李翔

〔摘要〕城市房地產(chǎn)化是城市發(fā)展嚴(yán)重依附于房地產(chǎn)業(yè)，社會(huì)資源高度集中于房地產(chǎn)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象，它是地方政府的城市化沖動(dòng)、房地產(chǎn)偏好和土地依賴癥等行為的必然產(chǎn)物。城市化沖動(dòng)是政府主導(dǎo)意志的集中體現(xiàn)，房地產(chǎn)偏好是“造城運(yùn)動(dòng)”的重要推手，而土地財(cái)政依賴癥是土地城市化的內(nèi)在動(dòng)力。城市房地產(chǎn)化損害了城市可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，偏離了城市化的正確軌道，使我國(guó)城市化陷入欲速不達(dá)的困境。因此，矯正政府行為的偏差勢(shì)在必行。

〔關(guān)鍵詞〕城市房地產(chǎn)化；土地資本化；地方政府；行為偏差；土地財(cái)政；政績(jī)考核

〔中圖分類號(hào)〕F293 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2015）06-0118-06

一、城市房地產(chǎn)化與土地城市化：對(duì)傳統(tǒng)城市化的兩種解讀

城市房地產(chǎn)化是以地方政府為主導(dǎo)，以房地產(chǎn)為載體，以土地財(cái)政為核心的城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)與過(guò)程，表現(xiàn)為城市發(fā)展嚴(yán)重依附于房地產(chǎn)業(yè)，社會(huì)資源高度集中于房地產(chǎn)市場(chǎng)，它是政府對(duì)城市化進(jìn)程深度介入的必然產(chǎn)物。城市房地產(chǎn)化是我國(guó)城市化進(jìn)程中的歧途或誤區(qū)，而將房地產(chǎn)作為城市化的重要基石顛倒了城市化與房地產(chǎn)的應(yīng)然關(guān)系，明顯背離了城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

城市房地產(chǎn)化和土地城市化是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)城市化的兩種不同的表述。土地城市化涉及地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴和對(duì)城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張的追求，以及對(duì)農(nóng)民市民化的消極和對(duì)稀缺土地資源的透支等內(nèi)涵，簡(jiǎn)言之，即是“見(jiàn)地不見(jiàn)人”和“以地謀發(fā)展”。盡管對(duì)于土地城市化目前尚無(wú)統(tǒng)一的定義，但人們通常傾向于將傳統(tǒng)城市化與土地城市化聯(lián)系起來(lái)，并將它和以人口城市化為核心的新型城市化相對(duì)應(yīng)。然而，用土地城市化表述傳統(tǒng)城市化的最大不足是未能涵蓋房地產(chǎn)對(duì)土地資本化的重要影響，以及房地產(chǎn)與地方政府的相互依存關(guān)系，此外還忽略了房地產(chǎn)至上對(duì)我國(guó)城市化可持續(xù)發(fā)展的危害性。首先，土地價(jià)值變現(xiàn)和土地利益最大化對(duì)于土地財(cái)政至關(guān)重要，而房地產(chǎn)是這一利益鏈上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果離開(kāi)樓市長(zhǎng)期非理性繁榮和房?jī)r(jià)泡沫的瘋狂膨脹，地方政府的“土地經(jīng)”就斷然念不下去，土地財(cái)政也勢(shì)必難以為繼。其次，房地產(chǎn)商是“造城運(yùn)動(dòng)”的重要推手，而“造城運(yùn)動(dòng)”恰恰是我國(guó)城市化進(jìn)程中的“重頭戲”，地方政府與房地產(chǎn)商圍繞房與地的利益關(guān)系，以及與此有關(guān)的各種或明或暗的利益糾葛顯然是土地城市化的概念所未能涵蓋的。再次，將房地產(chǎn)奉為我國(guó)城市化的主引擎加劇了房地產(chǎn)的“一業(yè)獨(dú)大”，嚴(yán)重?cái)D壓了城市實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生存空間，加速了城市空心化和去工業(yè)化，損害了支撐城市可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基石。由此可見(jiàn)，城市房地產(chǎn)化的涵義較之土地城市化更接近于傳統(tǒng)城市化的本質(zhì)。

二、我國(guó)城市房地產(chǎn)化的邏輯進(jìn)路

城市房地產(chǎn)化的最大要害，是地方政府將房地產(chǎn)業(yè)視為快速城市化的利器和法寶，把城市的未來(lái)寄托于房地產(chǎn)業(yè)的持久繁榮，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的綁架。從客觀上講，城市化極大地拓展了房地產(chǎn)業(yè)的想象空間，目前我國(guó)正處于城市化快速發(fā)展階段，進(jìn)城農(nóng)民工近2.74億人，〔1〕每年新增城市人口2000萬(wàn)人，〔2〕未來(lái)20年內(nèi)將有3億農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，〔3〕如此龐大的城市外來(lái)人口派生出龐大的住房需求極大地拓展了房地產(chǎn)的想像空間。對(duì)地方政府而言，房地產(chǎn)繁榮能夠擴(kuò)大房地產(chǎn)投資，拉動(dòng)GDP指標(biāo)，增加地方財(cái)政收入，帶動(dòng)眾多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)等，顯然，將房地產(chǎn)視為城市化引擎契合地方政府的利益。

城市房地產(chǎn)化是一把雙刃劍，在改善城市形象、擴(kuò)大城市規(guī)模、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和粉飾官員政績(jī)的同時(shí)也暴露出城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、城市規(guī)劃管理混亂、大城市病迅速蔓延和實(shí)體經(jīng)濟(jì)生態(tài)惡化等諸多硬傷，這些問(wèn)題的存在對(duì)我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展已構(gòu)成嚴(yán)重威脅，必須引起各級(jí)政府的高度警惕。

