貢艷

【摘 要】財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政體制的一項(xiàng)重大變革。筆者擬從一個(gè)民政實(shí)踐者的視角，闡述民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的特點(diǎn)、分析制約績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量的原因、提出加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的改進(jìn)措施。

【關(guān)鍵詞】民政；專項(xiàng)資金；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、引言

隨著財(cái)政對(duì)民生投入的力度不斷加大，公共財(cái)政覆蓋民生的范圍越來(lái)越廣，民政專項(xiàng)資金的使用效率、效果逐漸成為全社會(huì)的關(guān)注焦點(diǎn)。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金使用管理機(jī)制，合理開展民政專項(xiàng)資金績(jī)效考核和評(píng)價(jià)，通過(guò)可量化、可對(duì)比、可分析的方式衡量財(cái)政支出的成本與效益，成為了加快現(xiàn)代民政建設(shè)的一個(gè)全新課題。但從實(shí)際操作層面看，部份績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果并不能真實(shí)反映項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行效果。本文擬從民政事業(yè)專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、項(xiàng)目類型、現(xiàn)實(shí)意義、評(píng)價(jià)特點(diǎn)、現(xiàn)階段存在的問(wèn)題、思考和建議六方面作些簡(jiǎn)析思考。

二、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)是指由民政部門或第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法，設(shè)置、選擇合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和原則，對(duì)民政專項(xiàng)支出的行為過(guò)程、支出成本及其產(chǎn)生的最終效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判的管理行為。

民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的主要目的就是通過(guò)科學(xué)的方法和嚴(yán)格的程序來(lái)測(cè)定目標(biāo)預(yù)算與結(jié)果之間的差異并尋找差異形成的原因，通過(guò)有效手段使兩者之間的差異保持在最小范圍之內(nèi)，從而保證民生政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的現(xiàn)實(shí)意義

1.有利于財(cái)政合理配置民生保障資金

績(jī)效評(píng)價(jià)的引入有利于建立“以結(jié)果為導(dǎo)向”的民生保障資金分配體制，財(cái)政部門可根據(jù)政府認(rèn)可的重大項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告、部門目標(biāo)責(zé)任狀等，通過(guò)比較方案優(yōu)劣，合理安排民生保障資金，達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源有效配置的作用。

2.有利于規(guī)范民政專項(xiàng)資金的使用行為

績(jī)效評(píng)價(jià)的引入使得除財(cái)政部門、資金使用部門以外的獨(dú)立第三方全程介入到資金投入前、資金使用中、資金使用后的的全過(guò)程。第三方按照規(guī)范的程序，全方位評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的使用結(jié)果，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)民政專項(xiàng)資金的使用過(guò)程的監(jiān)督管理，提高民生保障資金的使用效益。

3.有利于部門改進(jìn)和提高管理水平

現(xiàn)代民政建設(shè)需要引入先進(jìn)的管理理念，采用更加科學(xué)的方法手段?？?jī)效管理是提高部門精細(xì)化管理水平的重要手段。合理利用民政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，對(duì)資金使用合理、公眾滿意度較高、績(jī)效水平較好的民生項(xiàng)目持續(xù)做大做強(qiáng)；對(duì)績(jī)效不明顯、公眾滿意度低的民生項(xiàng)目，要及時(shí)查找原因、制定改進(jìn)措施、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管、追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，必要時(shí)停止實(shí)施該項(xiàng)目。

4.有利于政府科學(xué)的評(píng)價(jià)部門績(jī)效

績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果是對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行狀況的綜合評(píng)判，既包括定性評(píng)價(jià)也包括定量評(píng)價(jià)。民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展，使民政部門的工作目標(biāo)從定性擴(kuò)展到定性與定量相結(jié)合。政府可以從更加科學(xué)的角度來(lái)衡量部門業(yè)績(jī)，對(duì)部門的業(yè)績(jī)的考核不僅包括目標(biāo)是否完成，還包括目標(biāo)完成的效率和效果。

