摘 要：近年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)出現(xiàn)了空前繁榮的局面，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個方面都需要進行大規(guī)模投資，然而，由于種種原因，政府的投資資金卻是十分有限的。為了推動我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大規(guī)模發(fā)展，我國適時將市場機制引入到建設(shè)當(dāng)中，充分發(fā)揮社會資本在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中的作用，進而提高了社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。文章通過對PPP模式的優(yōu)點和缺點進行分析，在此基礎(chǔ)上提出了一些對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式 弊端 對策 思考

中圖分類號：F830.91

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）10-032-02

PPP模式全稱是“Public-Private-Partnership”{1}。所謂PPP模式，具體指的是政府為了向社會大眾提供一些公共物品和社會公共服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，相互之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并且通過簽署協(xié)議來定義雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而確保雙方的合作能順利進行{2}。PPP模式在給社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來福利的同時，自身也存在著一些不足之處，因此需要相關(guān)部門采取適當(dāng)?shù)拇胧?，將PPP模式的弊端控制在一定范圍之內(nèi)。

一、PPP模式在運行規(guī)程中存在的一些弊端

黨的“十八大”提出了“全面構(gòu)建小康社會”的偉大戰(zhàn)略，“全面構(gòu)建小康社會”將提高社會居民的生活水平作為建設(shè)的重點，這就需要在社會進行大規(guī)模的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè){3}。在此條件下，國家大力提倡在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，即PPP模式。然而，PPP模式在運行過程中也存在著一些弊端，下面本文將對“PPP模式”存在的弊端進行分析。

（一）一些政府部門在PPP項目中浸染了追逐利潤之風(fēng)

黨的十八屆三中全會提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的偉大論斷，這說明我黨在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中更加重視和發(fā)揮市場在資源配置方面的作用{4}。PPP模式是推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要方式，為了響應(yīng)國家的號召，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，PPP模式將市場機制引入到公共基礎(chǔ)建設(shè)項目當(dāng)中。將市場機制引入到PPP發(fā)展模式當(dāng)中，可以發(fā)揮市場的競爭機制，充分調(diào)動各個市場主體的積極性，給市場帶來活力。除此之外，將市場機制引入到PPP項目當(dāng)中，還可以為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，從而提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。與此同時，市場機制還可以打破各個行業(yè)之間的壟斷行為，推動公共領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置，從而能夠盡可能地提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會效益。然而，市場是一把雙刃劍，在推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，也帶來了一些不利的弊端，其中，最明顯的就是一些政府部門在參與PPP項目的過程中，除了吸收社會資本先進經(jīng)營理念的同時，也染上了追逐利潤的習(xí)氣，例如，一些地區(qū)延長高速公路收費期限。政府部門本來屬于公共部門，而政府的財政收入主要也是來自于納稅人，政府部門作為公共權(quán)威部門，承擔(dān)著社會發(fā)展當(dāng)中的社會職能，應(yīng)該將促進社會的發(fā)展，更好地為社會公眾服務(wù)作為建設(shè)的出發(fā)點，一些政府部門在建設(shè)的過程中過度追逐經(jīng)濟利益，將會不利于發(fā)揮政府社會職能的作用，不利于踐行社會公共建設(shè)方便社會公眾的理念。

（二）合作主體在利益和風(fēng)險劃分方面存在不足之處

PPP模式將社會資本引入到社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，因此，在PPP模式中存在著復(fù)雜的構(gòu)成主體，這些主體不僅有來自政府方面的一些部門，還有來自市場當(dāng)中的一些市場主體{5}。在這種情況下，明確PPP項目當(dāng)中的各個主體應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險和享受的利益，并對風(fēng)險和利益進行科學(xué)劃分就顯得十分必要，如果在PPP項目運作之前并沒有對各個市場主體明確分工，那么在PPP運行過程中就會很容易出現(xiàn)由于責(zé)任不明確和利益分配不均等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致各個市場主體相互推諉，爭奪利益的行為。例如，一些PPP項目投資者的利益并沒有得到有力保護，通常情況下，這些項目主體在PPP運行過程中往往會處于弱勢地位，扮演著弱勢群體的角色;與此同時，也存在著另外一些投資者在PPP項目運行過程中分配的利益比較多，所以為了規(guī)避風(fēng)險，賺取更多利潤，甚至還會將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府身上，其中在公共交通運營服務(wù)領(lǐng)域這種現(xiàn)象就表現(xiàn)得尤為突出。一些PPP項目社會投資者只考慮自己的經(jīng)濟利益，不注重社會和民生利益，公共設(shè)施投入和車輛投入方面存在著嚴重不足，配套設(shè)施滯后，社會責(zé)任意識淡化等等。PPP項目各個主體之間的利益和風(fēng)險分配不均不僅不利于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的順利開展，嚴重的話還會導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量無法達到要求，從而造成資源浪費。

