體實(shí)施和最終的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告的內(nèi)容，對(duì)目前的商業(yè)銀行有很好的借鑒意義。

一、商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度與評(píng)價(jià)體系不完善

（1）商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度不健全。我國(guó)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)流程中的相互監(jiān)督制約機(jī)制缺位，風(fēng)險(xiǎn)控制能力薄弱，風(fēng)險(xiǎn)管理的盲點(diǎn)和空白點(diǎn)較多，潛伏大量的風(fēng)險(xiǎn)隱患。許多商業(yè)銀行的信貸經(jīng)營(yíng)部門負(fù)責(zé)從營(yíng)銷到貸前調(diào)查、發(fā)放、貸后管理和風(fēng)險(xiǎn)管理，幾乎包攬了業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的全部流程，有時(shí)甚至對(duì)項(xiàng)目評(píng)審形成“倒逼”機(jī)制，監(jiān)督制約機(jī)制缺位，存在嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)隱患。還有不少股份制商業(yè)銀行的資金運(yùn)營(yíng)部門既負(fù)責(zé)資金交易，也負(fù)責(zé)資金清算，還負(fù)責(zé)資金管理和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，流程中潛在利益沖突較大。總分行之間的權(quán)力分割和資源分割，容易產(chǎn)生內(nèi)部人控制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管虛化，風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)責(zé)制難以落實(shí)等問(wèn)題，如在整個(gè)信貸流程中參與審查和審批的部門和人員很多，但相互責(zé)任劃分不清晰，如果出了問(wèn)題難以明確責(zé)任，責(zé)任追究制度無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的效力。

一是商業(yè)銀行缺少內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。2013年八家商業(yè)銀行在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告中對(duì)內(nèi)部控制建立的依據(jù)及內(nèi)部控制評(píng)價(jià)依據(jù)的披露情況如表1所示。由表1可以看出，大多數(shù)商業(yè)銀行沒(méi)有建立成熟的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)過(guò)程中缺乏評(píng)價(jià)依據(jù)，雖然交通銀行聲明他們是參照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》的要求對(duì)本行內(nèi)部控制進(jìn)行了自我評(píng)價(jià)，但是這兩個(gè)文件都是政策性文件，對(duì)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的具體實(shí)施過(guò)程并未提供詳細(xì)的指導(dǎo)，銀行在實(shí)施評(píng)價(jià)的過(guò)程中采用什么樣的方法、執(zhí)行什么樣的程序沒(méi)有明確的做法可循，對(duì)內(nèi)控缺陷的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)結(jié)果往往取決于評(píng)價(jià)人的主觀看法，這在某種程度上降低了評(píng)價(jià)的公正性與可靠性。

表1 內(nèi)部控制建立和評(píng)價(jià)的依據(jù)

二是商業(yè)銀行沒(méi)有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門。我國(guó)商業(yè)銀行多數(shù)尚未建立一個(gè)職責(zé)明確、分工合理、權(quán)限清晰的內(nèi)部控制的組織結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有與之相適應(yīng)的決策等系統(tǒng)的支持，內(nèi)部控制的責(zé)任主要由審計(jì)部與法律合規(guī)部來(lái)承擔(dān)，而沒(méi)有明確所有部門在內(nèi)部控制體系中全員參與的職責(zé)。內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)與傳統(tǒng)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的顯著不同為重視所有員工參與，不單單依賴內(nèi)審人員。然而實(shí)際上，大部分商業(yè)銀行仍由內(nèi)部審計(jì)部門做內(nèi)控評(píng)價(jià)的主要執(zhí)行者，將內(nèi)控評(píng)價(jià)的責(zé)任賦予內(nèi)審部門，甚至完全依賴內(nèi)部審計(jì)，實(shí)質(zhì)上依然是傳統(tǒng)的內(nèi)控評(píng)價(jià)。

三是商業(yè)銀行內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的報(bào)告的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容不全面。我國(guó)對(duì)商業(yè)銀行的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告要求不甚嚴(yán)格，沒(méi)有統(tǒng)一的內(nèi)容和形式要求，導(dǎo)致了銀行內(nèi)部控制信息披露不充分、內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告內(nèi)容不完善。具體到2013年上市商業(yè)銀行披露的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告，通過(guò)分析，可以看出各家商業(yè)銀行內(nèi)部控制報(bào)告披露的內(nèi)容各不相同，如表2所示。