（一）政府公司化

地方政府公司化是城市房地產(chǎn)化的邏輯起點(diǎn)，它是城市競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代所催生出的經(jīng)營(yíng)城市理念的實(shí)踐產(chǎn)物，也是我國(guó)城市化進(jìn)程中借鑒企業(yè)管理模式管理城市的一種新嘗試，即把公司決策中“成本—收益”分析原則納入政府決策，對(duì)城市資源和資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)效益的最大化和城市的快速增值，增強(qiáng)城市的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。政府公司化加快了城市的治理結(jié)構(gòu)的嬗變，市長(zhǎng)成為城市的營(yíng)銷者，領(lǐng)導(dǎo)班子成為董事會(huì)，政府如同公司一樣運(yùn)行。這一城市治理結(jié)構(gòu)的變革，實(shí)質(zhì)上是地方政府憑借對(duì)土地資源的高度壟斷獲取巨額土地溢價(jià)，可見(jiàn)地方政府已成為依托土地買賣經(jīng)營(yíng)城市，依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)變現(xiàn)土地價(jià)值，憑借對(duì)土地的絕對(duì)壟斷進(jìn)行城市基建投資和運(yùn)營(yíng)的特殊企業(yè)。對(duì)稀缺土地資源的絕對(duì)掌控強(qiáng)化了政府對(duì)城市化的主導(dǎo)權(quán)，助長(zhǎng)了政府急于求成和好大喜功的沖動(dòng)，背離了資源配置市場(chǎng)化的客觀規(guī)律。

（二）土地資本化

土地是城市發(fā)展不可或缺的重要資源，土地既是城市規(guī)模擴(kuò)張的基礎(chǔ)，又是地方財(cái)政的收入源泉。全能政府對(duì)城市發(fā)展的深度介入，加劇了政府投資饑渴癥和行政機(jī)構(gòu)的膨脹，使地方財(cái)政面臨入不敷出的巨大壓力，由此催生出廣受詬病的土地財(cái)政。目前這種通過(guò)征地拆遷對(duì)土地實(shí)行壟斷經(jīng)營(yíng)，通過(guò)土地出讓和土地抵押融資為城市建設(shè)籌集資金的第二財(cái)政早已成為地方政府重要經(jīng)濟(jì)命脈。房地產(chǎn)是土地資本化的重要工具，為實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，地方政府樂(lè)見(jiàn)于房?jī)r(jià)上漲。而高房?jī)r(jià)大幅增加城市化的成本，必然破壞城市的經(jīng)濟(jì)生態(tài)，反而阻礙城市化的可持續(xù)發(fā)展。正如臺(tái)灣大學(xué)副校長(zhǎng)湯明哲所說(shuō)：“土地資本化本身并不創(chuàng)造財(cái)富，而只是財(cái)富的分配過(guò)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力是生產(chǎn)力的提高?！?〔4〕

（三）城市水泥化

追求物質(zhì)形態(tài)上的城市規(guī)?；同F(xiàn)代化是各地“造城運(yùn)動(dòng)”的核心要?jiǎng)?wù)，地方政府盲目追求城市鋼筋混凝土化，熱衷于大手筆、高起點(diǎn)式的興建城市地標(biāo)式建筑以及大馬路大廣場(chǎng)。據(jù)住建部原副部長(zhǎng)仇保興披露，我國(guó)已是當(dāng)今世界新建建筑量最大的國(guó)家，每年20億平方米新建面積，消耗的水泥和鋼材相當(dāng)于全球產(chǎn)量的40%?！?〕 比爾蓋茨在其個(gè)人博客上公布了一組令人吃驚的數(shù)據(jù)：中國(guó)2011-2013年的水泥用量是美國(guó)一個(gè)世紀(jì)水泥消耗的1.6倍，足以佐證我國(guó)城市擴(kuò)張的速度之快、規(guī)模之大。然而，水泥的過(guò)度使用不僅催生了大量短命的垃圾建筑，而且導(dǎo)致城市地表大面積硬化——變成一塊巨大的“水泥板”，嚴(yán)重阻礙了生態(tài)的自然循環(huán)，城市病中諸多現(xiàn)象如內(nèi)澇水患、熱島效應(yīng)、大氣懸浮顆粒物超標(biāo)、地下水位快速下降和地面沉降、河流死亡等皆與地表水泥化有關(guān)，大大惡化了城市生存環(huán)境。

