劉麗巍

摘 要：強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和低存低貸雖然是我國(guó)住房公積金互助性和政策性的重要保證，但是由于儲(chǔ)蓄者和借款人是不對(duì)稱的，大量中低收入?yún)⒗U者低息存款的損失不能通過低息貸款的收益得到彌補(bǔ)，有悖公平性原則。為了完善我國(guó)的住房公積金制度，更好地解決中低收入群體的住房問題，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在制度內(nèi)設(shè)立額外的利益補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：住房公積金 強(qiáng)制儲(chǔ)蓄 利益補(bǔ)償 公平性

中圖分類號(hào)：F832.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）10-074-03

我國(guó)住房公積金制度創(chuàng)立以來(lái)在推進(jìn)住房分配貨幣化改革、建立職工個(gè)人住房資金專戶積累機(jī)制、促進(jìn)我國(guó)住房金融發(fā)展和廉租房建設(shè)融資等方面發(fā)揮了重要作用。雖取得令人矚目的成就，但中低收入人群住房問題未獲徹底解決的事實(shí)嚴(yán)峻考驗(yàn)著我國(guó)住房公積金制度，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和公眾對(duì)其公平性的質(zhì)疑仍不絕于耳。如何通過建立利益補(bǔ)償機(jī)制來(lái)保證我國(guó)住房公積金制度的公平性，維護(hù)中低收入?yún)⒗U者的利益，對(duì)完善我國(guó)住房公積金制度以及推動(dòng)保障安居工程建設(shè)都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、為何要對(duì)住房公積金部分參繳者進(jìn)行利益補(bǔ)償

我國(guó)住房公積金是強(qiáng)制積累的“低存低貸”基金，其制度運(yùn)行存在著內(nèi)在的邏輯矛盾。由于按工資一定比例繳存是法定并強(qiáng)制的，沒有考慮參繳者收入高低和今后有無(wú)能力購(gòu)房貸款，按月存入的公積金儲(chǔ)蓄全部采取低利率計(jì)息，不管公積金如何增值，只要參繳者不參與公積金貸款就很難成為公積金的受益對(duì)象。事實(shí)上，只有那些有能力購(gòu)房者才可以申請(qǐng)獲得公積金貸款，通過低息貸款利息優(yōu)惠彌補(bǔ)儲(chǔ)蓄低息損失并獲取房屋增值收益，而這些具備購(gòu)房能力的人以中等以上收入人群為主。中等以下和低收入人群往往因無(wú)力承受房?jī)r(jià)而難以通過購(gòu)房貸款的低息福利彌補(bǔ)儲(chǔ)蓄低息損失。很多學(xué)者經(jīng)過多地區(qū)調(diào)查研究證實(shí)了上述結(jié)論。清華大學(xué)教授劉洪玉等（2007）以江蘇省常州市的微觀抽樣數(shù)據(jù)作為對(duì)象，將公積金參繳者的月繳基數(shù)由低到高排序，按照七等分收入組的劃分標(biāo)準(zhǔn)分為最低收入組、低收入組、中等偏下收入組、中等收入組、中等偏上收入組、高收入組、最高收入組，統(tǒng)計(jì)七分組中各組公積金貸款概率，得出參繳者的收入越高其使用公積金貸款的概率越高，與事實(shí)相符，即收入高的家庭有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)能力購(gòu)買商品房和改善住房條件，所以其公積金貸款的概率也更高。張梅達(dá)（2000）從收入層次入手，以北京、上海和合肥三個(gè)城市的公積金貸款為案例，發(fā)現(xiàn)北京、合肥使用公積金貸款儲(chǔ)戶中、高收入者占比為40%，中等偏上收入者占比為34%，相應(yīng)的中等偏下和低收入者只占到26%。在上海使用公積金貸款儲(chǔ)戶中，高收入者占比為20%，中等偏上收入者占比為58%，中等偏下和低收入者占比為22%。李鋒等（2006）對(duì)某市住房公積金貸款進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，得出上年度繳存額位于前10%的高收入職工申請(qǐng)公積金貸款占該年發(fā)放住房公積金貸款總戶數(shù)的12.7%，相比之下繳存額位于后10%的中低收入職工申請(qǐng)貸款的戶數(shù)僅占當(dāng)年總貸款戶數(shù)的1.7%。

