張月瀛

[摘 要] 科學健康的財政生態(tài)對于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展十分重要。但由于稅收有限、財權事權不匹配、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制及財務管理監(jiān)督機制不健全等因素，致使鄉(xiāng)村債務居高不下，制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展及美麗鄉(xiāng)村的建設。相關政府部門應夯實鄉(xiāng)域經(jīng)濟基礎，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力；科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，促使事權、財權相統(tǒng)一；推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品及服務供給一體化，建立健全農(nóng)村財務管理機制，從而有效化解債務，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會全面健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關鍵詞] 鄉(xiāng)村債務；現(xiàn)狀；成因；策略

[中圖分類號] F470 [文獻標識碼] B

增強基層治理能力是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵。十八屆三中全會公報將財政視為“國家治理的基礎和重要支柱”，這說明科學健康的財政生態(tài)對于國家地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要。改革開放以來，我國經(jīng)濟建設和社會發(fā)展取得了重大成就，國家財政收入逐步壯大，但地方財政尤其是鄉(xiāng)村財政狀況在現(xiàn)有的財稅制度下暴露出不少問題。由于稅收有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔沉重，制約了農(nóng)村基層政府職能運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公共服務的有效供給，不利于農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。因此，如何切實有效地化解鄉(xiāng)村債務危機，對于全面推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、促進美麗鄉(xiāng)村建設意義重大。

一、鄉(xiāng)村債務的現(xiàn)狀及影響

（一）鄉(xiāng)村債務的現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村債務常指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)級以及村級的集體經(jīng)濟所產(chǎn)生的債務，包括鄉(xiāng)、村兩級在開辦企業(yè)時以集體經(jīng)濟的名義所借的款項，不包括鄉(xiāng)辦和村辦企業(yè)自身經(jīng)營性借款。自1994年國家推行分稅制改革，上級政府對鄉(xiāng)、村兩級財政支持明顯減少，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力大幅縮減，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又要承擔著大量的農(nóng)村基礎設施及配套設施建設，完成上級安排的達標任務，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量舉債，鄉(xiāng)村債務開始呈現(xiàn)大幅增長態(tài)勢，從時間上看，全國大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)村債務開始于1990年前后，快速增長在1994年以后，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，債務規(guī)模、結(jié)構等都出現(xiàn)了不同的變化。

1.債務規(guī)模大。根據(jù)全國農(nóng)村經(jīng)濟情況統(tǒng)計資料顯示，1990年全國鄉(xiāng)村首次出現(xiàn)了凈債務（當年債務總額為402.5億元，債權總額為397.5億元，凈債務為5億元）。1998到2001年，由于借款完成稅費上繳任務，債務總額從1932.6億元增加到2796.9億元，增長了44.72%，年均增加288.1億元，年均增長率為13.11%。而根據(jù)最新國家審計署發(fā)布的全國政府性債務審計結(jié)果來看，“截止2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元?！?“從政府層級看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務為3070.12億元。3”審計結(jié)果顯示，“3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%，其中，有148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%?！?筆者到平頂山市某鄉(xiāng)調(diào)研知悉，截止2014年底，全鄉(xiāng)16個行政村債務總額為553.4萬元，村級債務涉及面廣，而且村與村之間差距較大，負債最高的村為40.82萬元，最低的村為20.16萬元，負債超過30萬元的行政村有13個，占81.25%，16個行政村村平均負債34.56萬元，這說明該鄉(xiāng)各行政村的債務負擔非常重。

2.債務結(jié)構出現(xiàn)新變化。從調(diào)研情況看，債務結(jié)構呈現(xiàn)以下新變化。首先，形成債務的資金主要用于農(nóng)村公共產(chǎn)品及公共服務的提供，如農(nóng)村基礎設施建設，農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，興辦道路、農(nóng)村人居環(huán)境整治、公務招待和機構運轉(zhuǎn)支出。從調(diào)研情況看，從調(diào)研情況來看，村級債務支出中，超過40%的借款用于公益事業(yè)支出，如農(nóng)村道路交通建設、村級活動場所等基礎設施建設，其次是農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資，占26%，然后是行政運行支出，占18%，其他各項開支占12%。目前各級政府在大搞基礎設施建設的同時，大力強調(diào)農(nóng)村人居生活環(huán)境和投資環(huán)境的改善，如村容村貌整治、文化娛樂建設，以提高招商引資的吸引力。改善農(nóng)村人居環(huán)境及投資環(huán)境可能會導致鄉(xiāng)村債務的重新增加。其次，由于稅費改革以及全面取消農(nóng)業(yè)稅，村級組織不用再為完成稅收任務獲得稅收返還而四處舉債，但歷史欠賬仍然需要清理。而隨著義務教育均衡發(fā)展的改革推進，鄉(xiāng)村力量合并辦學，村一級組織不再負擔義務教育的重任，因此，為“普九”、“普六”等義務教育的借款已經(jīng)從村級債務的結(jié)構圖上消失了。第三，公務招待造成的債務負擔正逐步減輕。2012年前政府招待費在每年的支出中占據(jù)很大比例，幾乎每天都有招待任務。自十八大以來，尤其是近一年以來，在中央八項規(guī)定厲行勤儉節(jié)約、嚴格遵守廉潔從政的精神指導下，上級部門布置的達標活動減少、安排的達標項目減少，取消信訪排名，使得鄉(xiāng)政府的壓力減小、招待活動減少、招待費和信訪維穩(wěn)費用等直線減少，所以鄉(xiāng)政府相關債務負擔相比以前大大減輕。

