劉永澤　況玉書

摘 要：政府內(nèi)部控制是一個值得研究的嶄新課題。隨著政府內(nèi)部控制實踐的不斷豐富和發(fā)展，理論的滯后終歸會影響到實踐的發(fā)展與完善。本文主要探討了我國政府內(nèi)部控制的幾個基本問題，具體包括政府內(nèi)部控制的概念、目標、邊界和內(nèi)容，試圖為該領(lǐng)域的進一步深入研究提供基礎平臺。

關(guān)鍵詞：政府內(nèi)部控制；預算控制

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2015）07-0073-05

近年來，我國內(nèi)部控制取得迅猛發(fā)展。2008年5月，財政部等五部委聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》基本上結(jié)束了我國企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范政出多門的局面。2010年4月，五部委又聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，以促進企業(yè)建立、實施和評價內(nèi)部控制，規(guī)范會計師事務所內(nèi)部控制審計行為。2012年11月，財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（〔2012〕21號）進一步將我國內(nèi)部控制建設推向一個新的高潮，開啟了內(nèi)部控制向公共部門進軍的征程。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，這為全面推進政府內(nèi)部控制制度創(chuàng)造了一個良好的政治環(huán)境，也是推動我國政府內(nèi)部控制發(fā)展的重大機遇。在政府的各個層級建立內(nèi)部控制制度，正是依法治國具體化的落實途徑，其重要性不言而喻。

從全球范圍來看，美國對政府內(nèi)部控制進行了很多有益的探索，在該領(lǐng)域的研究也處于遙遙領(lǐng)先的地位?？偟膩碚f，我國政府內(nèi)部控制研究還處于起步階段。本文合理借鑒國外政府內(nèi)部控制的先進經(jīng)驗，立足于我國的實際國情，擬探討我國政府內(nèi)部控制的幾個問題，如政府內(nèi)部控制的概念、目標、邊界和內(nèi)容，以期對政府內(nèi)部控制形成較為統(tǒng)一的認識，為該領(lǐng)域進一步的深入研究提供基礎平臺。當然，該領(lǐng)域的其他問題，尤其是政府內(nèi)部控制實務部分將是我們未來研究的重點。總之，政府內(nèi)部控制的研究不但有利于進一步健全我國內(nèi)部控制體系的結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部控制理論，而且這種思考和探索無疑對于我國服務型政府建設也是大有裨益的。

一、關(guān)于我國政府內(nèi)部控制的概念

1.我國內(nèi)部控制體系的劃分

從國外內(nèi)部控制研究和實踐來看，內(nèi)部控制類型有企業(yè)內(nèi)部控制，如1992年COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整體框架》（Internal Control-Integrated Framework），2013年已修訂；聯(lián)邦政府內(nèi)部控制，如1983年美國審計總署（GAO）發(fā)布的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》（Standards For Internal Control In The Federal Government），1999年和2014年分別進行過修訂；州政府內(nèi)部控制，如1987年美國紐約州發(fā)布的《紐約州政府受托責任、審計和內(nèi)部控制法案》（New York State Governmental Accountability，Audit and Internal Control Act of 1987）；公共部門內(nèi)部控制，如最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）在1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制準則指南》（Guidelines for Internal Control Standards）和2004年發(fā)布的《公共部門內(nèi)部控制準則指南》（Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector）；非營利組織內(nèi)部控制，如Bongani[1]考察了內(nèi)部控制在津巴布韋非營利組織中的具體應用情況。

從我國內(nèi)部控制研究和實踐來看，內(nèi)部控制類型有企業(yè)內(nèi)部控制，如財政部等五部委2008年聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，2010年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》；行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，如財政部2012年印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》；政府部門內(nèi)部控制，如寧華強[2]、張慶龍和聶興凱[3]、劉永澤和張亮[4]的研究；非營利組織內(nèi)部控制，如李心合和張[5]、我國香港廉政公署防止貪污處曾經(jīng)也發(fā)布過《社會企業(yè)內(nèi)部控制》（Internal Control in Social Enterprises）、《非政府機構(gòu)的管治及內(nèi)部控制》（Governance and Internal Control in Non-Governmental Organisations）；公共部門內(nèi)部控制，如程曉陵和王懷明用公共部門內(nèi)部控制理論解讀“交通廳長現(xiàn)象”[6]；政府內(nèi)部控制，如董小紅[7]、車桂娟[8]、我國臺灣地區(qū)行政院曾在2001年2月也發(fā)布過《健全內(nèi)部控制實施方案》。從筆者掌握的文獻來看，我國內(nèi)部控制的研究主要集中在企業(yè)內(nèi)部控制，少數(shù)文獻對政府部門內(nèi)部控制和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的研究也主要是以預算單位的內(nèi)部控制為研究對象[2-4-8-9]，非營利組織內(nèi)部控制的研究更少，而公共部門內(nèi)部控制更多地是作為學術(shù)概念提出。目前，國內(nèi)幾乎沒有真正意義上的政府內(nèi)部控制研究文獻，一些文獻題名雖然為政府內(nèi)部控制研究，但其內(nèi)容實則是政府部門內(nèi)部控制，或是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制[2-4-8-9]。