表2 內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告披露的內(nèi)容

這八家上市商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告還存在著共同的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送范圍有限，主要面向上級(jí)管理行和中央銀行，對(duì)其他利害關(guān)系人未能提供信息；全文采用描述性說(shuō)明文字的形式，沒(méi)有使用附圖、附表和附件等支持性信息，不利于直觀反映內(nèi)控有關(guān)的資料；尤為關(guān)鍵的是完全沒(méi)涉及內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的步驟，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)或部門負(fù)責(zé)實(shí)施、采用何種評(píng)價(jià)方法和工具、評(píng)價(jià)過(guò)程中是否遇到困難和問(wèn)題，這些答案報(bào)告使用者在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告中無(wú)從知曉，導(dǎo)致信息不對(duì)稱。

（2）商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)沒(méi)有得到有效實(shí)施。

一是商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)執(zhí)行不力。有些銀行雖然建立了內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，但是卻沒(méi)有發(fā)揮該體系應(yīng)有的作用，形同虛設(shè)。主要表現(xiàn)在：其一，沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，具體的評(píng)價(jià)工作主要依靠?jī)?nèi)部審計(jì)部門、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)論的得出更多依賴于內(nèi)部審計(jì)報(bào)告，沒(méi)有把全員控制的思想貫徹其中；其二，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的討論多停留在制定政策、領(lǐng)導(dǎo)講話和印發(fā)文件上，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)情況很少深入研究，對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)不能準(zhǔn)確把握，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)形式簡(jiǎn)單、過(guò)程粗放，反應(yīng)多、應(yīng)付多、主動(dòng)性改進(jìn)少，沒(méi)有取得應(yīng)有的質(zhì)量和效果；其三，評(píng)價(jià)過(guò)程中對(duì)業(yè)務(wù)的檢查活動(dòng)頻繁、名目繁多，而實(shí)效卻不大，造成低級(jí)差錯(cuò)重復(fù)出現(xiàn)，有效性差，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有有效運(yùn)作，使得原有風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有降低或得到控制，反而不斷受到各種新的風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，無(wú)法控制不良資產(chǎn)產(chǎn)生的源頭；其四，存在重評(píng)價(jià)結(jié)果、輕過(guò)程監(jiān)控的現(xiàn)象，沒(méi)有打牢內(nèi)部控制基礎(chǔ)，忽視內(nèi)部控制的過(guò)程和具體問(wèn)題的整改，使得內(nèi)部控制評(píng)價(jià)經(jīng)不起考驗(yàn)；其五，注重短期效應(yīng)，忽視建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作缺乏長(zhǎng)期性、持續(xù)性、綜合性的全盤規(guī)劃和考慮，對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)提出的問(wèn)題和建議沒(méi)有進(jìn)行持續(xù)性改進(jìn)和跟蹤，沒(méi)有對(duì)內(nèi)部控制機(jī)制進(jìn)行修改和完善，致使問(wèn)題屢查屢犯，內(nèi)部控制狀況不能夠從根本上得到有效的改觀。

二是商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)方法使用不當(dāng)。沒(méi)有依據(jù)銀行自身的企業(yè)文化和管理特征選擇合適的評(píng)價(jià)方法和工具。例如，有的銀行沒(méi)有先進(jìn)的企業(yè)文化、控制環(huán)境較差，結(jié)果采用了專題討論會(huì)法，使得員工的積極性和潛能不能得到充分發(fā)揮，沒(méi)有獲得預(yù)期的效果；有的銀行在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的過(guò)程中涉及的部門內(nèi)容繁多、問(wèn)題復(fù)雜，卻簡(jiǎn)單地只采用了問(wèn)卷調(diào)查法，所得到的答案沒(méi)有覆蓋內(nèi)部控制的各個(gè)方面，結(jié)果差強(qiáng)人意；而有的銀行缺少具有較高綜合能力的引導(dǎo)者來(lái)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，卻選擇管理分析法，導(dǎo)致無(wú)法把員工的學(xué)習(xí)結(jié)果與他們從其他經(jīng)理和關(guān)鍵人員收集到的信息加以綜合，也沒(méi)能實(shí)施有效的內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)。

