■ 徐 輝

我國軍民融合深度發(fā)展的政策環(huán)境研究

■ 徐 輝

軍民融合政策法規(guī)決定了融合的范圍、層次和深度，關(guān)乎國家軍民融合戰(zhàn)略部署實(shí)施質(zhì)量和效益，但當(dāng)前，我國尚未建立起軍民融合發(fā)展的良好政策環(huán)境。文章在政策法規(guī)建設(shè)成效的基礎(chǔ)上，總結(jié)規(guī)律，分析主要問題，并從制定法律、強(qiáng)化軍地協(xié)同、突破重點(diǎn)、評價監(jiān)督和組織保障等五個方面提出了改善政策環(huán)境的建議。

黨的十七大、十八大對軍民融合式發(fā)展均作了重要戰(zhàn)略部署。十八屆三中全會提出“推動軍民融合深度發(fā)展”。在重大戰(zhàn)略和重要思想論述的指引下，各方都在積極開展軍民融合理論研究與實(shí)踐探索。但總體來看，我國軍民融合發(fā)展還存在軍地資源共享程度不高、軍工體系開放不夠、民參軍較為困難、利益藩籬固守等問題。究其原因，與我國當(dāng)前對軍民融合認(rèn)識不夠深化、體制機(jī)制不健全、政策法規(guī)體系建設(shè)不夠完善等因素有密切關(guān)系。

一、軍民融合政策發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，軍民融合理論不斷發(fā)展完善，逐漸向?qū)嵺`深度邁進(jìn)，軍民融合政策法規(guī)也不斷完善，在國防動員、固定資產(chǎn)投資管理、市場準(zhǔn)入和監(jiān)管、軍民技術(shù)轉(zhuǎn)化、稅收、保密管理、國防知識產(chǎn)權(quán)、人才建設(shè)等方面，均有系列相關(guān)政策出臺。政策法規(guī)為國防與軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)提供了較好的外部環(huán)境支撐。

軍民融合相關(guān)的政策法規(guī)包含人大制定的法律、國務(wù)院及軍委聯(lián)合發(fā)布的法規(guī)條例、國務(wù)院部委層面出臺的規(guī)章以及地方人大制定頒布的法規(guī)和地方政府制定的規(guī)章等。已經(jīng)出臺的與軍民融合相關(guān)的法律文件包括國防法、保密法、公司法、中小企業(yè)促進(jìn)法、投標(biāo)法、專利法、科技成果轉(zhuǎn)化法、產(chǎn)品質(zhì)量法、國防動員法等法律。在法規(guī)方面，國務(wù)院及中央軍委發(fā)布了振興裝備制造、國防專利、武器裝備科研生產(chǎn)、武器裝備質(zhì)量管理、鼓勵和引導(dǎo)民間投資、以及影響較大的《國務(wù)院 中央軍委關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合 寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》（國發(fā)〔2010〕37號）等法規(guī)條例。相關(guān)部委也陸續(xù)出臺了市場準(zhǔn)入、采購、裝備管理、知識產(chǎn)權(quán)、稅收、投資、資源共享、科技、人才建設(shè)、土地等系列政策規(guī)章。