四、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目類型

1.基本建設(shè)類民生項(xiàng)目

伴隨著人民群眾生活水平的日益提高，原先的民生服務(wù)硬件設(shè)施由于規(guī)模過(guò)小、設(shè)施陳舊等原因，已無(wú)法滿足服務(wù)對(duì)象的需要。新建或改擴(kuò)建的救助管理站、三無(wú)老人樓、殯儀館等都屬于民政工程項(xiàng)目支出。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是資金投入較大，全部由發(fā)改委立項(xiàng)，工程項(xiàng)目均有預(yù)決算。

2.政府購(gòu)買服務(wù)類民生項(xiàng)目

2015年國(guó)家財(cái)政部、民政部、工商總局三部門聯(lián)合出臺(tái)了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（試行）》，強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買服務(wù)要突出公共性和公益性，與改善民生密切相關(guān)的領(lǐng)域要予以重點(diǎn)考慮、優(yōu)先安排。目前已經(jīng)開展的老年手機(jī)呼叫服務(wù)、老年助餐點(diǎn)服務(wù)、12349社區(qū)平臺(tái)服務(wù)等均屬此項(xiàng)目支出。隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，多元化公共服務(wù)體系的建設(shè)，政府購(gòu)買服務(wù)類民生投入占民政事業(yè)專項(xiàng)資金的占比將會(huì)越來(lái)越高。此類項(xiàng)目的特點(diǎn)是服務(wù)類型多樣，服務(wù)成效沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

3.獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類民生項(xiàng)目

該項(xiàng)目的實(shí)施是民政部門承擔(dān)社會(huì)救助職能的重要體現(xiàn)，其服務(wù)對(duì)象多屬社會(huì)弱勢(shì)群體或急需幫助對(duì)象，對(duì)改善民生、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，提升政府形象有積極作用。社會(huì)關(guān)注度較高的特困群體最低生活保障金、自然災(zāi)害救助支出、傷殘軍人優(yōu)待金、退役士兵自謀補(bǔ)助金、尊老金、民辦老年公寓床位補(bǔ)貼等均屬獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類民生項(xiàng)目。此類支出的特點(diǎn)是，剛性支出，涉及面廣，極易產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)社會(huì)效益的要求高。

五、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)

1.側(cè)重評(píng)價(jià)社會(huì)效益

不同的政府部門承擔(dān)的社會(huì)職能各異，所追求的效益也各有側(cè)重?？?jī)效評(píng)價(jià)從理論上講包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩方面，對(duì)民政部門而言，民生保障支出多屬惠民支出，受益范圍廣，服務(wù)對(duì)象多數(shù)是社會(huì)弱勢(shì)群體。在開展民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，要側(cè)重評(píng)價(jià)民政事業(yè)支出的分配和使用是否反映民政對(duì)象的需要、保障范圍是否達(dá)到應(yīng)保盡保、民政對(duì)象的生活水準(zhǔn)是否與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步等社會(huì)效益。

2.側(cè)重關(guān)注長(zhǎng)期效益

民政事業(yè)專項(xiàng)支出涉及的范圍廣、項(xiàng)目類型多，包括基建類項(xiàng)目、政府購(gòu)買服類項(xiàng)目、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類項(xiàng)目等多種類型。由于其行業(yè)特殊性，部分專項(xiàng)支出在評(píng)價(jià)期內(nèi)難以達(dá)到預(yù)期效果，尤其是獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼類項(xiàng)目多與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀政策相關(guān)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)存在一定周期，績(jī)效的發(fā)揮具有明顯的滯后性，如民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位建設(shè)補(bǔ)貼，退役士兵自謀職業(yè)補(bǔ)助金等。如果僅關(guān)注評(píng)價(jià)期內(nèi)的項(xiàng)目效果，不能如實(shí)反映支出績(jī)效的真實(shí)情況。因此在評(píng)價(jià)此類項(xiàng)目時(shí)，更要具有前瞻性的眼光，要堅(jiān)持短期效益和長(zhǎng)期效益相結(jié)合。