（三）消費者處于不利角色

PPP項目在最初設(shè)立的目的就是為了將市場機制引進到社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程當(dāng)中，提高社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，使公共基礎(chǔ)設(shè)施在為社會居民更好地服務(wù)的同時，也能夠降低社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開支。然而，從現(xiàn)實的發(fā)展角度來看，一些PPP項目建設(shè)并沒有達到預(yù)期的效果，反而產(chǎn)生了一些不利現(xiàn)象，例如，一些PPP項目中的工程質(zhì)量并沒有達到預(yù)期水平，當(dāng)然也會存在一些PPP項目不僅建設(shè)水平達不到要求，而且建設(shè)的費用也非常高的情況，社會大眾從公共產(chǎn)品和服務(wù)中享受的福利與之前相比也在減少。例如，一些地方的自來水供給建設(shè)項目在引入社會資本后，水的質(zhì)量不僅沒有提升，然而價格卻一漲再漲等等。這些弊端不僅造成了社會資源的浪費，還會引起社會居民的一些不滿情緒，有損政府在社會大眾當(dāng)中的威信，需要盡快給予解決。

二、優(yōu)化PPP運行模式的一些對策分析

（一）國外的一些先進經(jīng)驗分析

1.PPP在英國的發(fā)展經(jīng)驗。從PPP模式的發(fā)展經(jīng)驗來看，國際上最早開始利用PPP模式的是英國。英國將PPP模式分為兩種最基本的類型，這兩個類型分別是特許經(jīng)營和私人融資計劃{6}。如果是使用者自己對投資項目進行付費建設(shè)，那么就稱之為特許經(jīng)營，如果是政府對投資項目進行付費建設(shè)，那么就稱之為私人融資計劃。英國在PPP項目運行過程中，政府部門和私人部門之間建立了長久的合作關(guān)系，使私人部門能夠確保工程在運行過程中的維修工作，尤其是一些比較重大的公共建設(shè)項目，例如，地鐵、橋梁、醫(yī)院等。此外，在項目建設(shè)過程中，英國采取風(fēng)險共擔(dān)的原則，從而保證公眾和納稅人的利益。

2.PPP在加拿大的發(fā)展經(jīng)驗。從當(dāng)今世界各國PPP運行模式的運行來看，加拿大是PPP模式運行最為成功的國家{7}。加拿大政府運用PPP模式，對市場中的建設(shè)資源進行科學(xué)整合，充分發(fā)揮市場在資金、技術(shù)以及經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，對政府資金不足的劣勢進行了很好的規(guī)避，使社會居民的生活水平得到了有效提高。為此，政府還進行了法律法規(guī)建設(shè)。例如借助于PPP項目，加拿大社會大眾享受到了快捷的交通環(huán)境以及先進的醫(yī)療服務(wù)水平，社會大眾從PPP項目中真正獲得了實惠。

（二）優(yōu)化PPP建設(shè)的對策分析

1.平衡不同部門之間的利益劃分。在PPP模式中，利益劃分問題是每一個PPP項目建設(shè)者都會考慮到的問題，然而，利益劃分是一項比較復(fù)雜的工程項目，對政府部門、投資者、社會公眾之間的利益進行科學(xué)有效的平衡，是一個很難解決的問題，需要PPP項目的各個主體能夠相互配合，相互協(xié)調(diào)。在項目建設(shè)之前，各個項目主體就應(yīng)該將項目中的利益和風(fēng)險狀況劃分清楚，使權(quán)責(zé)能夠得到明確。在利益的具體劃分當(dāng)中，資金投資的一方不能將公共產(chǎn)品和服務(wù)作為“唐僧肉”、“取款機”，投少取多或只取不投，這種投資模式是一種不健康的投資模式，不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，應(yīng)該盡可能地規(guī)避這種不健康的投資模式，在PPP項目的利益分配當(dāng)中，應(yīng)該堅持“雞生蛋、蛋生雞”的資金循環(huán)觀，只有這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)PPP項目發(fā)展利益最大化。這就需要在PPP建設(shè)過程中，相關(guān)部門及時制定出與PPP模式運行相關(guān)的法律法規(guī)，使PPP運行項目各個主體的利益都能夠得到有效保證。即使出現(xiàn)問題，也能夠有解決的依據(jù)。其次，PPP項目中的各個主體在項目運行之前就應(yīng)該簽訂相應(yīng)的合同，并在合同當(dāng)中將不同主體之間的利益以及應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險劃分清楚，并以合同的形式記錄下來，確保各方利益能夠得到確定。