（四）產(chǎn)業(yè)空洞化

產(chǎn)業(yè)空洞化是城市房地產(chǎn)化的邏輯必然。從世界城市發(fā)展規(guī)律看，工業(yè)化堪稱城市化的發(fā)動(dòng)機(jī)，工業(yè)的興衰與城市的起伏緊密相聯(lián)。盡管建國(guó)以來(lái)我國(guó)曾大興工業(yè)，但工業(yè)現(xiàn)代化水平目前僅為世界初等發(fā)達(dá)水平，處于發(fā)展中國(guó)家的中間位置，工業(yè)經(jīng)濟(jì)水平比德國(guó)和英國(guó)等大約落后100年，工業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率約為美國(guó)的1/9，制造業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率為美國(guó)的1/8，人均制造業(yè)出口值為德國(guó)的1/11。〔6〕所以，頭頂世界工廠光環(huán)，產(chǎn)品遍及海外的中國(guó)卻難以擺脫全球產(chǎn)業(yè)鏈底端位置。然而中國(guó)制造尚未擺脫弱勢(shì)地位，去工業(yè)化現(xiàn)象卻過(guò)早來(lái)臨，城市房地產(chǎn)化則是罪魁禍?zhǔn)?。房地產(chǎn)“一業(yè)獨(dú)大”使城市經(jīng)濟(jì)蛻變?yōu)椤胺拷?jīng)濟(jì)”，社會(huì)資金競(jìng)相涌入樓市導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重失血，樓市泡沫化和投資性需求的持續(xù)膨脹刺激房?jī)r(jià)飚升，經(jīng)營(yíng)成本的居高不下嚴(yán)重?cái)D壓了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的盈利空間，引發(fā)了城市實(shí)業(yè)的生存危機(jī)，有“城”無(wú)“市”的城市空殼化和工業(yè)空洞化嚴(yán)重削弱了企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的能力，進(jìn)一步加劇了城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致我國(guó)城市化后續(xù)乏力。

三、城市房地產(chǎn)化視閾下地方政府行為偏差探析

我國(guó)城市化帶有鮮明的政府主導(dǎo)烙印，因而，政府的價(jià)值取向必然決定城市化的走向。城市房地產(chǎn)化就是地方政府城市化沖動(dòng)、房地產(chǎn)偏好和土地依賴癥等傾向的產(chǎn)物。

（一）地方政府城市化沖動(dòng)

“城市化沖動(dòng)”是政府主導(dǎo)城市化的意志的集中體現(xiàn)，其最大誤區(qū)就在于把城市化簡(jiǎn)單等同于城市建成區(qū)的擴(kuò)張，片面地將城市規(guī)模與城市實(shí)力劃等號(hào)，用土地城市化替代人口城市化，這一思路與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以快制勝的趕超思維一脈相承。所以改革30多年的城市化進(jìn)程就是依靠行政規(guī)劃加速擴(kuò)大城市規(guī)模的過(guò)程。2000年以前，我國(guó)城市化率年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)，而2000年以來(lái)，城市化明顯提速，城市化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)。〔7〕據(jù)測(cè)算，2001年到2011年10年期間，城市化每提高1個(gè)百分點(diǎn)，就會(huì)拉動(dòng)投資增長(zhǎng)3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)1.8個(gè)百分點(diǎn)?！?〕所以，對(duì)于中央政府而言，城市化既是最大的內(nèi)需，又是我國(guó)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，確立加快城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的依據(jù)也正在于此。由于中央政府掌握著地方政府的人事任免權(quán)，而GDP又是中央政府考核地方官員政績(jī)的主要指標(biāo)。因此，追求政績(jī)既是地方政府的第一要?jiǎng)?wù)，更是地方官員的自然本能。為了爭(zhēng)取上級(jí)政府的更大支持和更多的政策優(yōu)惠，也為了官員個(gè)人仕途需要，地方政府對(duì)加快城市化發(fā)展熱情高漲。這是因?yàn)槌鞘谢馕吨鴶U(kuò)大城市建設(shè)投資規(guī)模和加快房地產(chǎn)發(fā)展，能夠大大提升地方GDP排名，所以地方官員無(wú)不希望在任期內(nèi)使治下的城市舊貌換新顏。而城市化的速度愈快，對(duì)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)愈大，城市主政者的政績(jī)也愈加顯赫，由此催生了地方政府的城市化沖動(dòng)。據(jù)國(guó)家發(fā)改委“城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心”的課題組2013年對(duì)12個(gè)省、區(qū)的156個(gè)地級(jí)市和161個(gè)縣級(jí)市的調(diào)查，90%以上的地級(jí)市正在規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)。此外，12個(gè)省會(huì)城市共規(guī)劃建設(shè)55個(gè)新城新區(qū)，其中有一個(gè)省會(huì)城市就要新建13個(gè)城區(qū)。〔9〕有研究數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)新城新區(qū)規(guī)劃人口為34億，如果加上我國(guó)現(xiàn)有7.3億城鎮(zhèn)人口將達(dá)到40億人，超過(guò)目前全球城鎮(zhèn)人口的總和。這種跨越式城市化無(wú)異于大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)代翻版。

