程 杰 鄭曉桐

新城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障問題研究
——以遼寧省為例

程 杰 鄭曉桐

城鎮(zhèn)化程度是衡量一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技發(fā)展水平的重要標(biāo)志。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)導(dǎo)致全國大部分農(nóng)村都在經(jīng)歷著深刻的變革。據(jù)遼寧省統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年遼寧省城鎮(zhèn)化率為66.5%，預(yù)計2015年達(dá)到70%左右，2020年達(dá)到75%左右。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地被征用后部分或全部失去土地的農(nóng)民成為一個特殊的弱勢群體。他們失去的不僅僅是土地，還包括農(nóng)民的身份，同時，在原有身份基礎(chǔ)上所形成的福利體系也一起被打破。失地農(nóng)民在從農(nóng)民“轉(zhuǎn)化”為城鎮(zhèn)居民的過程中，社會保障問題成為影響失地農(nóng)民未來生活走向的重要課題。

一、遼寧省失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

（一）隨著城鎮(zhèn)化逐步推進(jìn)，失地農(nóng)民需要重建基本生活保障

土地是農(nóng)民的命脈，沒有了土地，也就沒有了農(nóng)民能在土地上獲得的收入。農(nóng)民擁有土地，可以自給自足，并可以依靠土地發(fā)展副業(yè)，以此獲得生活來源，并且憑借收入完成各項生活保障。農(nóng)民失去土地就沒有了日常收入，何況多數(shù)農(nóng)民一生都在和土地打交道，他們沒有其他技能不得不面臨就業(yè)難的問題。即便可以遷入城鎮(zhèn)居住，農(nóng)民生活來源不得不依靠購買，支出逐漸增多，僅憑借微薄的土地安置費(fèi)用，根本無法解決失地農(nóng)民的保障問題。更有一部分農(nóng)民在失去土地后，根本無法在城鎮(zhèn)中尋得安身之所，也沒有一技之長，沒有了生活保障，最終淪為“無業(yè)、無地、無保障”的新三無群體。所以隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，失地農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程最大的貢獻(xiàn)者，他們不得不面對重建基本生活保障問題。

（二）失地農(nóng)民面臨身份定位新問題

在新型城鎮(zhèn)化背景下，遼寧省部分失地農(nóng)民搬離農(nóng)村到城市居住，但嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元戶籍制度限制使失地農(nóng)民無法成為真正的城市居民，他們無法享受到和城市居民一樣的社會保障，例如，住房保障制度、失業(yè)保障制度以及醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度。還有部分失地農(nóng)民因為沒有足夠多的積蓄用于搬離農(nóng)村，只能留在農(nóng)村靠著征地補(bǔ)償費(fèi)用安排日常生活支出的需要；他們依舊擁有農(nóng)村戶籍，卻沒有傳統(tǒng)農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的土地資源。這種尷尬的境遇使失地農(nóng)民不得不面臨身份定位的新問題。

（三）社會保障資金缺口嚴(yán)重，地方財政不堪重負(fù)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，遼寧省政府為安置失地農(nóng)民所產(chǎn)生的就業(yè)培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等需求，需要大量的資金支持。由于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金絕對收益水平差異顯著，農(nóng)村基本養(yǎng)老保險金收益遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險金收益。農(nóng)村基本養(yǎng)老保險金低收益高支出形成很大資金缺口，嚴(yán)重的資金缺口使地方財政不堪重負(fù)。

二、遼寧省失地農(nóng)民社會保障所面臨的問題

（一）失地農(nóng)民補(bǔ)償過低以及安置方法不合理，就業(yè)難度較大

作為遼寧省新城鎮(zhèn)化的最大貢獻(xiàn)者，農(nóng)民將土地出讓給地方政府，地方政府支付失地農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)和失地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)，并為失地農(nóng)民承擔(dān)部分社會保障費(fèi)用。《中華人民共和國土地安置法》規(guī)定，征地前農(nóng)業(yè)人口人均耕地在一畝以上的，安置補(bǔ)助費(fèi)為耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍；人均耕地不滿一畝的安置補(bǔ)助費(fèi)以年產(chǎn)值的四倍起算，人均耕地每減少0.1畝，安置補(bǔ)助費(fèi)增加年產(chǎn)值的一倍，但最高不超過年產(chǎn)值的十倍。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值受每年氣候、自然災(zāi)害等影響較大，具有相當(dāng)大的不確定性，單純的計算前三年的平均畝年產(chǎn)值，數(shù)值變化較大，也就造成了失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償金額的不合理。