3.側(cè)重開展群眾評(píng)價(jià)endprint

績(jī)效評(píng)價(jià)的方法包括成本效益法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等各類方法。在實(shí)際操作過(guò)程中，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)往往從效率最大化的角度出發(fā)，較少使用調(diào)查問(wèn)卷這類成本較高的評(píng)價(jià)方法。但民政事業(yè)專項(xiàng)資金的使用直接關(guān)系到廣大群眾的切身利益，資金的運(yùn)行狀況直接影響到黨和政府在基層群眾中的形象。在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，要進(jìn)一步擴(kuò)大公眾參與，把群眾參與度、滿意度作為設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的根本原則。重點(diǎn)關(guān)注民政對(duì)象對(duì)項(xiàng)目支出的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果的認(rèn)可與評(píng)價(jià)，更多使用調(diào)查問(wèn)卷這一績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

六、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

1.行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚未建立

目前財(cái)政部已制定了通用的評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及指標(biāo)權(quán)重，對(duì)規(guī)范開展財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作具有積極的指導(dǎo)作用。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，財(cái)政支出涉及不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，通用的評(píng)價(jià)體系難以真正實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的，急需在此基礎(chǔ)上建立體現(xiàn)民政行業(yè)特點(diǎn)的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)尚未實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全覆蓋

從評(píng)價(jià)過(guò)程看，目前操作層面開展的基本上是后評(píng)價(jià)，而對(duì)前評(píng)價(jià)、中評(píng)價(jià)幾乎沒(méi)有涉及，事實(shí)上前評(píng)價(jià)涉及項(xiàng)目的決策，中評(píng)價(jià)涉及項(xiàng)目的進(jìn)展，前評(píng)價(jià)、中評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)環(huán)環(huán)相扣；從評(píng)價(jià)的覆蓋面看，績(jī)效評(píng)價(jià)主要集中在部份資金投入較多、社會(huì)影響較大的項(xiàng)目上，尚未建立起覆蓋所有民政事業(yè)專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尚未得到合理運(yùn)用

無(wú)論是財(cái)政評(píng)價(jià)項(xiàng)目還是部門自評(píng)價(jià)項(xiàng)目，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果基本上是部門、財(cái)政各存一份檔，與項(xiàng)目管理、干部任用、獎(jiǎng)懲和資源配置相互脫節(jié)，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用流于形式。政府關(guān)注的焦點(diǎn)是是否開展了績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效評(píng)價(jià)的覆蓋率有多大，而忽視了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果的運(yùn)用，存在重評(píng)價(jià)形式，輕結(jié)果使用的現(xiàn)象。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告尚未具有權(quán)威性

與財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)不同，會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告，由注冊(cè)會(huì)計(jì)師簽字蓋章，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。而在績(jī)效評(píng)價(jià)中，盡管也是引入第三方進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，但評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)個(gè)人對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告均不承擔(dān)法律責(zé)任，因此很難確保評(píng)價(jià)結(jié)果的公正、客觀。

七、民政事業(yè)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)的思考和建議

1.加快推進(jìn)民政行業(yè)“三庫(kù)”建設(shè)

“三庫(kù)”建設(shè)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)，也是做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。要盡快建立民政行業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完成項(xiàng)目庫(kù)、專家?guī)?、指?biāo)庫(kù)建設(shè)。一是按照財(cái)政支出功能科目，將民生保障項(xiàng)目進(jìn)行合理分類，建立民政事業(yè)專項(xiàng)支出項(xiàng)目庫(kù)；二是采用公開招聘、行業(yè)推薦等方式，招募具備績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)知識(shí)、熟悉民政行業(yè)發(fā)展情況，在民生保障領(lǐng)域具有一定權(quán)威的評(píng)審專家，建立民政事業(yè)專項(xiàng)支出專家?guī)?；三是在?cái)政部統(tǒng)一制定的共性指標(biāo)基礎(chǔ)上，針對(duì)民政行業(yè)和項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效個(gè)性指標(biāo)，建立民政事業(yè)專項(xiàng)支出個(gè)性指標(biāo)庫(kù)。