城市規(guī)模的擴(kuò)大既可以迅速改觀城市形象，有效提升官員政績(jī)，還可以從土地非農(nóng)化中獲取巨大的土地收益，可謂是一舉兩得。一是大搞圈地運(yùn)動(dòng)，大量占用耕地盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，而對(duì)于那些土地資源不足的城市或是斥巨資填海造地或削山造地。如延安〔10〕、十堰〔11〕等地為實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張，前后投入上千億元削山造城；或是強(qiáng)制推行農(nóng)民集中居住，造成農(nóng)民“被上樓”；或是人為調(diào)整行政區(qū)劃，一些地方政府正在積極醞釀把縣改為市或設(shè)為區(qū)，旨在擴(kuò)大城市行政版圖，擴(kuò)大土地來(lái)源。二是大搞招商引資，不惜以低地價(jià)甚至零地價(jià)吸引外來(lái)投資，嚴(yán)重扭曲了土地資源的市場(chǎng)價(jià)值，縱容了囤積土地和浪費(fèi)土地行為，導(dǎo)致土地資源的低效利用。而政府則將貼本招商的土地成本轉(zhuǎn)嫁到住宅開(kāi)發(fā)用地上，進(jìn)一步推高了地價(jià)和房?jī)r(jià)。三是大搞造城運(yùn)動(dòng)，習(xí)慣于大拆大建、上項(xiàng)目、建新城的城市發(fā)展套路，熱衷于騰籠換鳥(niǎo)式的舊城改造。有的城市期待筑巢引鳳，通過(guò)先造城再吸引人口流入來(lái)發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，結(jié)果催生出大量鬼城、空城；有的城市則是大手筆，高起點(diǎn)，不惜斥巨資打造城市地標(biāo)建筑（如摩天大樓和中央商務(wù)區(qū)），如長(zhǎng)沙欲斥資數(shù)百億元修建超過(guò)迪拜的全球最高摩天樓。又如武漢市投資4000億元打造大武漢，市區(qū)在建工地多達(dá)上萬(wàn)個(gè)；還有不少城市雄心勃勃、豪氣沖天，據(jù)人民日?qǐng)?bào)報(bào)道，全國(guó)200多個(gè)地級(jí)市中有183個(gè)高調(diào)宣布建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)際大都市?！?2〕城市化進(jìn)程中的“大干快上”無(wú)異于地方官員的政績(jī)秀。據(jù)新加坡國(guó)立大學(xué)房地產(chǎn)研究院院長(zhǎng)鄧永恒對(duì)中國(guó)283個(gè)中小城市的市長(zhǎng)和市委書記10年政績(jī)和升遷結(jié)果統(tǒng)計(jì)，如果任期內(nèi)的GDP增速比上一任提高0.3%的話，升職概率將高于8%；如果任期內(nèi)長(zhǎng)期把錢花在民生和環(huán)保上，那么他升官的幾率是負(fù)值。〔13〕這一數(shù)據(jù)充分解釋了地方官員為何寧肯透支未來(lái)也要實(shí)現(xiàn)“保增長(zhǎng)”目標(biāo)的行為，由此可見(jiàn)，政績(jī)導(dǎo)向是地方政府城市化沖動(dòng)之源。

政府城市化沖動(dòng)極易助長(zhǎng)地方官員的目光短視和華而不實(shí)，從而加劇城市發(fā)展中要素資源錯(cuò)配。一方面地方政府不惜斥巨資大搞政績(jī)工程、面子工程和形象工程，而另一方面民生急需的保障房建設(shè)和市政基礎(chǔ)建設(shè)以及公共服務(wù)均等化方面卻明顯投入不足、欠賬嚴(yán)重。重速度、輕效益的發(fā)展路徑雖然能夠推動(dòng)城市跨越式發(fā)展，使“中國(guó)從35%到45%城市化率只用了7年的時(shí)間，東京、紐約用了20多年甚至是30多年的時(shí)間”?！?4〕 然而與光鮮的城市視覺(jué)極不相稱的是，城市公共配套設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施功能極不完善，公共資源供給能力嚴(yán)重不足，城市運(yùn)行不堪重負(fù)，內(nèi)澇水患、地面下陷和建筑垮塌等事件頻發(fā)，反映出我國(guó)城市建設(shè)的低質(zhì)化和脆弱性，尤其是不久前被李克強(qiáng)總理痛批為 “下雨看?！钡某鞘袃?nèi)澇足以證明我國(guó)城市排水系統(tǒng)的脆弱不堪。 〔15〕而西方國(guó)家在管網(wǎng)配套設(shè)施和污水處理等方面的認(rèn)真令人相形見(jiàn)絀，僅“七通一平”中的下水部分可能就要花10—20年時(shí)間，甚至50年之久?！?6〕德國(guó)人在青島用了幾十年時(shí)間做的下水系統(tǒng)歷時(shí)一百多年，至今功能完好。〔17〕而前不久在武漢出土的英國(guó)進(jìn)口老水管雖已運(yùn)行了100多年，卻從未出現(xiàn)過(guò)爆管現(xiàn)象。〔18〕 這些現(xiàn)象不僅折射出我國(guó)城市建設(shè)和城市治理的短板，更暴露出以快制勝的城市大躍進(jìn)模式的致命缺陷。

（二）地方政府房地產(chǎn)偏好

政府既是行政性組織，又是追求獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)主體，因而具有“經(jīng)濟(jì)人”的明顯特性。所謂“經(jīng)濟(jì)人”就是以追求物質(zhì)利益為訴求的個(gè)人或組織，其基本動(dòng)機(jī)是追求自身利益或效用的最大化，即以最少的付出獲得最大的收益。在城市化問(wèn)題上，雖然中央政府的出發(fā)點(diǎn)是通過(guò)城市化拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)農(nóng)民工市民化，但地方政府顯然也有自己的小九九，更看重城市化給房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的發(fā)展機(jī)遇。在“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的大背景下，地方政府的經(jīng)濟(jì)職能被大大強(qiáng)化，而“經(jīng)營(yíng)城市”理念的風(fēng)靡更助長(zhǎng)了政府組織的公司化或企業(yè)化傾向，政府行為按照成本—收益原則進(jìn)行計(jì)算，政府官員以追求經(jīng)濟(jì)利益或效用的最大化為己任。在城市化大潮中，地方政府的房地產(chǎn)偏好除開(kāi)政績(jī)導(dǎo)向的影響外，更多地來(lái)自于利益的驅(qū)動(dòng)。政績(jī)、利益的巨大誘惑，使政府角色悄然變異。它成為房地產(chǎn)利益鏈條中最重要的一環(huán)，而且與房地產(chǎn)商的利益形成“一損俱損”的關(guān)系?！?9〕