隨著我國內(nèi)部控制的蓬勃發(fā)展，很有必要總結(jié)過去的實踐經(jīng)驗，并對內(nèi)部控制體系進行恰當?shù)胤诸?，目的是為了將來更好地開展內(nèi)部控制研究和實踐活動。為此，筆者參照國內(nèi)外內(nèi)部控制的研究和實踐，立足我國的實際情況，嘗試對我國內(nèi)部控制體系進行歸納、分類和總結(jié)。我國內(nèi)部控制體系劃分的關(guān)鍵在于對非企業(yè)類組織的內(nèi)部控制的劃分，因為這可能涉及到我國的一些特殊背景。

第一，根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）指出：“在清理規(guī)范基礎上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性”。那么，根據(jù)這條規(guī)定，承擔行政職能的事業(yè)單位，其內(nèi)部控制可以參考行政機構(gòu)的內(nèi)部控制，屬于政府內(nèi)部控制的微觀序列；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位可以參考企業(yè)內(nèi)部控制框架。對于從事公益服務的事業(yè)單位，若由公共財政支持的，則可以參照我國財政部發(fā)布的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制框架；若屬于民間機構(gòu)，則適用非營利組織內(nèi)部控制。

第二，政府部門內(nèi)部控制和事業(yè)單位內(nèi)部控制屬于政府內(nèi)部控制單位層面的范疇。政府內(nèi)部控制與政府部門內(nèi)部控制、事業(yè)單位內(nèi)部控制之間既有聯(lián)系，也有區(qū)別，兩者的關(guān)系類似于機器與組件的關(guān)系。如果把政府內(nèi)部控制看做是一臺機器，那么政府部門內(nèi)部控制和做事業(yè)單位內(nèi)部控制好比是促成機器有效運轉(zhuǎn)的若干組件。根據(jù)上述論述，圖1列示了我國內(nèi)部控制體系的架構(gòu)。

2.政府內(nèi)部控制的概念界定

研究政府內(nèi)部控制，其概念的界定是首先要回答的一個問題。內(nèi)部控制基本概念的論述卷帙浩繁，其中對企業(yè)內(nèi)部控制定義的研究也數(shù)不勝數(shù)，而對于政府內(nèi)部控制概念界定的研究則比較少見。

回顧內(nèi)部控制定義發(fā)展的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部控制的概念主要從內(nèi)控主體、客體、方法和目標等幾個方面來定義的。如COSO報告（1992）、美國審計總署（GAO）發(fā)布的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》（1983，1999，2014）、預算管理總局（OBM）發(fā)布的通告A-123（1995，2004）、最高審計機關(guān)國際組織（INTOSAI）發(fā)布的《內(nèi)部控制準則指南》（1992）和《公共部門內(nèi)部控制準則指南》（2004）。如1992年美國COSO報告給出的比較權(quán)威的企業(yè)內(nèi)部控制的定義，即“內(nèi)部控制是一個由實體的董事會、管理層和其他人員實施的、旨在為實現(xiàn)以下三類目標提供合理保證的過程：（1）經(jīng)營的效果和效率；（2）財務報告的可靠性；（3）法律法規(guī)的遵循性?！痹偃?014年9月，GAO再次對《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》進行了修訂，修訂后的準則認為：“內(nèi)部控制是一個由實體的監(jiān)督機構(gòu)、管理層和其他人員實施的、旨在為實現(xiàn)實體目標提供合理保證的過程。這些目標及其相關(guān)的風險能夠被大致歸為下列三類中的一類或多類：（1）運行目標——聯(lián)邦政府機構(gòu)運行的效果和效率；（2）報告目標——對內(nèi)對外使用的報告的可靠性；（3）遵循性目標——遵循使用的法律法規(guī)?！?/p>