二、商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)完善措施

（一）健全商業(yè)銀行內(nèi)部控制制度 我國(guó)國(guó)商業(yè)銀行需要參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家的好的做法，構(gòu)建一個(gè)以全部風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向的內(nèi)部控制體系，體現(xiàn)全面風(fēng)險(xiǎn)管理原則，開(kāi)發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)預(yù)警系統(tǒng)，優(yōu)化業(yè)務(wù)控制流程和風(fēng)險(xiǎn)管理流程，推行風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理管理制度，形成在信貸項(xiàng)目審查過(guò)程中實(shí)行客戶經(jīng)理與風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)理雙人調(diào)查機(jī)制，借助數(shù)據(jù)大集中與IT技術(shù)的電子化建設(shè)的機(jī)遇，推進(jìn)建設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的集中管理系統(tǒng)、信貸客戶信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)系統(tǒng)、信貸綜合管理系統(tǒng)等現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)管理功能的業(yè)務(wù)平臺(tái)，構(gòu)成“控制有制度、部門有制約、崗位有職責(zé)、操作有程序、過(guò)程有監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)有監(jiān)測(cè)、工作有評(píng)價(jià)、責(zé)任有追究”的內(nèi)控體系，同時(shí)根據(jù)實(shí)際的變動(dòng)，修正與完善內(nèi)控體系。

（二）制定商業(yè)銀行內(nèi)控評(píng)價(jià)管理辦法與落實(shí)細(xì)則 商業(yè)銀行需要構(gòu)建全面的內(nèi)控評(píng)價(jià)系統(tǒng)，積極主動(dòng)地對(duì)內(nèi)部控制實(shí)施自我評(píng)價(jià)，確保內(nèi)部控制體系的健全性和有效性。應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、業(yè)務(wù)和管理流程及相關(guān)區(qū)域的狀況和以前的評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，制定評(píng)價(jià)方案，對(duì)內(nèi)部控制缺陷的定義、評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)告路徑、報(bào)告內(nèi)容等做出規(guī)范，明確各方在內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)中的職責(zé)分工以及內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)的程序、時(shí)間、方法等等。每年至少開(kāi)展一次內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)活動(dòng)，測(cè)試和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制五要素的有效性，然后根據(jù)評(píng)價(jià)的結(jié)果給出最終結(jié)論，同時(shí)將不足和完善辦法報(bào)告給董事會(huì)和管理人員。本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，召集不同部門的業(yè)務(wù)人才集中研究討論，并邀請(qǐng)監(jiān)管部門的專業(yè)人員給予指導(dǎo)，結(jié)合現(xiàn)代內(nèi)部控制理論，把新的金融產(chǎn)品、新興業(yè)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)點(diǎn)和控制難點(diǎn)及時(shí)補(bǔ)充進(jìn)評(píng)價(jià)內(nèi)容，不斷修改完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)管理辦法和實(shí)施細(xì)則，促使內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作更加規(guī)范。同時(shí)，加大內(nèi)部控制管理在行長(zhǎng)績(jī)效考核中的比重，把內(nèi)控管理結(jié)果和評(píng)價(jià)結(jié)果融入考評(píng)每個(gè)銀行的系統(tǒng)里，同時(shí)讓其作為晉升、薪酬的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)內(nèi)部控制綜合評(píng)價(jià)使內(nèi)部控制優(yōu)先的意識(shí)深入人心，促進(jìn)全行內(nèi)部控制建設(shè)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（三）設(shè)立專門的商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu) 首先，應(yīng)當(dāng)從明確職責(zé)入手，完善內(nèi)部控制治理框架。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)是一項(xiàng)程序繁多、內(nèi)容復(fù)雜的工作，必須建立和完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，保證內(nèi)部控制活動(dòng)得到有效執(zhí)行，對(duì)內(nèi)部控制體系的有效性實(shí)施評(píng)價(jià)，并接受監(jiān)事會(huì)和內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督。其次，構(gòu)建內(nèi)控制組織框架。大型商業(yè)銀行，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)控評(píng)價(jià)職能獨(dú)立，設(shè)置相應(yīng)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)?？傂泄芾韺酉略O(shè)內(nèi)控制評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，主要是確保所有分行內(nèi)控系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，制定銀行整體內(nèi)控的體制，負(fù)責(zé)維護(hù)全行內(nèi)部控制體系的總體運(yùn)行，決定全行內(nèi)部控制的基本制度，分析銀行內(nèi)控系統(tǒng)的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，有針對(duì)性地采取手段予以改進(jìn)。然后可以把內(nèi)部控制評(píng)價(jià)部門劃分為上下兩級(jí)，以業(yè)務(wù)管理作為起點(diǎn)，圍繞職位的權(quán)責(zé)與工作準(zhǔn)則，對(duì)各分行業(yè)務(wù)部的內(nèi)部控制進(jìn)行檢查評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)的結(jié)果及時(shí)向總行評(píng)價(jià)部門匯報(bào)并提出改善建議。