2.政府部門應(yīng)該明確自己的責(zé)任。政府是一個社會公共部門，在國家的運行過程中，政府承擔(dān)著社會職能，負責(zé)對維持社會運轉(zhuǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施部門進行建設(shè)。因此，政府在建設(shè)當(dāng)中應(yīng)該將提高為社會大眾服務(wù)的水平作為政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的出發(fā)點，而不是將實現(xiàn)利潤最大化作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，這就需要政府能夠在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中意識到自己的職責(zé)，把握好PPP項目運行的基本大方向，而不能將PPP模式當(dāng)作包袱徹底留給投資者。與此同時，還應(yīng)該防止政府部門向投資者輸送利益，避免出現(xiàn)政府某一部門與投資者之間私底下吞并資產(chǎn)項目的現(xiàn)象發(fā)生。政府應(yīng)該認清自己的職責(zé)，不能將社會公眾看成為自己帶來利潤的消費者，而應(yīng)該將社會大眾看作是為之服務(wù)的全體人民群體，應(yīng)當(dāng)首先保證他們的權(quán)益。只有這樣PPP項目才能夠?qū)崿F(xiàn)運行的意義。

3.循序漸進推進PPP模式。社會公共基礎(chǔ)設(shè)施往往都是比較巨大的項目工程，需要耗費大量的建設(shè)資源以及建設(shè)時間，政府部門應(yīng)該正確認識政府的職能，并且對職能的轉(zhuǎn)變有一個科學(xué)的認識，根據(jù)現(xiàn)實發(fā)展的需要，對政府職能進行循序漸進地轉(zhuǎn)變。這就需要在推廣PPP模式的時候，不能急于求成，否則就會很難達到PPP模式的建設(shè)意義。值得注意的是，PPP模式應(yīng)謹慎推進，切實保證社會公眾的福利，同時也能夠讓投資者通過PPP項目獲取相應(yīng)的利益，實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。具體就需要政府能夠?qū)PP項目有一個科學(xué)的認識，推動PPP模式循序漸進發(fā)展。

結(jié)束語

改革開放30多年來，隨著我國社會建設(shè)的快速發(fā)展，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進入了空前繁榮的發(fā)展階段，為了提高公共基礎(chǔ)項目建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會效益，PPP模式被引入到了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中。PPP模式在推動社會公共項目發(fā)展的同時，也存在著一系列不足之處，這就需要相關(guān)部門采取措施，對PPP模式進行完善，提高社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

注釋：

{1}李虹，項玉嬌.我國農(nóng)村水利項目融資方案探析——基于PPP模式的思考[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013，26（3）：358-362

{2}楊易華.發(fā)展PPP模式對促進重慶城鎮(zhèn)化建設(shè)的思考[J].江西建材，2015（7）：30-30，34

{3}胡方俊，陳建軍，宋嘉等.公路交通混合所有制經(jīng)濟研究——PPP框架下建立高速公路股權(quán)投資基金的思考[J].交通運輸研究，2015，1（1）：1-7

{4}武樹禮.城市軌道交通建設(shè)引入PPP模式研究——以北京地鐵四號線為例[J].新視野，2014（6）：47-51

{5}宋小寧，陳斌，吳明琴等.基礎(chǔ)設(shè)施供給模式選擇研究——基于公私合作（PPP）和政府采購的比較[J].廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（3）：139-146

{6}劉勇，肖翥，許葉林等.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目評價與立項決策的再思考——基于PPP模式的國際實踐經(jīng)驗[J].科技管理研究，2015（8）：185-190

{7}田青，張盈華.關(guān)于完善新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)體系的思考——基于公私伙伴關(guān)系的視角[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014，44（4）：77-83

（作者單位：上饒市城市建設(shè)投資開發(fā)集團有限公司 江西上饒 334000）

[作者簡介：余清永（1977—）男，江西廣豐人，大學(xué)本科，經(jīng)濟師，研究方向：經(jīng)濟管理]

（責(zé)編：若佳）