地方政府對(duì)房地產(chǎn)的青睞完全是利益使然。地方政府是房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊利益主體，也是房地產(chǎn)繁榮的凈收益者。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)收入是地方財(cái)政的主要源泉，尤其是在房地產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)的不景氣對(duì)地方財(cái)政增收形成較大拖累時(shí)，來(lái)自房地產(chǎn)的稅收和收費(fèi)對(duì)于地方財(cái)政的意義就更加凸顯，地方財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)的依賴也就更加嚴(yán)重。

由于房地產(chǎn)是政府介入最深的行業(yè)，名目繁多的行政審批使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)程序極為繁瑣，從立項(xiàng)到銷售至少經(jīng)過(guò)100多道門檻，要蓋100多個(gè)公章。那些手握實(shí)權(quán)的職能部門逐漸嬗變?yōu)殛P(guān)系牢固的既得利益集團(tuán)，很容易借機(jī)將行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為利益資源，并以此來(lái)牟取部門利益和官員個(gè)人私利。過(guò)多的行政審批環(huán)節(jié)為權(quán)力尋租提供了相當(dāng)大的操作空間，據(jù)人民網(wǎng)披露，房地產(chǎn)70%的利潤(rùn)以各種形式進(jìn)入了相關(guān)部門和官員的腰包，房地產(chǎn)也因此成為權(quán)力腐敗的溫床。房地產(chǎn)企業(yè)之所以高度重視與政府的關(guān)系，是因?yàn)檎仁侵贫群鸵?guī)則的制定者，也是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不可或缺的土地資源的壟斷者，與政府有關(guān)部門搞好關(guān)系不言而喻。據(jù)業(yè)內(nèi)人士稱，規(guī)劃紅線后退一點(diǎn)，容積率提高一個(gè)百分點(diǎn)，這對(duì)房地產(chǎn)商來(lái)說(shuō)意味著數(shù)百萬(wàn)上千萬(wàn)的利益。〔20〕權(quán)力與資本的攜手，使地方政府與房地產(chǎn)商的關(guān)系演變?yōu)榉康禺a(chǎn)現(xiàn)存市場(chǎng)格局中兩個(gè)強(qiáng)勢(shì)群體之間的利益結(jié)盟關(guān)系，彼此很容易達(dá)成利益上的默契。

地方政府與房地產(chǎn)商在利益上的相互依存強(qiáng)化了政府的房地產(chǎn)偏好，助長(zhǎng)了政府行為的短期化傾向。在政府主導(dǎo)城市發(fā)展的背景下，錢從哪里來(lái)是其面臨的最大難題。土地是地方政府所擁有的最為值錢的資源，但土地價(jià)值的變現(xiàn)離不開(kāi)房地產(chǎn)這一重要平臺(tái)。土地市場(chǎng)的繁榮建立在樓市繁榮的基礎(chǔ)之上，房?jī)r(jià)越高，土地也就越值錢，而房?jī)r(jià)與地價(jià)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制使擁有資本的開(kāi)發(fā)商和擁有權(quán)力的政府在城市化進(jìn)程中緊密攜手，地方政府成為房?jī)r(jià)上漲的堅(jiān)定支持者，如廣州市長(zhǎng)今年初曾公開(kāi)抱怨本地房?jī)r(jià)太低，希望與北京上?？待R，〔21〕這種地方一把手唯恐房?jī)r(jià)漲得不夠的新聞并不鮮見(jiàn)。面對(duì)中央對(duì)房?jī)r(jià)非理性上漲的政策干預(yù)，地方政府總是以各種化解房?jī)r(jià)上漲的辦法進(jìn)行應(yīng)對(duì)：有的將商品房?jī)r(jià)格和精裝修分開(kāi)計(jì)算，有的將遠(yuǎn)郊房地產(chǎn)價(jià)格納入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)拉低房地產(chǎn)均價(jià)，有的暫停高價(jià)房預(yù)售證發(fā)放等等。此外，還在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上大做文章，以淡化高房?jī)r(jià)的負(fù)面效應(yīng)。而在樓市低迷不振時(shí)政府往往會(huì)出手相助，如以政府名義收購(gòu)房地產(chǎn)商手中的積壓商品房并將其轉(zhuǎn)化為公共住房，以迅速消化庫(kù)存緩解市場(chǎng)過(guò)剩壓力。房地產(chǎn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中如此受政府寵愛(ài)，以至于有國(guó)際投行分析師諷其為“宇宙最重要產(chǎn)業(yè)”?！?2〕地方政府對(duì)樓市的百般呵護(hù)旨在維護(hù)既得利益，卻不利于城市可持續(xù)發(fā)展。

（三）地方政府土地依賴癥

土地財(cái)政號(hào)稱地方政府的第二財(cái)政，是地方財(cái)政的重要支柱。幾十年來(lái)，土地財(cái)政已累計(jì)為地方政府創(chuàng)造了高達(dá)30萬(wàn)億的土地差價(jià)?！?3〕 2014年“土地財(cái)政”再創(chuàng)歷史新高，全年地方賣地收入超過(guò)4萬(wàn)億，比預(yù)算收入增長(zhǎng)17%。〔24〕目前土地收入已占地方財(cái)政收入的半壁江山，有的地方甚至高達(dá)80%以上。地方政府對(duì)土地財(cái)政已形成嚴(yán)重路徑依賴，由于來(lái)自土地出讓金的預(yù)算外收入已普遍超過(guò)政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入，一旦離開(kāi)賣地，地方政府將立即陷入財(cái)政危機(jī)之中。

土地財(cái)政的產(chǎn)生有其深刻的制度原因。制度是關(guān)乎權(quán)力運(yùn)作的程序、規(guī)則和框架，制度缺陷必然導(dǎo)致行政權(quán)力的錯(cuò)位和異化，使政府行為發(fā)生偏差。