可見，在現(xiàn)行住房公積金制度下，有相當(dāng)部分的中低收入?yún)⒗U者，不僅沒有享受到公積金福利貸款，還用自己低息存款損失補(bǔ)貼了使用貸款的中高收入?yún)⒗U者，成為住房公積金制度的“凈貢獻(xiàn)者”，不僅有失公允，也有悖于住房公積金的互助性和政策性本質(zhì)。結(jié)果導(dǎo)致公積金的潛在受益人群體只是城市就業(yè)人口的一小部分，即主要是那些經(jīng)濟(jì)情況較好的國(guó)有企業(yè)和那些最不可能下崗甚至享受特權(quán)的職工?？梢哉f(shuō)，目前的住房公積金制度不僅未能提升弱勢(shì)群體的福利水平，而且在一定程度上顛倒了收入再分配的方向，偏離了住房公積金制度的初衷。在目前我國(guó)貧富差距已然較大的背景下，自由主義的分配原則易導(dǎo)致社會(huì)群體間出現(xiàn)隔閡抵觸，損害社會(huì)間的團(tuán)結(jié)協(xié)作，相比而言，既具有平等主義思想，又強(qiáng)調(diào)重視社會(huì)最少受惠成員利益的西方羅爾斯主義分配公平觀無(wú)疑更利于我國(guó)社會(huì)的發(fā)展與安定，其“平等原則”、“差別原則”及“補(bǔ)償社會(huì)最少受惠者”的思想對(duì)我國(guó)住房公積金制度的公平性原則具有借鑒意義。在我國(guó)現(xiàn)行的住房公積金制度下，承擔(dān)了住房公積金繳存的義務(wù)而仍舊無(wú)力承擔(dān)購(gòu)房成本、且亦不符合廉租房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)的這類人群就是該制度的最少受惠者，既然住房公積金已經(jīng)讓使用公積金貸款的參繳者通過貸款解決自身住房問題，享受到參繳住房公積金的益處，那么對(duì)于未能解決住房問題、承受儲(chǔ)蓄存款損失的這部分中低收入?yún)⒗U者，理應(yīng)在制度內(nèi)設(shè)立額外的利益補(bǔ)償機(jī)制。

二、國(guó)際典型住房金融制度利益補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)

在研究住房公積金利益補(bǔ)償問題之前，有必要先借鑒一下國(guó)外相關(guān)住房金融經(jīng)驗(yàn)?？v觀全球住房金融的融資模式，主要分為互助儲(chǔ)貸、強(qiáng)制儲(chǔ)蓄和證券市場(chǎng)籌資三大模式。以美國(guó)、日本等為代表的證券市場(chǎng)籌資模式，其住房金融制度高度市場(chǎng)化，住房問題通常通過市場(chǎng)進(jìn)行解決，不存在利益補(bǔ)償問題。以新加坡、巴西、馬來(lái)西亞、墨西哥等為代表的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄模式則普遍重視利益補(bǔ)償，按照邊沁的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄理論，強(qiáng)制儲(chǔ)蓄抑制儲(chǔ)戶當(dāng)前消費(fèi)愿望，若沒有響應(yīng)公平、合理的利益補(bǔ)償彌補(bǔ)儲(chǔ)戶可能產(chǎn)生的損失，就會(huì)產(chǎn)生不公平。以德國(guó)、法國(guó)為代表的互助儲(chǔ)貸模式，與我國(guó)目前強(qiáng)制性住房公積金制度明顯不同，但其在融資獎(jiǎng)勵(lì)、配貸方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)緩解我國(guó)住房公積金制度不同參繳者利益分配不公問題也有借鑒意義。

1.新加坡的中央公積金制度。作為強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄制度中最為典型的新加坡中央公積金制度建立于1955年，現(xiàn)已成為一種涵蓋多種保障的綜合型社會(huì)保障制度。新加坡中央公積金配貸機(jī)制的特征是“存貸分離、高存低貸”?！按尜J分離”是指中央公積金的管理部門是中央公積金局，但其無(wú)權(quán)向公積金參繳者發(fā)放住房貸款，向購(gòu)買組屋的參繳者發(fā)放貸款的只有建屋發(fā)展局。因此中央公積金局的運(yùn)作不依賴于住房貸款的收益，且有政府債券收益提供保證，使其能夠?yàn)楣e金參繳者提供具有一定競(jìng)爭(zhēng)力的儲(chǔ)蓄存款利率?！案叽娴唾J”是指中央公積金局以高于市場(chǎng)化的存款利率向公積金參繳者付給利息，同時(shí)建屋發(fā)展局以比市場(chǎng)化利率更為優(yōu)惠的利息為公積金參繳者提供住房貸款。目前公積金存款利率為新加坡國(guó)內(nèi)四家主要銀行一年期定期存款利率的加權(quán)平均數(shù)，且不低于年利率2.5%，確保公積金不存在儲(chǔ)蓄利息損失。貸款利率一般是在公積金存款利率的基礎(chǔ)上上浮0.1個(gè)百分點(diǎn)，即繳存人申請(qǐng)組屋貸款利率為2.6%，低于市場(chǎng)貸款利率。