通過這些政策法規(guī)的出臺，對改善我國軍民分割體制，促進(jìn)軍民結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國防科技創(chuàng)新體系形成、國防科技工業(yè)體系與制度建設(shè)等方面起到了重要推動作用。具體來說，呈現(xiàn)這樣幾個方面的特點(diǎn)：一是法規(guī)建設(shè)整體成效顯著。近年來，為推動國防科技工業(yè)體系開放，進(jìn)入競爭機(jī)制，鼓勵民企參與武器裝備科研生產(chǎn)裝備與綜合保障體系建設(shè)，國務(wù)院、中央軍委及其部門以及地方層級制定出臺了一系列政策法規(guī)及相應(yīng)落實(shí)文件，涵蓋了民參軍、軍轉(zhuǎn)民、軍工集團(tuán)股份制改造、跨部門協(xié)調(diào)等方面。在體制上明確了民口企業(yè)參與武器裝備生產(chǎn)的權(quán)利以及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，改變了過去民參軍沒有依據(jù)和制度保障的體制障礙。二是政策法規(guī)的可操作性大大提高。過去，一些專家學(xué)者指責(zé)軍民融合領(lǐng)域一些原則性指導(dǎo)文件過多，而實(shí)際可操作性的文件較少，這也是我國許多領(lǐng)域政策法規(guī)的共性。而近年來，軍民融合領(lǐng)域制定的政策法規(guī)強(qiáng)化了實(shí)際調(diào)研和專家論證，以實(shí)際問題為核心，多方征求意見，政策法規(guī)制定的科學(xué)性大大提高。三是政策法規(guī)體系結(jié)構(gòu)更加完整合理。政策法規(guī)制定從過去針對某一突出問題推出單一政策向政策制度建設(shè)體系化、結(jié)構(gòu)化方向發(fā)展。表現(xiàn)為法規(guī)體系建設(shè)層次高中低全面覆蓋，部分領(lǐng)域各層級法律法規(guī)同步推出。例如人大立法、國務(wù)院中央軍委法規(guī)、部門層面規(guī)章及地方層次法規(guī)規(guī)章先后共同推出相關(guān)政策；內(nèi)容構(gòu)成上綜合性法規(guī)、專業(yè)性法規(guī)和專項(xiàng)法規(guī)并存。四是政策法規(guī)建設(shè)呈現(xiàn)出更加科學(xué)合理的發(fā)展趨勢。表現(xiàn)為政策法規(guī)立法層級越來越高，質(zhì)量越發(fā)精細(xì)，內(nèi)容越發(fā)具體，新政制定越來越及時。

二、存在的問題

盡管近年來軍民融合政策法規(guī)建設(shè)取得了一些成績，但與深度融合發(fā)展需要還存在一些差距，在許多領(lǐng)域還有改進(jìn)空間。

（一）軍民融合法律少，政策多

當(dāng)前，我國軍民融合深度發(fā)展面臨一個關(guān)鍵難題是頂層法律缺失，融合主體、范圍、權(quán)利、責(zé)任等要素界定不清，各參與主體行為沒有充足的法律依據(jù)，融合實(shí)踐過程中摩擦不斷，阻力重重。已有大多數(shù)法規(guī)都是政策性文件，而且多是各個部門出臺的，政策的適用范圍和影響力明顯不足。例如，2004年發(fā)布《國防科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策綱要》，2005年頒布“老非公36條”，2010年再次發(fā)布“新非公36條”來允許“民參軍”，實(shí)際上，早在1999年，國防科工委就出臺了《武器裝備科研生產(chǎn)許可暫行管理辦法》，對申請?jiān)S可證的單位、企業(yè)性質(zhì)沒有做任何限制。隨后，《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》、《武器裝備科研生產(chǎn)許可實(shí)施辦法》、《武器裝備科研生產(chǎn)許可現(xiàn)場審查規(guī)則》、《武器裝備科研生產(chǎn)許可專業(yè)（產(chǎn)品）目錄》、《武器裝備科研生產(chǎn)許可程序》等法規(guī)文件出臺，也沒有區(qū)分國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)成份。國家多次發(fā)布軍民融合發(fā)展的政策，但民營企業(yè)仍感“玻璃門”、“彈簧門”普遍存在。這與法律缺失不無關(guān)系，因?yàn)檎吆茈y把體制、機(jī)制、市場主體以及相關(guān)的金融、工商稅務(wù)、監(jiān)督等方面的問題系統(tǒng)性解決。

（二）一些領(lǐng)域政策未能實(shí)現(xiàn)有效突破

例如，在《政府采購法》中把政府采購分為民品采購和軍品采購，沒有考慮軍民兩用技術(shù)。一些民企已實(shí)際承擔(dān)一類核心裝備研制生產(chǎn)任務(wù)，但政策法規(guī)卻仍是禁止。目前，雖然從武器裝備的復(fù)雜程度上，民企承擔(dān)的任務(wù)大多是配套產(chǎn)品、部件、元器件等一些軍選民用產(chǎn)品和第三類軍品領(lǐng)域，但一些民口企業(yè)已進(jìn)入第一類核心裝備研制生產(chǎn)領(lǐng)域。有些民參軍企業(yè)均屬國防科工局規(guī)定的一類軍品領(lǐng)域，超出2007年頒布的《非公有制經(jīng)濟(jì)參與國防科技工業(yè)建設(shè)指南》不允許進(jìn)入的第一類軍品領(lǐng)域（武器裝備總體、關(guān)鍵分系統(tǒng)、核心配套產(chǎn)品）。

