蔣興海

摘 要：行政監(jiān)察是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，它的功能和作用主要體現(xiàn)在負責對國家行政機關(guān)、國家公務員以及國家行政機關(guān)任命的其他人員的行政活動進行監(jiān)督檢查，主要是在行政系統(tǒng)內(nèi)部設置專門的機關(guān)掌握監(jiān)察職能，是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種自我監(jiān)督手段。自行政監(jiān)察產(chǎn)生以來，其在提高政府的執(zhí)政效能、保證政府官員及其工作人員的依法行政，以及促進政府整體工作的開展和保障政府的廉潔性等方面起到了不可磨滅的作用。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)察;越位;缺位;獨立性;權(quán)威性

中圖分類號：D630.9 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）27-0005-02

行政監(jiān)察作為我國監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，它的作用和地位是毋庸置疑的。然而我國的行政監(jiān)察工作中也存在著一些不足，本文通過對這些不足的理性分析，提出了相應的對策，希望為行政監(jiān)察工作提供一定的理論參考。

一、行政監(jiān)察的含義

從文字的構(gòu)成角度看，“行政”和“監(jiān)察”相融合構(gòu)成了“行政監(jiān)察”。其中，“監(jiān)察”的范圍被“行政”所限定，而“監(jiān)察”則是其中的一個最主要的詞匯。最早的監(jiān)察的淵源，是中國古代的“監(jiān)察御史”。當今，對于行政監(jiān)察定義的具體界定，既要結(jié)合我國的制度現(xiàn)狀，又要符合我國的實務，其定義一定要完整全面。所以，可對其做如下詮釋：所謂的行政監(jiān)察是一種綜合性的監(jiān)督活動，是指政府設置專門的監(jiān)督機構(gòu)或是國家權(quán)力機關(guān)，依照法律法規(guī)針對國家行政機關(guān)的工作人員或任命的其他工作人員所執(zhí)行的法律法規(guī)和政策決定情況以及相關(guān)違紀違法行為所進行的監(jiān)督、糾舉及懲戒活動。其定義主要重點強調(diào)兩個方面，首先監(jiān)察對象要受到監(jiān)督、檢查與保證，從而能夠使其依照法律法規(guī)行使其權(quán)力并且能夠履行相應的義務;再次，對于監(jiān)察對象的濫用職權(quán)、亂紀違法以及不履行義務的行為和現(xiàn)象，要予以相應的糾舉與懲戒。

二、我國現(xiàn)行監(jiān)察工作中存在的問題與不足

（一）監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象

其中“越位”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在監(jiān)察機關(guān)參與得過多，對政府的其他監(jiān)督部門的工作進行包攬，甚至做了本該是監(jiān)察對象從事的監(jiān)察工作，完全忽視了對這些監(jiān)管者實行監(jiān)督是自己的職責所在。在現(xiàn)實的工作中，尤其是聯(lián)合執(zhí)法中，在很大程度上，監(jiān)察人員卻履行了其他部門的工作職責，從而在一定程度上行政監(jiān)控的主導作用被淡化，介入其中卻走了過場。

另一個就是“缺位”現(xiàn)象?！叭蔽弧爆F(xiàn)象主要是指行政監(jiān)察機關(guān)由于各種主客觀原因很少實施甚至是不介入本應依法介入的監(jiān)督領域。在實際的監(jiān)察工作中，缺少對有權(quán)行政機關(guān)的監(jiān)督，尤其是對于其所制定的行政法規(guī)、規(guī)章以及其他的規(guī)范性文件。行政行為是否有依據(jù)往往是現(xiàn)實中監(jiān)察機關(guān)所要重點監(jiān)督的，但是卻幾乎不考量其是否合理合法。

（二）行政監(jiān)察機關(guān)缺乏獨立性、權(quán)威性

1.獨立性的缺乏

行政監(jiān)察機關(guān)的獨立性由于條塊的雙重領導體制而降低。在我國，行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督的對象主要是針對本級的行政機關(guān)和工作人員，當然也包括本級政府及其政府領導。在行政監(jiān)察的工作實務中，行政監(jiān)察機關(guān)是與本級政府領導相互監(jiān)督、相互制約的;但是本級政府手中卻掌握著行政監(jiān)察機關(guān)的財權(quán)與人事權(quán)，而且有些案件又需要報請政府審批，這就很大程度上使得監(jiān)察機關(guān)執(zhí)行權(quán)力監(jiān)督任務作用和力度的獨立性受到影響。除此之外，行政監(jiān)察機關(guān)依法行使行政監(jiān)察權(quán)的獨立性往往也會受政府領導對此案件態(tài)度的影響。所以，雙重領導體制制約著行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察權(quán)的依法獨立行使。由此可見，所在政府的支持與配合決定著監(jiān)察機關(guān)是否能夠有效地發(fā)揮監(jiān)察作用和功能。