1. 現(xiàn)行稅收制度是地方政府“土地財(cái)政”路徑依賴的源頭。中國(guó)是典型的“等級(jí)社會(huì)”，行政級(jí)別越高，掌控的資源越多，1994年實(shí)行的分稅制加劇了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，即人、權(quán)、財(cái)、物向高處走，但任務(wù)和要求卻層層向下壓，越是往下走，“小馬拉大車”的現(xiàn)象就越嚴(yán)重。地方政府的財(cái)政預(yù)算收入，其支出結(jié)構(gòu)基本上是剛性的，每年的地方政府本級(jí)收入剛夠人員費(fèi)用、辦公支出等，使預(yù)算財(cái)政蛻變成“吃飯財(cái)政”，在很多地方因機(jī)構(gòu)臃腫人浮于事甚至難以維持基本行政開(kāi)支，更遑論城市發(fā)展和建設(shè)投入了。因此，為了挖掘“辦事財(cái)政”的資金源泉，地方政府被“逼上梁山”，紛紛向土地伸手，以“盤活資源”為名大搞土地資本化，致使“土地財(cái)政”和“土地金融”大行其道。

2. 現(xiàn)行土地制度是土地財(cái)政產(chǎn)生的重要前提。土地財(cái)政所創(chuàng)造的巨額土地收益主要來(lái)自于對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和城市長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的掠奪。首先，現(xiàn)行征地制度建立在犧牲農(nóng)民切身利益的基礎(chǔ)之上。地方政府一身二任，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，對(duì)土地資源具有高度壟斷權(quán)，在土地國(guó)有的體制下，政府可以借城市化和公共利益需要之名強(qiáng)制性地獲得土地，通過(guò)“土地收儲(chǔ)”制度和“招拍掛”制度安排，形成“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的土地運(yùn)作程序，刻意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式高價(jià)出讓土地，低進(jìn)高出的價(jià)格雙軌為地方政府創(chuàng)造了巨額的土地溢價(jià)收益，卻將農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外，剝奪了其市民化不可或缺的原始積累機(jī)會(huì)。其次，現(xiàn)行土地批租制建立在犧牲城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展利益的基礎(chǔ)之上。本屆政府一次性收取未來(lái)幾十年的土地出讓金，其本質(zhì)是提前透支未來(lái)的土地紅利。土地出讓制度的失當(dāng)助長(zhǎng)了地方政府賣地生財(cái)行為，“上屆政府賣下屆政府的地”的現(xiàn)象非常普遍，地方政府將大量的農(nóng)業(yè)用地“劃”為建設(shè)用地，以此生財(cái)，一些地方按照其開(kāi)發(fā)規(guī)模計(jì)算，地都賣到20年后了?！?5〕

“飲鴆止渴”和“竭澤而漁”是土地財(cái)政的鮮明特征，它助長(zhǎng)了土地低效使用和嚴(yán)重浪費(fèi)，加劇了房?jī)r(jià)泡沫的快速膨脹，惡化實(shí)體經(jīng)濟(jì)的生存環(huán)境，破壞了城市發(fā)展的基石。

四、我國(guó)城市化進(jìn)程中地方政府行為偏差矯治

政府行為模式對(duì)我國(guó)城市化進(jìn)程具有舉足輕重的影響。城市房地產(chǎn)化歧途和誤區(qū)起因于地方政府行為偏差，而根源于全能政府對(duì)城市化的深度介入。因此，要走出城市房地產(chǎn)化的陷阱，就必須改變政府行為模式。如何在更大范圍、更深層次發(fā)揮市場(chǎng)配置城市資源的決定性作用，使政府回歸把握大框架、通過(guò)宏觀規(guī)劃和政策引導(dǎo)發(fā)揮作用的本位，更多地讓市場(chǎng)主體的選擇來(lái)決定城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、重組、集聚的具體空間層次與區(qū)位，最大程度地釋放市場(chǎng)活力，是我國(guó)城市化亟待破解的重要課題。

（一）弱化地方政府城市化沖動(dòng)

要糾正城市發(fā)展中急于求成的政府行為偏差，改革現(xiàn)行官員考核機(jī)制勢(shì)在必行。以GDP指標(biāo)為核心的現(xiàn)行官員考核機(jī)制是導(dǎo)致地方政府的GDP崇拜和城市化沖動(dòng)的根源，由于GDP增長(zhǎng)率主要靠固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)，而“造城運(yùn)動(dòng)”中大量工程項(xiàng)目投資對(duì)產(chǎn)值貢獻(xiàn)顯著，因此，政績(jī)導(dǎo)向必然助長(zhǎng)地方官員在任期內(nèi)的行為短期化和對(duì)行政權(quán)力的濫用，加劇政策對(duì)市場(chǎng)的凌駕和對(duì)客觀規(guī)律的踐踏，這種重增長(zhǎng)輕發(fā)展的行為有損于城市化的可持續(xù)性。

1.健全完善現(xiàn)行政績(jī)考核制度。應(yīng)降低GDP等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)在官員考核指標(biāo)體系中所占權(quán)重，突出對(duì)有關(guān)教育、就業(yè)、醫(yī)療、能耗、環(huán)境等民生保障和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的考核，以及城市規(guī)劃科學(xué)性等方面的考核內(nèi)容，以防止在任官員在城市發(fā)展上只做表面文章而將矛盾遺留給繼任者，導(dǎo)致城市規(guī)劃和建設(shè)短期化或隨著領(lǐng)導(dǎo)更迭而頻繁改變。