遼寧省采用貨幣安置的方法，通過一次性支付給農(nóng)民一筆土地補(bǔ)償費(fèi)來安置失地農(nóng)民。這筆費(fèi)用往往沒有得到很好的安排和利用，大部分用于消費(fèi)性支出，而沒有進(jìn)行勞動力再生產(chǎn)投入或者長期性基本生活保障安排。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)民長久以來的生產(chǎn)生活方式，由于受教育程度較低、適應(yīng)能力差等問題使失地農(nóng)民在勞動力市場處于被動地位。而小農(nóng)意識下的安于現(xiàn)狀使失地農(nóng)民不愿意參加培訓(xùn)獲得新的技能，導(dǎo)致就業(yè)難度大。

（二）失地農(nóng)民對社會保障權(quán)益認(rèn)識不到位

在遼寧省現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度下，農(nóng)民一次性得到的征地補(bǔ)償費(fèi)用沒有辦法替代原有的土地所具有的就業(yè)和養(yǎng)老保障功能。而失地農(nóng)民在得到征地補(bǔ)償費(fèi)用后，考慮更多的是改變現(xiàn)有的生活環(huán)境和生活質(zhì)量，對于就業(yè)和養(yǎng)老、醫(yī)療保障的問題考慮的相對較少。雖然新型城鎮(zhèn)化背景下，失地農(nóng)民的社會保障需求大幅度提高，但是實際上的參保率并沒有大幅度提升。遼寧省除了本溪市參保率達(dá)到80%，其余各縣市參保水平均相對較低。失地農(nóng)民參保水平低受多方面因素的影響。

1.地方宣傳不到位

部分地區(qū)并沒有意識到宣傳工作的重要性，落后地區(qū)對政策解讀的不全面會使宣傳工作不夠深入和廣泛，也就造成了失地農(nóng)民對政策知曉率低的問題。失地農(nóng)民受教育程度低，只看重眼前利益，他們沒有意識到參加社會保險是受益終生的保障。再加上基層宣傳工作的不到位，他們排斥和保險相關(guān)的社會保障，所以對參加社會保險的意愿并不強(qiáng)烈。

2.工作進(jìn)展遲緩

遼寧省城鎮(zhèn)化處于逐步推進(jìn)過程，部分地區(qū)失地農(nóng)民社會保障工作仍處于試行階段。由于地方政策問題，部分失地農(nóng)民暫不被納入失地社會保障。且地方對社會保險重視不夠，致使工作進(jìn)展遲緩，失地農(nóng)民社會保險很難推行下去，也間接造成了失地農(nóng)民參保率低的后果。

（三）城鄉(xiāng)保障水平差距較大，制度銜接不暢

1997年遼寧省面向城鎮(zhèn)職工貫徹實施了《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，經(jīng)過18年的多次改革該項制度已逐漸走向完善。2009年遼寧省貫徹落實了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保在全省范圍內(nèi)僅在部分地區(qū)試行，無論從時間上還是從地域上都無法和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度相提并論。在試行地區(qū)出現(xiàn)的類似失地農(nóng)民繳費(fèi)困難、票據(jù)管理不便等問題仍未得以解決。由于遼寧省城鄉(xiāng)保障水平差距較大，導(dǎo)致推行的統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度更是難上加難，制度的銜接不暢，使失地農(nóng)民的社會保障權(quán)益受損。

（四）社會保障運(yùn)營效率低，地方財政壓力較大

遼寧省在完善城鄉(xiāng)一體化社會保障過程中，由于社會保險費(fèi)繳費(fèi)執(zhí)法建設(shè)滯后，地方缺乏有效監(jiān)督管理，基礎(chǔ)設(shè)施不完善等因素導(dǎo)致工作難度加大，拖繳保費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。同時由于遼寧省人力資源與社會保障部門在社會保險基金運(yùn)營方面效率較低，中央財政每年向地方財政撥款資金有限，加上資金保值增值能力弱，造成地方財政壓力加大。

三、解決遼寧省失地農(nóng)民社會保障問題方法

（一）協(xié)調(diào)推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)化解社會保障難題

遼寧省政府將失地農(nóng)民就業(yè)與社會保障緊密相連，在扶持失地農(nóng)民就業(yè)的同時，提高了失地農(nóng)民的社會保障權(quán)益。通過加大力度安置失地農(nóng)民就業(yè)，使失地農(nóng)民以城鎮(zhèn)職工身份參加各項社會保險，并享受相應(yīng)的待遇。為了提高失地農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會和職業(yè)技能，應(yīng)將失地農(nóng)民納入普惠制培訓(xùn)范圍內(nèi)，對有就業(yè)意向的農(nóng)民適時提供免費(fèi)擇業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、用工登記、就業(yè)培訓(xùn)。積極組織搭建送崗下鄉(xiāng)就業(yè)平臺，為失地農(nóng)民提供就業(yè)的機(jī)會。同時針對有創(chuàng)業(yè)意向的失地農(nóng)民，給予一定的優(yōu)惠政策，提供扶持體系和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，鼓勵其創(chuàng)業(yè)。