2.權(quán)威性的缺乏

行政監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性由于合署辦公的領導體制而降低。1993年，在行政監(jiān)察方面，國家實行了“一套人馬，兩塊牌子”的體制，換言之，就是將國家監(jiān)察機關(guān)和黨的紀律檢查機關(guān)相融合，形成了這樣的辦公方式，即一個領導班子，一套工作機構(gòu)，兩個機關(guān)名稱，總稱是紀檢監(jiān)察機關(guān)。這樣的舉措利于監(jiān)督的整體功能的充分發(fā)揮，利于監(jiān)督力度的加大以及監(jiān)督質(zhì)量和效率的提高。但是，由于在行政監(jiān)察工作的實務中存在著許多不合理的做法，從而一定程度上制約和降低了行政監(jiān)察機關(guān)的權(quán)威性。

（三）行政監(jiān)察中配套法律法規(guī)的欠缺

其實在行政監(jiān)察的法制建設方面，自從行政監(jiān)察機關(guān)重建后，我國在此方面做了大量的工作。一系列法律法規(guī)的出臺，可見行政監(jiān)察的法律體系框架的核心和基礎是《行政監(jiān)察法》，同時還有其他規(guī)范性文件相配套，這樣的法律體系框架為監(jiān)察工作的開展提供了法律保障。然而隨著改革開放的不斷深入以及國家經(jīng)濟形勢的不斷變化，這還不能夠滿足當前的形勢與需要。與此同時，《行政監(jiān)察法》的弊端，派出機構(gòu)法律地位和職責權(quán)限的模糊，相關(guān)配套法律法規(guī)不到位、不系統(tǒng)、層次低且權(quán)威性不夠以及墨守成規(guī)等諸多弊端顯現(xiàn)。

（四）監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力難以實行

1.監(jiān)察機關(guān)權(quán)限不足

地方政府制約行政監(jiān)察工作的開展和落實。作為各級政府的職能部門，監(jiān)察機關(guān)的人事以及財務等方面都要受制于地方政府。地方政府領導往往習慣于對監(jiān)察機關(guān)的正常工作進行干預，有一些政府領導甚至介入監(jiān)察機關(guān)的日常工作，為違法違紀者開脫責任，其實更多的是為本地利益，為了保政績。與此同時，其他職能部門對監(jiān)察機關(guān)的干擾和牽制也是經(jīng)常發(fā)生的。因為，監(jiān)察部門與其是兄弟單位，也沒有被授予綜合管理的職權(quán)，在涉及人事、財務等具體問題時，就會受到一定程度上的牽制，從而導致行政監(jiān)察職能的難以落實與履行。

2.監(jiān)察建議權(quán)缺乏強制性，效能監(jiān)察不到位

行政效能是影響各級政府的重要因素。截至目前，行政效能低下的問題一直深深困擾著各級地方政府。有些政府干部在廉潔自律等方面做得非常好，但是政績平平，工作的責任心不夠。而有些干部的嚴重失職、瀆職，在很大程度上給國家造成了嚴重的經(jīng)濟損失和惡劣的政治影響?？梢姡訌娦姓鼙O(jiān)察工作是監(jiān)察機關(guān)的當務之急，然而在行政監(jiān)察的工作實務中，卻存在著工作不到位的問題，且效能監(jiān)察本身同當前的改革發(fā)展需求相差甚遠。當前的效能監(jiān)察工作，存在著事后監(jiān)察較多，事前的防范和事中的監(jiān)察較少等問題，所以制止失職等問題是難以實現(xiàn)的;且在具體的工作方法上，缺乏創(chuàng)新，只是停留在聽取介紹、了解情況、查看會議記錄等老方法上;在開展具體工作之時，缺乏有效的監(jiān)察程序和法律標準，且監(jiān)察人員的工作隨意性較大。

（五）行政監(jiān)察人員隊伍有待優(yōu)化

對于行政監(jiān)察人員的人才培養(yǎng)，是我國自監(jiān)察制度建立以來就十分重視的。當今看來，我國的行政監(jiān)察隊伍存在以下不足：第一，監(jiān)察人員的總量不足。尤其是我國的紀檢與監(jiān)察合署辦公后，監(jiān)察工作人員的人數(shù)與監(jiān)察的任務不相協(xié)調(diào)，失衡比較嚴重，致使不能完美地完成監(jiān)察任務和監(jiān)察效能。第二，監(jiān)察隊伍的結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。隨著我國監(jiān)察隊伍老齡化的日趨加重，再加上新人的經(jīng)驗缺乏以及監(jiān)察隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是缺乏法律、金融等方面人才;另外，在人才的培養(yǎng)方面，系統(tǒng)培訓的缺少，輪崗鍛煉的忽視，導致監(jiān)察人員的能力水平低下，適應新時期的監(jiān)察工作困難。第三，工作的建制方面也存在諸多問題。例如，程序、規(guī)范、激勵、考核等配套制度的缺乏。