2.構(gòu)建多元化的政府評(píng)價(jià)體系。應(yīng)從多種維度、多個(gè)視角全方位地考核官員政績(jī)，將生態(tài)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和公共服務(wù)等因素納入考核評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系中，通過(guò)政府治理評(píng)判體系的優(yōu)化有效推動(dòng)政府治理結(jié)構(gòu)的改善。加強(qiáng)政策導(dǎo)向、輿論導(dǎo)向和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，使地方政府更加關(guān)心轄區(qū)內(nèi)全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，營(yíng)造促進(jìn)我國(guó)城市化健康發(fā)展良好環(huán)境的迫切性，而不是單純的GDP增長(zhǎng)。

（二）破除地方政府房地產(chǎn)偏好

1.約束政府過(guò)大權(quán)力，弱化政府經(jīng)濟(jì)人特性。政府的“有形之手”現(xiàn)已成為房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的重要推手，因此必須加快政府職能轉(zhuǎn)型，徹底根除政府部門利益化的痼疾。但在既有權(quán)力結(jié)構(gòu)和穩(wěn)增長(zhǎng)的政策導(dǎo)向下，全能政府對(duì)城市化的全面干預(yù)和深度介入因缺少有效制衡，極易形成資源配置的權(quán)力化，即政府汲取社會(huì)資源和社會(huì)財(cái)富的利益邊界過(guò)寬，這是房地產(chǎn)偏好產(chǎn)生的根源所在。所以，政府必須放棄目前的全能包辦的角色，將政府的重心轉(zhuǎn)移到維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境和提供公共服務(wù)上，為市場(chǎng)在城市化進(jìn)程中唱主角創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。

2.防范房地產(chǎn)一業(yè)獨(dú)大的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的過(guò)度依賴已到了難以自拔的程度，不僅房地產(chǎn)市場(chǎng)投資在我國(guó)整體投資中占據(jù)40%以上的比重，而且社會(huì)融資額的70%集中于房地產(chǎn)領(lǐng)域。〔26〕這表明，房地產(chǎn)已經(jīng)成為左右我國(guó)經(jīng)濟(jì)的命脈，長(zhǎng)期以來(lái)，城市化作為房地產(chǎn)發(fā)展的最大背景，已成為刺激樓市投機(jī)炒作和助推房?jī)r(jià)上漲的最大題材?，F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式難以遏制房地產(chǎn)投機(jī)行為，使政府進(jìn)退維谷，出于穩(wěn)增長(zhǎng)保就業(yè)的考慮，不得不放開(kāi)對(duì)樓市投資性需求的限制，但政策松綁雖然可解燃眉之急，卻會(huì)重蹈擴(kuò)大投資的覆轍，進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，從而危及中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。況且，隨著我國(guó)人口紅利的消失和劉易斯拐點(diǎn)的到來(lái)，樓市供求失衡必將愈演愈烈，目前空城鬼城的不斷涌現(xiàn)和住房空置率高企不下的情況已到了觸目驚心的地步。據(jù)外媒報(bào)道，中國(guó)未售商品房達(dá)657平方公里，已接近新加坡的國(guó)土面積。〔27〕可見(jiàn)刺激樓市的投資性需求將面臨泡沫破滅的巨大風(fēng)險(xiǎn)，加快房地產(chǎn)去投資化已成為中央和地方政府的燃眉之急。

3.重構(gòu)城市化與房地產(chǎn)的主從關(guān)系。工業(yè)化是城市化的原動(dòng)力，西方城市發(fā)展的百年史證明，城市化是工業(yè)效率提高和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，也是其制度積淀和文化環(huán)境的進(jìn)化過(guò)程。而中國(guó)以房地產(chǎn)為引擎的土地城市化明顯有悖于城市發(fā)展的客觀規(guī)律，國(guó)際上也從無(wú)房地產(chǎn)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的成功先例。因此，只有擺正城市化與房地產(chǎn)的本末關(guān)系，才能充分尊重城市化的發(fā)展規(guī)律，弱化地方政府房地產(chǎn)偏好，將城市經(jīng)濟(jì)的重心真正從房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移到實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，為城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）消除地方政府土地依賴癥

1.土地制度變遷是中國(guó)改革的深水區(qū)。首先，要打破政府對(duì)土地資源壟斷經(jīng)營(yíng)的體制，促進(jìn)土地市場(chǎng)主角轉(zhuǎn)換，要允許農(nóng)民帶地入股，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地能夠真正入市，讓農(nóng)民擁有市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)，自主決定土地是否投入市場(chǎng)以及土地價(jià)格高低。其次，要完善土地出讓收益分配機(jī)制，降低地方政府對(duì)土地收益的過(guò)高預(yù)期。一方面要大幅提高對(duì)被征土地的農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以提高農(nóng)村征地補(bǔ)償為起點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地同地同權(quán)同利，為最終破除政府壟斷征地體制創(chuàng)造條件。另一方面要實(shí)行收支兩條線，明確規(guī)定土地出讓金的用途，以及變土地批租為年租制，以抑制政府賣地生財(cái)?shù)臎_動(dòng)，在大幅降低房?jī)r(jià)中的地價(jià)成本的同時(shí)，也為后任政府財(cái)政的穩(wěn)定收入留有余地。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地制度改革的大方向是地方政府最終退出土地市場(chǎng)，土地只有市場(chǎng)化才能如實(shí)體現(xiàn)土地的未來(lái)收益和市場(chǎng)價(jià)值，不僅確保農(nóng)民的土地權(quán)益，為農(nóng)民市民化奠定良好的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且也有助于推動(dòng)城市化的政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)和政府引導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，并從根本上釋放城市可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)能。