（二）切實加大失地農(nóng)民社會保障工作推進(jìn)力度

遼寧省失地農(nóng)民社會保障工作進(jìn)展較慢，切實加大督導(dǎo)力度，加大宣傳力度，形成強(qiáng)有力推動氛圍，使遼寧省失地農(nóng)民社會保障工作穩(wěn)定運(yùn)行。

1.加強(qiáng)監(jiān)督檢查力度，形成強(qiáng)有力推動氛圍

遼寧省政府要落實相關(guān)政策，要求地方政府檢查失地農(nóng)民是否具有參保資格，并確保農(nóng)民在被征收土地過程中權(quán)益不受損。同時還要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大督導(dǎo)力度，對被征地地區(qū)進(jìn)行監(jiān)督管理，不斷推進(jìn)改革方案，積極引導(dǎo)失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。

2.加強(qiáng)宣傳工作力度

地方宣傳工作不到位，失地農(nóng)民對社會保險存在誤解是參保率低的一個重要原因。首先，遼寧省各地區(qū)應(yīng)自上而下開展宣傳活動，印發(fā)宣傳單使失地農(nóng)民對社會保障制度有所了解。其次，通過新聞媒體等對失地農(nóng)民參保進(jìn)行解讀，分析參加社會保障的益處，讓失地農(nóng)民從內(nèi)心深處接受社會保險。然后，各地區(qū)因地制宜，自上而下開展座談會，解答失地農(nóng)民相關(guān)問題，通過努力使失地農(nóng)民參保政策深入人心。

（三）完善失地農(nóng)民社會保障制度

城市作為占有資源較多的地區(qū)，社會保障制度發(fā)展較完善，而農(nóng)村可用資源較少，社會保障制度發(fā)展仍處于試行階段，沒有一套完善的體系。遼寧省應(yīng)逐步健全失地農(nóng)民社會保障制度，以提高失地農(nóng)民這一弱勢群體的社會保障待遇。

1.縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差距

首先，明確參保范圍，將失地農(nóng)民這一特殊群體納入遼寧省統(tǒng)一養(yǎng)老保險范圍，享受社會保障使其老有所養(yǎng)。其次，列明繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，劃分不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)貼方式，對于繳費(fèi)困難群體，給予部分代繳或降低標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)惠政策。最后，確定支付方法，出臺明確法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)老金領(lǐng)取方式以及養(yǎng)老金繳納方式。遼寧省建立統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度既要提高農(nóng)村居民特別是失地農(nóng)民的社會保障權(quán)益，又要維護(hù)城鎮(zhèn)職工社會保障權(quán)益不受損，這樣才能逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險水平差距。

2.加快優(yōu)化整合失地農(nóng)民社會保障制度

首先，建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r將失地農(nóng)民納入社會保障范圍內(nèi)并為其提供最低生活保障。其次，完善失地農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)社會保障機(jī)制。遼寧省政府應(yīng)學(xué)習(xí)哈爾濱的成功案例，為搬入城鎮(zhèn)居住的失地農(nóng)民辦理城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險；為仍在農(nóng)村居住的失地農(nóng)民辦理新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，以解決失地農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老等問題。

（四）統(tǒng)籌基金的使用與管理

隨著遼寧省城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，財政社會保障支出逐年增加，而遼寧省社會保障收入?yún)s并未大幅增加?；鸬闹С鲞h(yuǎn)高于基金收入，造成嚴(yán)重的資金缺口，使遼寧省財政壓力較大。統(tǒng)籌基金的使用與管理 ，有利于緩解遼寧省財政壓力大的問題。

1.確保失地農(nóng)民所需資金，規(guī)范基金管理

首先，遼寧省政府為失地農(nóng)民建立單獨的社會保障基金，政府為失地農(nóng)民承擔(dān)的部分社會保險資金和收繳的失地農(nóng)民社會保障資金一起納入該項基金中統(tǒng)一進(jìn)行運(yùn)營管理。遼寧省政府成立單獨的失地農(nóng)民社會保險基金管理局，進(jìn)行集中投資增值以縮小遼寧省財政缺口。其次，出臺詳細(xì)法規(guī)規(guī)范基金使用，防止出現(xiàn)官僚主義、挪用公款等現(xiàn)象。將每筆基金的使用都登記在冊，施行第三方存管，定期進(jìn)行信息公開，接受人民群眾的監(jiān)督。

2.個人專戶與統(tǒng)籌賬戶，專項調(diào)劑相結(jié)合

失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險時，可以將部分安置費(fèi)納入個人專戶，以抵繳保險金。遼寧省政府還應(yīng)做到個人專戶與統(tǒng)籌賬戶、專項調(diào)劑相結(jié)合，實現(xiàn)社會公平與提高效率相結(jié)合的充滿中國特色的社會主義養(yǎng)老保險制度。

課題項目：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院2014XJLXYB001階段成果。

（作者單位：遼寧對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明