在新加坡中央公積金制度中，公積金福利功能不僅涵蓋了住房保障，還延伸到醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保險(xiǎn)，這種綜合型社會(huì)保障制度，使得儲(chǔ)戶在沒有獲得住房?jī)?yōu)惠福利時(shí)可以從養(yǎng)老、醫(yī)療等其他方面得到補(bǔ)償，有助于實(shí)現(xiàn)住房公積金公平地對(duì)待每一類參繳者。

2.巴西的失業(yè)與保障公積金制度。巴西政府為保障住房投資與信貸資金來(lái)源，于1966年對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，設(shè)立一種兼顧失業(yè)保險(xiǎn)和住房保障的綜合性社會(huì)保障資金——失業(yè)與保障公積金（FGTS，Unemployment and Provident Fund），屬于一種強(qiáng)制性的儲(chǔ)蓄制度，由巴西國(guó)家銀行運(yùn)作管理。其主要做法是：雇主定期需按照雇員工資的一定比例（8%），將歸屬于雇員的個(gè)人福利基金存入指定機(jī)構(gòu)——保障就業(yè)基金會(huì)的雇員個(gè)人賬戶。這部分基金由政府轉(zhuǎn)交給巴西的全國(guó)住房建設(shè)銀行進(jìn)行保管和經(jīng)營(yíng)，雇員個(gè)人賬戶的存款可以用來(lái)支付失業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療費(fèi)用，并于參繳后6年用于償還住房貸款。

巴西失業(yè)與保障公積金制度屬于強(qiáng)制儲(chǔ)蓄范疇，但國(guó)家住房銀行按物價(jià)指數(shù)對(duì)職工賬戶名義存款進(jìn)行調(diào)整，一般按年利率加3%（通貨膨脹率）計(jì)息支付存款利息，這種指數(shù)化保值機(jī)制不僅規(guī)避了像我國(guó)住房公積金“低存”的利息損失，還有效防范了通貨膨脹帶來(lái)的存款貶值風(fēng)險(xiǎn)。此外，巴西失業(yè)與保障公積金并非專款專用，不僅能用于住房貸款、住房補(bǔ)貼，當(dāng)雇員在結(jié)婚、購(gòu)房、償還醫(yī)療費(fèi)用和退休的情況下，也可以提取基金會(huì)的存款。多元化福利制度彌補(bǔ)了那些不能使用公積金低息貸款雇員的利益損失，對(duì)于我國(guó)住房公積金的利益補(bǔ)償問題具有很大的借鑒意義。

3.德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度。住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國(guó)運(yùn)用最廣泛、最具有特色的一種政策性住房融資制度。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄制度是儲(chǔ)蓄者通過簽訂自愿儲(chǔ)蓄合同，先連續(xù)、足額繳存一定數(shù)額的資金，在達(dá)到一定年限和一定數(shù)額要求之后，才有權(quán)從該金融機(jī)構(gòu)取得優(yōu)惠利率住房貸款的一種融資方式。在德國(guó)，雇員可以在自愿條件下根據(jù)自身的收入高低、消費(fèi)偏好大小、投資欲望強(qiáng)弱，決定是否簽訂住房?jī)?chǔ)蓄合同。德國(guó)同樣采用“低存”的融資模式，但為提高儲(chǔ)戶自愿儲(chǔ)蓄的積極性吸引更多的資金進(jìn)入住房融資體系，德國(guó)政府采取了多樣化的住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)，包括創(chuàng)設(shè)住宅儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)、雇員儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)和職工資產(chǎn)積累獎(jiǎng)，還配套地提供了多種稅收減免優(yōu)惠政策，彌補(bǔ)儲(chǔ)蓄存款利息的損失，保護(hù)雇員的利益。