三、解決我國行政監(jiān)察問題的對策

（一）完善相關(guān)檢查監(jiān)督處分機制

對于監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象，一定要嚴肅處理，做好日常的監(jiān)督與檢查。因為行政權(quán)力能否得到有效應用，決定了行政管理能否依法有效運行，可見，行政監(jiān)察機關(guān)的主要職責是監(jiān)察權(quán)力對行政權(quán)力的管理和約束。所以要完善相關(guān)檢查監(jiān)督處分機制，來防止和杜絕監(jiān)察工作中存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象，從而保證行政監(jiān)察體系的協(xié)調(diào)高效運行。

（二）將雙重領導體制改為垂直領導體制

目前，現(xiàn)行的雙重領導體制存在弊端，影響了監(jiān)察工作的有效開展。根據(jù)我國的實際情況，從行政系統(tǒng)中將監(jiān)察機關(guān)劃出，實行垂直領導體制是明智之舉。并且應該做到如下幾點：首先，使監(jiān)察機關(guān)具有獨立性，和黨紀機關(guān)分離，并且要依法獨立行使監(jiān)察職能，并且直接向所在的人大負責;再次，將監(jiān)察機關(guān)打造成獨立的系統(tǒng)，并且將內(nèi)部的雙重領導體制改革為單一的垂直領導體制，即下級的監(jiān)察機關(guān)直接受上級機關(guān)的垂直領導。

（三）完善配套的法律法規(guī)

近些年來，我國制定和頒布了行政監(jiān)察方面的法律法規(guī)，特別是隨著《行政監(jiān)察法》和《行政許可法》的頒布和實行，對于行政監(jiān)察的法制化進程發(fā)揮了重要的促進作用。然而面對我國的實際監(jiān)察工作需要，現(xiàn)有的行政監(jiān)察法律法規(guī)過于羸弱。所以，要適時根據(jù)社會發(fā)展的需要，做到與時俱進，將原有的法律法規(guī)推陳出新，提高法律法規(guī)的有效性和科學性，從而提升其權(quán)威性。在此基礎上，配套的法律法規(guī)與規(guī)章的制定是當務之急。例如，《政府信息公開法》等。從而使行政執(zhí)法做到有法可依，有法必依，把行政監(jiān)察工作納入法制化與規(guī)范化的進程，能夠使得監(jiān)察機關(guān)依法監(jiān)察，做到不失職，不越位，最大程度地發(fā)揮其監(jiān)察功能，快速推進法治進程。

（四）擴大監(jiān)督權(quán)力，增強強制性

針對監(jiān)察機關(guān)權(quán)限不足、監(jiān)察建議權(quán)缺乏強制性等問題，我們必須要擴大監(jiān)督權(quán)力，增強建議權(quán)的強制性，從而促進監(jiān)督權(quán)力的實行。反腐斗爭一直是世界各國的重點工作之一。中國現(xiàn)階段雖然在反腐倡廉的工作上取得了成效，但是卻沒有從根本上解決腐敗問題，腐敗現(xiàn)象依然盛行，所以一定要以廉政建設為重點來開展行政監(jiān)察的職能工作，同時黨風廉政建設責任制要認真貫徹執(zhí)行，重要領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)權(quán)力的運行要規(guī)范。為了進一步嚴明行政紀律，同時規(guī)范權(quán)力的運行，一定要嚴肅查辦違紀違法案件。

（五）優(yōu)化行政監(jiān)察人員隊伍

在我國的反腐倡廉建設中，行政監(jiān)察機關(guān)擔負著重大的責任和使命，而廣大的行政監(jiān)察干部則是認真履行職責、切實開展工作的黨風廉政建設中的中堅力量。作為黨和人民信任的隊伍，加強學習、嚴格要求自己、腳踏實地以及不斷地提高自身的政治和業(yè)務素質(zhì)是非常必要的，從而能夠建設一支高能力、高素質(zhì)的隊伍，來適應新形勢的需要。因此，創(chuàng)新監(jiān)察隊伍的培訓機制、不斷地優(yōu)化隊伍的管理機制、提升監(jiān)察的專職權(quán)力，是我們加強隊伍建設的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、結(jié)語

作為我國重要的監(jiān)督體系，行政監(jiān)察已日趨完善。與此同時，必須清楚認識到行政監(jiān)察在我國處于起步階段，其權(quán)威性尚未達到應有的程度，諸多問題尚未達成共識。為此，隨著社會形勢的發(fā)展變化，我們需要不斷地在行政監(jiān)察的工作實務中發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，不斷否定現(xiàn)有的監(jiān)察制度，來適應時代的需要，為實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化貢獻力量。

參考文獻：

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