近年來，我國有部分學者對公共部門內(nèi)部控制的定義進行過探討。如王光遠認為：“政府內(nèi)部控制是為保證政府（機構(gòu)或組織）有效履行公共受托責任，杜絕舞弊、浪費、濫用職權(quán)、管理不當?shù)刃袨槎⒌目刂屏鞒?、機制與制度體系”[10]。但大多數(shù)研究集中在政府部門內(nèi)部控制、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制或者非營利組織內(nèi)部控制上，如審計署《政府部門內(nèi)部控制研究》課題組（2006）、劉光忠[11]、張慶龍和聶興凱[3]、劉永澤和張亮[4]。

在界定政府內(nèi)部控制的概念時，應當積極借鑒國內(nèi)外已有的研究成果，既要滿足一般內(nèi)部控制的含義，更要突出政府自身的特點。結(jié)合前人研究的成果，筆者將政府內(nèi)部控制定義為：政府內(nèi)部控制是一個由一國政府的監(jiān)督機構(gòu)、管理層和其他人員實施的、旨在為實現(xiàn)政府各項行政管理目標提供合理保證的過程。政府內(nèi)部控制除了具有一般內(nèi)部控制的基本特征外，還有其自身的特點。以上述概念為基礎，政府內(nèi)部控制的主要特征如下：

（1）一國政府內(nèi)部控制的內(nèi)涵和外延與該國的國家結(jié)構(gòu)緊密相連。

（2）政府內(nèi)部控制的主體行為具有雙重屬性，即經(jīng)濟屬性和政治屬性。

（3）政府內(nèi)部控制的邊界和內(nèi)容與一國的政治經(jīng)濟環(huán)境緊密相連。

（4）政府存在的價值決定政府與企業(yè)內(nèi)部控制的目標存在根本性的差異，其核心目標是控制公共利益風險，幫助政府滿足公共利益需求。

二、關(guān)于我國政府內(nèi)部控制的目標

恰逢其時，2014年9月10日，美國審計總署（GAO）再次修訂并發(fā)布了《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》（Standards For Internal Control In The Federal Government）。全新的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》不但在內(nèi)部控制的概念上完全借鑒了1992年COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》（Internal Control - Integrated Framework）中對內(nèi)部控制的概念，而且聯(lián)邦政府內(nèi)部控制的目標幾乎完全采用了1992年COSO內(nèi)控控制報告的3個目標，即經(jīng)營目標、報告目標和遵循目標。這在一定程度上表明，美國審計總署（GAO）在內(nèi)部控制的認識上基本與COSO委員會達到了趨同。

那么，我國政府內(nèi)部控制目標如何確定呢？這是必須回答的一個問題。誠然，美國等國外先進的政府內(nèi)部控制經(jīng)驗值得我們研究與借鑒。然而，除了科學性和技術(shù)性以外，政府內(nèi)部控制還與國家制度背景緊密相連。這些因素表明切忌盲目照搬國外先進的政府內(nèi)部控制經(jīng)驗，而應該結(jié)合國情加以合理借鑒和吸收。我國政府內(nèi)部控制的目標也應當包括三類基本的目標：第一類目標是運行目標，指各級政府運行的效果和效率。與企業(yè)相比而言，政府更加關(guān)注公平和正義，更加關(guān)注社會效益和政治效應。第二類目標是報告目標，指各級政府對內(nèi)對外使用的報告的可靠性。第三類目標是遵循性目標，指各級政府各類行為活動遵循適用的法律法規(guī)。這三類目標并不相同，但是它們相互之間是交叉的。一項特定的內(nèi)部控制目標可能被歸為多個類別，滿足不同的需要，也可以由不同的人直接負責。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首先要實現(xiàn)政府內(nèi)部控制一個非常重要的目標——遵循性目標，即所有的政府活動必須遵循適用的法律法規(guī)。為此，該決定要求政府首先是一個職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，這將為政府內(nèi)部控制制度的建立營造一個十分良好的控制環(huán)境。

除了運行目標、報告目標和遵循目標這3類目標以外，我國政府內(nèi)部控制還應考慮資產(chǎn)目標，即保護資產(chǎn)安全的目標。理由是：1983年版的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》把保護資產(chǎn)安全作為內(nèi)部控制的一個重要目標，而且，從筆者掌握的文獻來看，美國歷來都把保護資產(chǎn)安全，尤其是財政資金安全放在第一位。而在1999年版和2014年版的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》均把保護資產(chǎn)安全的目標作為內(nèi)部控制3個目標的一個子集處理。筆者認為，自從美國《1789年法案》要求設立財政部以來，至今為止，許許多多的法律法規(guī)和規(guī)范性文件都特別強調(diào)保護公共資產(chǎn)的安全問題。比如，1983年版的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》把保護資產(chǎn)安全作為內(nèi)部控制的一個重要目標，到1999年修訂該準則時也經(jīng)歷了16年之久。由此可見，在美國，保護公共資產(chǎn)安全，尤其是財政資金安全的理念已經(jīng)深入人心，尤其是對公職人員來說，更是深入骨髓。因此，在1999年版和2014年版的《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》沒有把保護資產(chǎn)安全目標專門與政府內(nèi)部控制3大目標作為并列的第4大目標，而是把保護資產(chǎn)安全的目標作為內(nèi)部控制3個目標的一個子集看待，在保護資產(chǎn)安全已經(jīng)深入人心的美國來看，也符合一定的邏輯，在制定準則時也是可以接受的一種處理方式。