（三）民參軍政策還有待完善

如今，民參軍的主要問題表現(xiàn)在進(jìn)入門檻高、管理交叉，申請周期長，維護(hù)成本高等問題。例如，雖然政策已明確民企可以參與軍品市場，但按現(xiàn)行體制，民企需“四證”，企業(yè)在申請過程中需要應(yīng)對多個標(biāo)準(zhǔn)、多個部門、多次考驗(yàn)；且“四證”相互關(guān)聯(lián)，尤其是總裝更傾向于新時代認(rèn)證結(jié)果，軍用標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量體系出現(xiàn)多家并存一家獨(dú)大狀態(tài)，造成了待審扎堆現(xiàn)象；另外，“四證”內(nèi)容重復(fù)較多，經(jīng)初步測算，除保密資格認(rèn)證之外，其他三個認(rèn)證約30%是重復(fù)的。企業(yè)“四證”辦齊，快者2年，一般要3-4年。另外，企業(yè)為了維護(hù)“四證”需投入較大的人力和物力。每年例行檢查和多次非例行性監(jiān)督審核以及新申請事項(xiàng)事宜，牽涉精力巨大，耗費(fèi)時間太多，僅武器裝備質(zhì)量體系認(rèn)證一年的維護(hù)成本達(dá)10萬元之多。部分企業(yè)申請二級保密資質(zhì)成本達(dá)幾百萬之多（包括場地、物防、技術(shù)設(shè)施、內(nèi)部系統(tǒng)建設(shè)等）。

（四）國家保密政策法規(guī)有待完善

保守秘密法和保密監(jiān)督管理規(guī)定的出臺，進(jìn)一步明確了保密主體的職責(zé)和保密范圍，強(qiáng)化了保密管理水平。保密管理程序過于復(fù)雜，導(dǎo)致國防科技工業(yè)體系存在一些定密過高，或到解密期仍保守秘密，或定密積極、解密懈怠輕視的問題，構(gòu)成了對“軍轉(zhuǎn)民、民參軍”機(jī)制運(yùn)行的阻力。解密的風(fēng)險性以及準(zhǔn)入認(rèn)證的復(fù)雜程序，既制約了軍轉(zhuǎn)民，也制約民參軍，一定程度上造成了非傳統(tǒng)軍工企業(yè)不能或不愿邁入國防市場之壁壘問題。同時，也一定程度上影響了民企靈活開放的特性。從現(xiàn)有1000余家取得生產(chǎn)許可證的民口企業(yè)來估算，規(guī)模已經(jīng)非?？捎^。但嚴(yán)格保密管理及軍品科研生產(chǎn)的嚴(yán)格規(guī)定，一定程度上影響其技術(shù)獲取渠道、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、人才引進(jìn)和產(chǎn)品市場范圍等方面，可能使得企業(yè)傾向于保守，有可能使參軍民企形成另外一個半封閉工業(yè)體系。

三、政策環(huán)境改善的建議

一段時間以來，我國軍民融合被窄化理解為國防科技工業(yè)的軍民融合，這一認(rèn)識與十八大、十八屆三中全會和習(xí)近平同志的重要講話精神并不相符。習(xí)總書記指出，要努力實(shí)現(xiàn)全要素、多領(lǐng)域、高效益軍民融合，而不是局限于工業(yè)領(lǐng)域。因此，改善我國軍民融合深度發(fā)展的政策環(huán)境，要率先在思想觀念上予以突破，站在更高視角、更廣范圍和更深層次上理解軍民融合，并以此為依據(jù)制定全局和分領(lǐng)域政策法規(guī)，才能更好的發(fā)揮法規(guī)的指引和規(guī)范作用。

第七屆中國國際軍民結(jié)合技術(shù)產(chǎn)業(yè)博覽會促進(jìn)軍地經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展