（四）完善商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告 商業(yè)銀行內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告構(gòu)成主要有：管理人員的責(zé)任聲明、基本概況、自我評(píng)價(jià)、建議和措施。首先應(yīng)當(dāng)聲明建立并保持有效的內(nèi)部控制是管理層的責(zé)任；基本情況應(yīng)該包括銀行基本情況、內(nèi)部控制建設(shè)的基本情況和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基本情況，其中銀行基本概況可以做簡(jiǎn)要介紹或省略，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基本情況要說(shuō)明內(nèi)控評(píng)價(jià)的意圖與有關(guān)責(zé)任人、內(nèi)控評(píng)價(jià)的內(nèi)容和所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的程序和所采用的方法及評(píng)價(jià)過(guò)程中的重要和特殊情況、衡量重大缺陷的定義及確定方法；自我評(píng)價(jià)是結(jié)合對(duì)內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)的分析，對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)合理性和運(yùn)行有效性的評(píng)價(jià)意見(jiàn)，得出總體評(píng)價(jià)結(jié)論、對(duì)各個(gè)分行的評(píng)價(jià)結(jié)論以及對(duì)各個(gè)產(chǎn)品、各個(gè)流程、各個(gè)IT系統(tǒng)的評(píng)價(jià)結(jié)論；建議和措施，結(jié)合銀行目前的經(jīng)營(yíng)狀況、管理風(fēng)格和信息技術(shù)水平，針對(duì)內(nèi)部控制缺陷提出補(bǔ)救措施以及防范風(fēng)險(xiǎn)的具體建議。

（五）運(yùn)用科學(xué)的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)辦法 要改善內(nèi)控評(píng)價(jià)，一定要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)辦法。內(nèi)控評(píng)價(jià)包含兩個(gè)方面: 一方面，由商業(yè)銀行總部組織進(jìn)行分行的內(nèi)控評(píng)價(jià)，一年一次；另一個(gè)方面，每個(gè)一級(jí)分行的審計(jì)部門搜集有關(guān)資料對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)控評(píng)價(jià)，也是一年一次。

三、結(jié)論

內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)是一個(gè)新穎的手段，在理論與實(shí)踐上都在不斷完善。本文分析了我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)過(guò)程存在的問(wèn)題和缺陷并嘗試提出了相對(duì)應(yīng)的解決措施，希望商業(yè)銀行及整個(gè)金融業(yè)能夠意識(shí)到，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)不應(yīng)再局限于被動(dòng)地滿足外界需求，而應(yīng)成為其自身生存發(fā)展和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的一種自發(fā)性內(nèi)在需要，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)展和完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，從而盡快融入國(guó)際社會(huì)和健康、有序的發(fā)展。相信隨著國(guó)內(nèi)更多的商業(yè)銀行了解、運(yùn)用內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和銀行的實(shí)際情況對(duì)這一方法進(jìn)行改良和完善，內(nèi)控自我評(píng)價(jià)會(huì)邁入新的里程，同時(shí)將在我國(guó)得到蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用，使我國(guó)商業(yè)銀行的管理水平取得一個(gè)質(zhì)的飛躍。

［1］吳水澎、陳漢文、邵賢弟：《企業(yè)內(nèi)部控制理論的發(fā)展與啟示》，《會(huì)計(jì)研究》2000年第5期。

［2］閻達(dá)五、楊有紅：《內(nèi)部控制框架的構(gòu)建》，《會(huì)計(jì)研究》2001年第2期。