2.加快實(shí)施績(jī)效預(yù)算

建議大力推進(jìn)預(yù)算改革，將績(jī)效理念貫穿于預(yù)算管理工作全過(guò)程，逐步建立起全過(guò)程的績(jī)效預(yù)算管理框架，重點(diǎn)做好三方面的工作：一是建立與部門預(yù)算編制相同步的績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目前期評(píng)審機(jī)制；二是建立與部門預(yù)算執(zhí)行相同步的績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目中期評(píng)估機(jī)制；三是建立與部門決算編制相同步的績(jī)效預(yù)算項(xiàng)目后期評(píng)價(jià)機(jī)制。通過(guò)實(shí)施績(jī)效預(yù)算有效解決事前、事中和事后環(huán)節(jié)監(jiān)督管理上的不足，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的約束監(jiān)督，從根本上提高資金的績(jī)效水平。

3.加快推進(jìn)績(jī)效管理結(jié)果的反饋應(yīng)用

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的合理應(yīng)用是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心和歸宿，是完善財(cái)政資金“追蹤問(wèn)效”機(jī)制的有效手段。一是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果政務(wù)公開機(jī)制。財(cái)政資金特別是民生保障資金，與人民群眾息息相關(guān)，評(píng)價(jià)信息要向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，增加財(cái)政支出的透明度。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋與整改機(jī)制。財(cái)政部門要及時(shí)將項(xiàng)目績(jī)效狀況、存在的問(wèn)題及相關(guān)建議反饋給資金使用部門，督促其落實(shí)整改。對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)拒不整改的部門，要對(duì)項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行問(wèn)責(zé)談話，追究相關(guān)責(zé)任，增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的約束力。三是建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在部門預(yù)算安排中的激勵(lì)與約束機(jī)制。強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果在次年預(yù)算安排中的應(yīng)用，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果優(yōu)秀的，次年同類項(xiàng)目預(yù)算優(yōu)先安排；評(píng)價(jià)結(jié)果良好的，整改完成后次年同類項(xiàng)目預(yù)算從緊從嚴(yán)安排；評(píng)價(jià)結(jié)果不合格的，次年同類項(xiàng)目預(yù)算不予安排。

4.加快推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)職業(yè)化、專業(yè)化進(jìn)程

目前，承接政府績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的有會(huì)計(jì)師事務(wù)所、高校等各類中介機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)不一，評(píng)價(jià)人員的職業(yè)水平參差不齊。部分評(píng)價(jià)結(jié)果不能如實(shí)反映項(xiàng)目的實(shí)際績(jī)效，直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一是加快推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)的法制化建設(shè)。用立法的形式明確績(jī)效評(píng)價(jià)從業(yè)人員的從業(yè)資格、業(yè)務(wù)范圍、行為規(guī)范，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的成立條件，法律責(zé)任等，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的健康發(fā)展。二是成立績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)，目前各級(jí)財(cái)政部門均已成立了績(jī)效評(píng)價(jià)處，但受到機(jī)構(gòu)編制的限制，管理上缺乏人手。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，簡(jiǎn)政放權(quán)的力度加大，成立績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)協(xié)會(huì)極具現(xiàn)實(shí)意義。三是開展績(jī)效評(píng)價(jià)師職業(yè)水平考試。人才是開展績(jī)效工作、確保評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)客觀的重要保證。建議加大對(duì)績(jī)效工作從業(yè)人員的教育培訓(xùn)力度，規(guī)范從業(yè)資格，提升專業(yè)素養(yǎng)，為今后高效開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供人才支撐。

八、結(jié)語(yǔ)

財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作目前仍處在探索改革中，隨著實(shí)踐工作的進(jìn)一步深入，績(jī)效評(píng)價(jià)體系將日趨完善，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用也將逐步突顯。endprint