（一）加快制定軍民融合基本法律

在修訂《國防法》的基礎(chǔ)上制定軍民融合基本法律《軍民融合促進(jìn)法》。1997年頒布實(shí)施的《國防法》，限于當(dāng)時的歷史條件，該法第五章“國防科研生產(chǎn)和軍事訂貨”，規(guī)定了國防科技工業(yè)發(fā)展的“十六字方針”，并強(qiáng)調(diào)“對國防科研生產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和計(jì)劃調(diào)控”，國家根據(jù)“國防建設(shè)的需要和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)行軍事訂貨制度”。當(dāng)前，國防科技工業(yè)明確了走軍民融合式發(fā)展的路子，可以在修訂《國防法》時，規(guī)定促進(jìn)軍民融合發(fā)展的方針、原則和基本制度。同時，研究制定《軍民融合促進(jìn)法》，以法律形式明確軍民融合的組織領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)范軍民融合的重要工作和程序方法，靠科學(xué)的制度徹底改變當(dāng)前軍民融合中“協(xié)調(diào)工作靠感情、解決問題靠關(guān)系”的局面，詳細(xì)規(guī)范軍民融合頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。上述兩部法律互相協(xié)調(diào)，可以破除軍民雙方在立法層面上的一些障礙。在此基礎(chǔ)上，還可專門就國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展制定特別法《國防科技工業(yè)軍民融合發(fā)展法》，總結(jié) “軍轉(zhuǎn)民”、“民參軍”的經(jīng)驗(yàn)和做法，從法律層面做出權(quán)威的規(guī)定。在軍民一體化早期，美國已制定了《國防工業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)軌、再投資和過渡法》，該法可謂是美國推進(jìn)軍民一體的基本法，明確提出依法推進(jìn)軍民一體化。到2003年，美國國防部在對24家國防供應(yīng)商進(jìn)行深入調(diào)研并總結(jié)伊拉克“持久自由行動”的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了《國防工業(yè)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型路線圖》，取得了良好效果。

（二）強(qiáng)化軍地政策法規(guī)銜接

要做到軍地法律法規(guī)的銜接，就要多看到雙方的共性、共同的要求，要對雙方盡量適用統(tǒng)一的法律法規(guī)，而不是強(qiáng)調(diào)特殊性和差異化。在產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系上，我國一貫分為民用標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)，有些產(chǎn)品在民用和軍用上，要求是一致的，屬于“貨架產(chǎn)品”，有些產(chǎn)品的民用標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)是可以對接的，在軍民融合發(fā)展中，要鼓勵采用成熟的軍民兩用“貨架產(chǎn)品”和民用標(biāo)準(zhǔn)。在1993年頒布實(shí)施的《產(chǎn)品質(zhì)量法》中明確規(guī)定，“軍工產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法，由國務(wù)院、中央軍事委員會另行制定”，這種類似規(guī)定在我國的很多法律法規(guī)中經(jīng)常出現(xiàn)。在軍民融合深度發(fā)展的新形勢下，類似法條應(yīng)予以修訂、清理，可以適用同一部法律法規(guī)的，不應(yīng)再做另行規(guī)定。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)諸多領(lǐng)域中，軍地要強(qiáng)化溝通，要主動修訂已有政策，國防和軍隊(duì)建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體系。地方要注重在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中貫徹國防需求，自覺把經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整同國防布局完善有機(jī)結(jié)合起來。此外，要在國防工業(yè)、科技創(chuàng)新、動員、人才培養(yǎng)、綜合保障等領(lǐng)域制定政策，充分融合，發(fā)揮地方保軍、軍隊(duì)需求牽引的雙重作用，共同服務(wù)于富國強(qiáng)軍的宏偉目標(biāo)。