2.完善公共財(cái)稅機(jī)制，改變地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配現(xiàn)狀。要促進(jìn)財(cái)稅體制創(chuàng)新，加快公共財(cái)政體系的建構(gòu)，理順央地利益關(guān)系，加大財(cái)權(quán)下放的力度。通過(guò)科學(xué)的量化分配明確中央與地方之間的權(quán)限職能，一是變分稅制為中央稅、地方稅和央地共享稅并存，在增設(shè)地方稅種同時(shí)提高地方在共享稅中的占比，以增加地方財(cái)源；二是加快用稅收財(cái)政取代土地財(cái)政的步伐，通過(guò)稅源的細(xì)水長(zhǎng)流保證地方財(cái)政收入的可持續(xù)性，以大幅削弱土地收益的誘惑；三是促進(jìn)以增值稅和營(yíng)業(yè)稅為代表的間接稅體制向以所得稅為代表的直接稅體制轉(zhuǎn)變，以有效扼制地方政府上項(xiàng)目、辦企業(yè)，特別是搞產(chǎn)值大、稅收多的重化工項(xiàng)目的沖動(dòng)；四是強(qiáng)化預(yù)算約束，將土地收益納入預(yù)算范圍內(nèi)，加強(qiáng)對(duì)土地收入的財(cái)政監(jiān)督，以根治地方政府“投資饑渴”癥。

目前，為解決政府“財(cái)困”的燃眉之急，通過(guò)PPP（公私合作模式）引領(lǐng)債務(wù)化解方向，引入市場(chǎng)資金補(bǔ)充建設(shè)資金缺口成為各地政府關(guān)注的新熱點(diǎn)。但相對(duì)于政府熱情，市場(chǎng)的反應(yīng)并不積極，這說(shuō)明在強(qiáng)政府弱社會(huì)的大格局下，建立真正公平公正的制度環(huán)境仍有待時(shí)日。要真正調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和民間資本、民營(yíng)企業(yè)參與城市化進(jìn)程的積極性，關(guān)鍵是重構(gòu)政府與社會(huì)的關(guān)系，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，給予社會(huì)更大的活動(dòng)空間，而權(quán)力的自我約束考驗(yàn)著政府改革的勇氣與決心。

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〔9〕發(fā)改委調(diào)查數(shù)據(jù)：中國(guó)90%的地級(jí)市正在規(guī)劃新城新區(qū)〔N〕.北京商報(bào)，2014-04-21.

〔10〕延安“削山造城”：將投資千億削平33座山頭〔N〕. 時(shí)代周報(bào)，2012-12-27.

〔11〕湖北十堰千億“削山造城” 居民擔(dān)憂生態(tài)惡化〔N〕.山東商報(bào)，2013-01-15.

〔12〕 183個(gè)地級(jí)市擬建設(shè)國(guó)際大都市〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2011-02-14.

〔13〕GDP增速提高0.3%官員升職概率高于8%〔N〕.南方都市報(bào)，2013-03-31.

〔14〕萬(wàn)科副總裁肖莉：中國(guó)城市化速度過(guò)快〔EB/OL〕.網(wǎng)易財(cái)經(jīng)，2010-07-03.

〔15〕李克強(qiáng)批大城市雨后看海 提快建管廊〔N〕.南方都市報(bào)，2015-07-30.

〔16〕專家稱一線城市房?jī)r(jià)未來(lái)五年翻番〔EB/OL〕. 中國(guó)廣播網(wǎng)，2013-02-14.

〔17〕青島現(xiàn)代排水系統(tǒng)系百年前德國(guó)人修建〔J〕.南都周刊，2010，（06）.

〔18〕武漢出土英國(guó)進(jìn)口老水管 運(yùn)行100多年從未爆管〔N〕. 楚天金報(bào)， 2015-06-06.

〔19〕石勇.中國(guó)社會(huì)的“房地產(chǎn)化”該結(jié)束了〔J〕.南風(fēng)窗，2013，（09）.

〔20〕云南交通副廳長(zhǎng)案消息遭封鎖 房產(chǎn)老板紛紛出差〔N〕. 華西都市報(bào)，2007-02-07.

〔21〕廣州市長(zhǎng)公開(kāi)挺房?jī)r(jià)：房?jī)r(jià)只是北京、上海一半〔N〕. 華夏時(shí)報(bào)，2015-04-05.

〔22〕決策者認(rèn)知決定房?jī)r(jià)走勢(shì)〔J〕. 南風(fēng)窗，2015，（17）.

〔23〕 〔29〕吳敬璉談城鎮(zhèn)化：過(guò)去幾十年土地價(jià)差達(dá)30萬(wàn)億〔N〕.京華時(shí)報(bào)，2013-03-25.

〔24〕地方去年賣地收入超四萬(wàn)億創(chuàng)新高 超預(yù)期17%〔N〕.每日經(jīng)濟(jì)新聞， 2015-02-02.

〔25〕 城鎮(zhèn)化歧途：上屆政府賣下屆的地〔N〕. 新京報(bào)，2013-08-27.

〔26〕馬光遠(yuǎn).當(dāng)前房地產(chǎn)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩80%開(kāi)發(fā)商將倒閉〔J〕.企業(yè)改革與管理，2014，（12）.

〔27〕英媒：驚呆！中國(guó)未售商品房面積接近新加坡國(guó)土面積〔N〕.環(huán)球時(shí)報(bào)，2015-07-09.【責(zé)任編輯：劉彥武】