德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄也采取“低進(jìn)低出”的運(yùn)作模式，但在配貸中實(shí)行的指數(shù)化評(píng)分確保了每個(gè)儲(chǔ)戶都有機(jī)會(huì)獲得低息貸款。評(píng)分值是反映存款人對(duì)儲(chǔ)蓄群體所做貢獻(xiàn)大小的指標(biāo)，即存款額越多、存款期越長(zhǎng)，評(píng)分值就越高，這樣就給予了那些長(zhǎng)時(shí)間存款，但未使用貸款的儲(chǔ)戶更多地使用貸款的機(jī)會(huì)，保障了儲(chǔ)戶存款義務(wù)和貸款權(quán)利的對(duì)稱。德國(guó)儲(chǔ)蓄銀行每月計(jì)算一次評(píng)分值，并按評(píng)分值的高低來(lái)確認(rèn)借款人資格和分配貸款順序?？紤]到不同雇員參繳住房?jī)?chǔ)蓄時(shí)簽訂借貸合同的金額也不相同，為公正地評(píng)估不同的儲(chǔ)貸合同，德國(guó)政府按每1000馬克的借貸合同所獲得的利息額來(lái)計(jì)算評(píng)估值，這樣就保證了每個(gè)雇員（特別是中低收入階層）都能得到公正而平等的配貸機(jī)會(huì)。

三、我國(guó)住房公積金參繳者利益補(bǔ)償方式探討

住房公積金作為我國(guó)住房領(lǐng)域最重要的一項(xiàng)公共政策，應(yīng)公平地對(duì)待每一位繳存者，為其提供公平的住房貸款權(quán)利，使其獲得相對(duì)公平的收益。對(duì)于同為儲(chǔ)戶的終身或長(zhǎng)時(shí)間未使用公積金貸款解決住房問題的參繳者，既然目前條件下無(wú)法解決住房問題，就應(yīng)該對(duì)其儲(chǔ)蓄利息損失（出讓平等的貸款權(quán)利）進(jìn)行補(bǔ)償。

1.建立制度內(nèi)的利益補(bǔ)償機(jī)制。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，相對(duì)公平的補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)是，使得從參與公積金繳存到退休公積金銷戶使用貸款的儲(chǔ)戶和未使用貸款的儲(chǔ)戶都能依據(jù)其自身對(duì)公積金資金池貢獻(xiàn)大小獲得相對(duì)合理的收益，簡(jiǎn)而言之就是單位公積金資金池貢獻(xiàn)獲得的收益對(duì)于使用貸款儲(chǔ)戶和未使用貸款儲(chǔ)戶是無(wú)差異的。對(duì)于未使用公積金貸款的儲(chǔ)戶來(lái)講利益補(bǔ)償方式可以有三種選擇：第一種是額度補(bǔ)貼，即在儲(chǔ)戶退休銷公積金賬戶時(shí)，一次性補(bǔ)貼一定數(shù)額的利息;第二種是利率補(bǔ)貼，即調(diào)整未使用貸款儲(chǔ)戶的儲(chǔ)蓄利率，減少其利息損失，使其與使用公積金貸款儲(chǔ)戶一樣獲得與貸款優(yōu)惠相當(dāng)?shù)氖找?第三種是比例補(bǔ)貼，即借鑒德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度提供一定比例的繳存額度獎(jiǎng)勵(lì)。

2.逐步推進(jìn)住房公積金的自愿繳存改革。強(qiáng)制儲(chǔ)蓄是住房公積金對(duì)不同參繳者收益分配不公的重要根源。從長(zhǎng)期來(lái)看，高效率的市場(chǎng)化運(yùn)作是各國(guó)政策性住房金融的發(fā)展趨勢(shì)，因此我國(guó)也應(yīng)當(dāng)逐步推行住房公積金的自愿繳存。這方面的改革在我國(guó)己有先例。2006年12月，上海市住房公積金管理委員會(huì)通過《上海市城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶及其雇用人員、自由職業(yè)者繳存、提取和使用住房公積金實(shí)施辦法》，明確規(guī)定上海市的個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者可以自愿繳納公積金。之后，西安市、北京市、湖州市以及揚(yáng)州市等先后都通過法律手段規(guī)定了城鎮(zhèn)工商戶以及自由職業(yè)者自愿繳納住房公積金的合法性。在進(jìn)行自愿繳存試點(diǎn)的同時(shí)，還需要不斷改進(jìn)公積金制度以增強(qiáng)其吸引力，如逐步提高政府對(duì)住房公積金的支持力度，根據(jù)居民不同的需求，設(shè)計(jì)不同利率、優(yōu)惠政策的儲(chǔ)蓄品種，或稅收減免、股金分紅等方式鼓勵(lì)居民參加住房?jī)?chǔ)蓄，也可以借鑒德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)行多樣化獎(jiǎng)勵(lì)政策，給予儲(chǔ)戶更多的選擇機(jī)會(huì)，減少未使用公積金貸款儲(chǔ)戶的不公平感受。