（三）注重重點(diǎn)難點(diǎn)法規(guī)試點(diǎn)先行

軍民融合涉及利益主體多，跨越軍地多個部門，協(xié)調(diào)工作難度大。軍民融合政策往往要突破既有的利益藩籬，克服各種關(guān)鍵掣肘，阻力較大。此種背景下，建議在一些重點(diǎn)難點(diǎn)領(lǐng)域率先突破。例如，針對民參軍準(zhǔn)入路慢長的問題，可以在國家層面上嘗試合并四證，簡化工作流程，縮短民營企業(yè)獲得參軍資質(zhì)的時間。劃分審查論證機(jī)構(gòu)責(zé)任區(qū)域，改革現(xiàn)有審查機(jī)構(gòu)審查程序和工作效率。充分發(fā)揮軍事科研采購的市場機(jī)制作用，協(xié)調(diào)軍隊(duì)和地方主管部門，試點(diǎn)引導(dǎo)有能力的民營企業(yè)申請一級保密資質(zhì)，承擔(dān)與其相應(yīng)級別的武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)。對有實(shí)力的民營企業(yè)，開放其承擔(dān)裝備總體或整機(jī)研制生產(chǎn)任務(wù)的限定。在保密方面，充分發(fā)揮國家保密法的約束作用，原則上不再單獨(dú)推行復(fù)雜化的保密程序和管理規(guī)定，從保密主體個人行為上予以約束，推行更加靈活的保密責(zé)任規(guī)定。

（四）建立政策法規(guī)的第三方評價監(jiān)督機(jī)制

一套好的制度體系、成熟的經(jīng)驗(yàn)做法、完善的政策法規(guī)需經(jīng)不斷的實(shí)踐檢驗(yàn)、反饋和修正才得以形成。應(yīng)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)、需求牽引為主線，以深化融合為目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃，從立法源頭上確立能與國家其他法律相融合，注重政策法規(guī)的縱向和橫向銜接，各個部門不單獨(dú)制定政策法規(guī)的思路。目前，各個部門制定政策已成慣例，協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策法規(guī)評估、反饋和監(jiān)督機(jī)制更難建立。建議由多家軍民融合研究機(jī)構(gòu)聯(lián)合成立軍民融合政策法規(guī)評估、反饋研究工作組，研究并建立較為科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，對軍民融合政策法規(guī)建設(shè)運(yùn)行情況進(jìn)行常態(tài)化調(diào)研、評估，及時收集軍地雙方融合狀態(tài)信息，分析新情況、新問題對政策法規(guī)的需求，尋找問題，及時反饋，建議完善。

（五）建立政策法規(guī)建設(shè)的組織保障體系

建議以中央、國務(wù)院為牽頭單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有權(quán)制定軍民融合政策法規(guī)的主體單位，建立政策法規(guī)的制定、審查和糾偏機(jī)制。尤其是近年來，軍地密集出臺了系列政策法規(guī)，多個部門多站在自身利益視角，部門間存在利益博弈現(xiàn)象，政策效果評價與反饋機(jī)制卻沒有建立起來，不利于政策法規(guī)的科學(xué)性和可持續(xù)發(fā)展。建議建立健全政策法規(guī)監(jiān)督員制度和定期檢查工作制度，結(jié)合軍民融合發(fā)展中的新情況、新問題，在研究機(jī)構(gòu)評估、反饋報(bào)告基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際調(diào)研情況，對相關(guān)政策法規(guī)予以動態(tài)修訂，不斷完善。

1.梁毅雄.軍民融合發(fā)展法律問題探析[J].國防科技工業(yè)，2012（5）.

2.李海.發(fā)揮政策法規(guī)作用.促進(jìn)轉(zhuǎn)制科研院所發(fā)展[J].經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，2009（6）.

3.中船重工軍民融合與國防動員發(fā)展研究中心.工業(yè)和信息化領(lǐng)域軍民融合政策法規(guī)建設(shè)研究報(bào)告[R].研究報(bào)告，2013.

4.中船重工軍民融合與國防動員發(fā)展研究中心.工業(yè)和信息化領(lǐng)域軍民融合發(fā)展年度報(bào)告[R].研究報(bào)告，2014.

5.防務(wù)科技產(chǎn)業(yè)投資基金,北京工業(yè)大學(xué)中國防務(wù)產(chǎn)業(yè)研究中心.軍民融合政策、理論與實(shí)踐[R].研究報(bào)告，2010.

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（作者單位：中船重工軍民融合與國防動員發(fā)展研究中心）