我國在構(gòu)建政府內(nèi)部控制目標體系時，如果不強調(diào)保護公共資產(chǎn)的安全問題，不直接將其作為內(nèi)部控制目標之一，而是像美國《聯(lián)邦政府內(nèi)部控制準則》那樣處理，筆者認為有些不妥，不符合我國的國情。一是無論從理論研究還是實踐工作來看，我國政府內(nèi)部控制起步較晚，還很不成熟；二是我國“控制文化”與美國等西方國家先進的控制理念相去甚遠；三是從我國目前腐敗問題來看，很多落馬官員就是栽在經(jīng)濟問題上。所以，根據(jù)我國目前政府內(nèi)部控制發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認為保護資產(chǎn)安全應當作為我國政府內(nèi)部控制的一個重要目標。

此外，還需將這些目標分解成可以操作的若干子目標，子目標可以從政府內(nèi)部控制的需求、角色和職能發(fā)展而來。各項子目標的確定非常關(guān)鍵，直接關(guān)系到政府內(nèi)部控制的成敗。圖2列示了筆者構(gòu)建的我國政府內(nèi)部控制目標體系。

圖2 政府內(nèi)部控制目標體系

三、關(guān)于我國政府內(nèi)部控制的邊界

1.全面控制發(fā)展的國際趨勢

從國際范圍來看，政府內(nèi)部控制有由會計控制向全面控制的發(fā)展趨勢。

從企業(yè)方面來看，1992年COSO內(nèi)部控制報告提出時，使用的術(shù)語是《內(nèi)部控制——整合框架》。特別強調(diào)“整合”二字，“它表示內(nèi)部控制不僅包財務管理中的會計，而且包括單位的所有活動。（美國政府會計協(xié)會前任主席布羅德斯，2002）”可見，COSO框架界定的內(nèi)部控制范圍是非常廣泛的，這將是一個多么龐大的系統(tǒng)！另外，2006年COSO委員會發(fā)布了《財務報告內(nèi)部控制——較小型公眾公司指南》（Internal Control over Financial Reporting — Guidance for Smaller Public Companies），其中原則14將信息技術(shù)控制作為控制活動的一種，認為適用的信息技術(shù)控制的設計和執(zhí)行能夠支持財務報告目標的實現(xiàn)。可見，該原則對信息技術(shù)內(nèi)部控制提出了要求。

從政府方面來看，無論是1978年美國國會頒布的《督察長法案》（Inspector General Act，1978），還是1982年頒布的《聯(lián)邦管理者財務誠信法案》（Federal Managers Financial Integrity Act，1982），都明確要求各個聯(lián)邦政府機構(gòu)建立內(nèi)部控制系統(tǒng)，涉及到會計控制和管理控制系統(tǒng)，并要求公開披露已經(jīng)識別的內(nèi)部控制缺陷及其改進措施，聯(lián)邦政府對內(nèi)部控制的認識從會計控制逐漸向全面控制轉(zhuǎn)變[10]。進入20世紀90年代，隨著企業(yè)內(nèi)部控制整合框架的深入推進，聯(lián)邦政府為了更好地履行公共受托責任，也越來越重視政府內(nèi)部控制的作用，并且認為有必要擴大內(nèi)部控制的范圍。進入21世紀后，信息技術(shù)已日益扎根于各種類型組織的業(yè)務流程之中，也對內(nèi)部控制的模型化和信息化提出了現(xiàn)實的要求。迅速發(fā)展的信息技術(shù)必然要求更新內(nèi)部控制指引以適應現(xiàn)代信息系統(tǒng)，從而催生了一系列與信息技術(shù)相關(guān)的政府內(nèi)部控制法律法規(guī)，美國國會曾經(jīng)先后頒布了1996年《克林杰科恩法案》（Clinger-Cohen Act）、2000年《政府信息安全改革法案》（Government Information Security Reform Act，2000）、2002年《聯(lián)邦信息安全管理法案》（Federal Information Security Management Act，2002），以加強信息技術(shù)方面的控制，保障信息安全?？傊?，從上述一系列與信息技術(shù)相關(guān)的政府內(nèi)部控制法律法規(guī)的頒布來看，政府內(nèi)部控制的范圍逐漸從內(nèi)部會計控制、內(nèi)部管理控制擴大到信息化全面控制[10]。