3.放寬住房公積金提取條件，進(jìn)行多元化福利改革。目前我國(guó)住房公積金基本上只能用于住房領(lǐng)域即專款專用，福利范圍小，用途少，也是未使用公積金貸款儲(chǔ)戶遭受福利損失的重要原因。在新加坡、巴西住房金融制度中，這種福利損失主要是通過多功能的“無(wú)差異組合”來(lái)彌補(bǔ)，即低收入未使用貸款者盡管在購(gòu)房消費(fèi)中喪失一定的優(yōu)先補(bǔ)貼權(quán)，但在養(yǎng)老和就業(yè)保障方面得到政府的優(yōu)先權(quán)。為此，我們可以借鑒德國(guó)、巴西、新加坡的住房金融制度，擴(kuò)展住房公積金的外延功能，延伸到養(yǎng)老、醫(yī)療等社保領(lǐng)域，使得未能使用公積金貸款的儲(chǔ)戶從其他方面社保領(lǐng)域得到補(bǔ)償，同時(shí)，也可以提高公積金提取的頻率以減少公積金利息損失。如大連市已允許因疾病、子女上大學(xué)等造成家庭困難的職工提取住房公積金用于生活開支;武漢等多地放寬公積金提取條件，武漢從2014年7月1日起月收入在1900元以下且從未使用公積金貸款的職工可定期提取公積金;北京的住房公積金提取條件也放寬，由一年一次進(jìn)一步放松為三個(gè)月提取一次。放寬住房公積金提取條件，推行多遠(yuǎn)福利化政策，有利于繳存公積金而沒有能力買房的居民更為合理地使用住房公積金，減少儲(chǔ)蓄存款的利息損失。

4.完善住房公積金配貸機(jī)制。以中低收入者為主的未使用公積金貸款的參繳者與使用貸款參繳者之所以存在利益分配不公問題，是因?yàn)閮?chǔ)蓄者和借款者是不匹配、不對(duì)稱的。因此，要完善公積金貸款的配貸款機(jī)制，給予未使用貸款的參繳者更多的貸款機(jī)會(huì)。目前我國(guó)公積金貸款審核基本比照商業(yè)銀行的做法，誰(shuí)收入高、支付償還能力強(qiáng)，誰(shuí)就最有可能得到公積金貸款。在評(píng)估貸款額度時(shí)通常只考慮到儲(chǔ)戶的繳存額度、余額以及收入水平等條件，沒有全面考慮儲(chǔ)戶對(duì)住房公積金的貢獻(xiàn)。為了保證住房公積金參與者權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等，在配貸方面應(yīng)采取一些利益補(bǔ)償?shù)拇胧?，如在風(fēng)險(xiǎn)可控的條件下，降低中低收入者購(gòu)房首付比例，提高中低收入者購(gòu)房能力。特別是中低收入者購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等保障性住房，除了降低首付款比例之外，還應(yīng)該在保障性住房分配、資格審核過程中給予更多的優(yōu)惠，通過政府機(jī)構(gòu)或政策性金融機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，提高中低收入者獲得貸款的能力。還可以嘗試住房公積金貸款的權(quán)益轉(zhuǎn)讓機(jī)制，對(duì)于沒有使用公積金貸款的職工，可以考慮將其貸款的權(quán)益轉(zhuǎn)讓出去，這樣一方面轉(zhuǎn)讓費(fèi)用可以補(bǔ)償自己繳存公積金的利息損失，另一方面，可以讓需要公積金貸款的職工獲得更大比例的公積金貸款。除此之外，也可借鑒德國(guó)指數(shù)化的配貸機(jī)制，建立指數(shù)配貸標(biāo)準(zhǔn)，在貸款審核時(shí)以存款額與存款時(shí)間相乘為基礎(chǔ)來(lái)衡量客戶存款表現(xiàn)對(duì)整個(gè)住房貸款資金池的貢獻(xiàn)度，存款額越多、存款期越長(zhǎng)，評(píng)分值就越高，這樣就給予了那些長(zhǎng)時(shí)間存款，但未使用貸款的儲(chǔ)戶更多的使用貸款的機(jī)會(huì)，保證每個(gè)儲(chǔ)戶都能得到公正平等的配貸機(jī)會(huì)，保障參繳者權(quán)利與義務(wù)的對(duì)稱。

[本文為遼寧省高等學(xué)校優(yōu)秀科技人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（WR2013008）資助。]

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（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 遼寧大連 116025）（責(zé)編：呂尚）