2.我國政府內(nèi)部控制邊界的建議

根據(jù)行政管理學的研究成果，政府的管理活動遍及國家和社會生活的各個方面和全體國民，它不僅包括政府機關(guān)內(nèi)部事務的管理，而且包括以維護國家利益為目的的國家重大事務的管理，以及旨在為發(fā)展社會的經(jīng)濟、文化、教育、科技、衛(wèi)生等各方面事業(yè)的社會公共事務的管理，即政府管理的客體主要包括國家事務、社會公共事務和政府機關(guān)的內(nèi)部事務。由此可見，政府內(nèi)部控制的客體是非常廣泛的，涉及到政府的各項行政管理活動。

然而，正如前文所述，政府內(nèi)部控制與一國的政治經(jīng)濟發(fā)展水平緊密相連。我國政府內(nèi)部控制建設剛剛起步，目前內(nèi)部控制理念還遠未普及并被正確理解。所以，我國應當按照循序漸進的原則，內(nèi)部控制的邊界不宜過寬，應當根據(jù)目前最迫切的問題，圍繞政府當前工作重點，有計劃、有步驟地開展政府內(nèi)部控制建設，一步一步地向全面控制發(fā)展。

國際貨幣基金組織（IMF）認為：“所有政府職能均為財政活動”。 十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政是國家的生命線，財政的收支和管理活動是國家權(quán)力運行的重要表現(xiàn)，反映了既定的社會經(jīng)濟制度、資源配置和政府活動的方式。鑒于此，筆者建議：我國政府內(nèi)部控制應當以經(jīng)濟活動為邊界。

進一步而言，由于政府預算是經(jīng)法定程序批準的政府年度公共財政收支計劃，因此，隨著新《預算法》的頒布與實施，我國政府內(nèi)部控制建設應當重點圍繞預算工作展開。在一定程度上，可以說，目前我國政府內(nèi)部控制就是預算內(nèi)部控制。以預算內(nèi)部控制為主線開展政府內(nèi)部控制，抓住了政府內(nèi)部控制工作的“牛鼻子”。通過職責分工控制、不相容職務分離控制，授權(quán)審批控制、資產(chǎn)安全控制、會計控制和信息化控制等控制手段充分發(fā)揮對于財政預算的制約，本身就會直接或間接地制約、影響到各級政府及各個政府部門的其他行政管理活動，影響到公共政策的有效實施[12]。

四、關(guān)于我國政府內(nèi)部控制的內(nèi)容

十八屆四中全會以依法治國作為主題，并將政府內(nèi)部控制作為依法治國的重要組成部分，這將為我國政府內(nèi)部控制制度建設提供了理論依據(jù)和指導作用。根據(jù)政府的組織結(jié)構(gòu)，我國政府內(nèi)部控制可以細分為政府部門內(nèi)部控制、事業(yè)單位內(nèi)部控制和政府間控制，每一類控制均由單位層面控制和具體的業(yè)務層面控制組成。單位層面的內(nèi)控是建立內(nèi)控運行的環(huán)境，是內(nèi)部控制體系的基礎。如組織架構(gòu)、內(nèi)控的組織體系和監(jiān)督機制等。沒有單位層面的內(nèi)控，業(yè)務層面的內(nèi)控就不能有效運行。由此可見，政府內(nèi)部控制的內(nèi)容因某級政府所處的級別和其承擔的職能不同而有所不同，重點控制的領(lǐng)域也有所不同。例如，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責”。

具體來說，政府部門的單位層面控制主要是對公權(quán)力及其運行機制設計控制。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化，推行政府權(quán)力清單制度”、“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”都屬于政府部門單位層面控制范疇。而行政事業(yè)單位作為公共服務的提供者和社會事務的監(jiān)管者，代表黨和政府履行相關(guān)職能，更加需要建立完善的內(nèi)部控制制度，對公共資金、國有資產(chǎn)和公共資源等公權(quán)力的業(yè)務活動進行制約和監(jiān)督，減少自由裁量權(quán)的空間和余地。政府間的控制更多地體現(xiàn)在對財政資金分配使用的控制、上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督。

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（責任編輯：巴紅靜）