（二）鄉(xiāng)村債務的影響

適度的鄉(xiāng)村債務對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展有一定的積極作用，一方面彌補了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展資金不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過負債增強了財政實力，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)各項事務的發(fā)展提供了資金保障，改善了農(nóng)村各項公共物品的提供，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收起到了一定的促進作用。另一方面一定程度上促進了農(nóng)村資源的合理配置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與手里有可支配資金的農(nóng)民通過協(xié)議，盤活了農(nóng)村有限資金的利用，把農(nóng)民的可支配資金轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展所需的地方，促進了農(nóng)村資源的合理化配置。

但不容忽視的是，過度負債對當?shù)亟?jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、政府職能的發(fā)揮都產(chǎn)生了極大的不利影響。一是有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身缺乏財政增收項目，又背負了巨額債務，維持自身運轉(zhuǎn)就已是舉步維艱，連機關工作人員的醫(yī)保、養(yǎng)老金、住房公積金等都難以保障，失去了工作的熱情和動力，降低了工作效率。二是由于背負大量欠債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在領導農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時常常心有余而力不足。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有多余資金來進行農(nóng)村社會經(jīng)濟建設，要想邁大步發(fā)展就需要去舉債，這樣就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不愿積極主動去謀發(fā)展，有許多惠民政策和項目因為缺乏資金而無法實施，直接影響農(nóng)村公共產(chǎn)品及公共服務的提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府本應該在農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中起著巨大作用，但因為承擔著巨額債務，造成缺乏發(fā)展活力，缺乏改革創(chuàng)新動力，只能維持著自身日常運轉(zhuǎn)。過度的鄉(xiāng)村債務甚至會引發(fā)基層社會不穩(wěn)定，當前出現(xiàn)的諸多信訪問題都與農(nóng)民基本生活條件差有關，而農(nóng)村各項硬件設施不足與鄉(xiāng)村背負大量債務有關。endprint

二、鄉(xiāng)村債務成因分析

鄉(xiāng)村債務的成因既有政策方面的失調(diào)，也有管理方面的缺失，概括起來，主要有以下幾個方面的原因。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財權事權不匹配

現(xiàn)行財稅體制造成的財權事權不匹配現(xiàn)象在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這個層級中表現(xiàn)尤為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層政府，大多是以農(nóng)業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)，稅源窄，財政收入少，但需要完成的事務卻很繁雜，如各項基礎設施和配套項目建設、農(nóng)業(yè)開發(fā)、醫(yī)療保障、信訪維穩(wěn)、計劃生育、農(nóng)村人居環(huán)境改善、社會綜合治理等開支龐大的事務，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力不相匹配。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還經(jīng)常面臨著上級安排的各種達標任務，由于缺乏實地調(diào)研，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常面臨事務多、資金缺乏的困難，只能大量舉債。如調(diào)研的某鄉(xiāng)，2000年至2006年全鄉(xiāng)為硬化村村通道路，每年舉債都在70萬元以上。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在條件完全不適合的情況下，盲目辦企業(yè)、上項目，導致一些集體企業(yè)因技術落后、專業(yè)化水平不高等因素倒閉，形成債務。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制不完善

當前我國尚未建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給機制，農(nóng)村公共物品的供給嚴重不足，很多需要農(nóng)民自己來解決，雖然國家已經(jīng)注意到了城鄉(xiāng)公共物品的供給差異化，已經(jīng)對農(nóng)村地區(qū)有所政策傾斜。如，國家的惠農(nóng)支農(nóng)資金量在不斷增加，但是具體分析，對農(nóng)村各項事業(yè)投入的比重卻一直在縮小，也遠低于同期的全社會固定資產(chǎn)投資增速。要想提高農(nóng)民的生活質(zhì)量與水平，就必須完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、人居環(huán)境建設等，要想加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，就必須加大農(nóng)村開發(fā)和扶持力度，大力發(fā)展水利、電力設施，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，而這些都需要健全的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制來支撐。

（三）財政管理監(jiān)督機制不健全

鄉(xiāng)村債務居高不下，其中有一重要原因即財政管理監(jiān)督機制不規(guī)范不健全。首先，財務制度落實不到位。在大多數(shù)鄉(xiāng)村，由于大多數(shù)領導干部對財務管理不重視，專業(yè)知識不足，重經(jīng)濟收入增加，輕財務管理。雖然各級政府都出臺了一些關于加強財務管理的制度，但是在制度落實過程中卻被打了折扣。在許多村，財務管理制度成了擺設，財務收支審核及現(xiàn)金管理不嚴，也沒有執(zhí)行財務公開制度。有些村沒有發(fā)揮好集體商議制，僅憑村干部的指示就隨意開支。對于一些非生產(chǎn)性開支，比如打白條、多報賬等支出過多，甚至存在挪用、貪污公款的現(xiàn)象。其次，資金使用管理不規(guī)范。在農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)村基礎設施及配套設施建設、農(nóng)村扶貧等方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對資金的使用和管理沒有形成規(guī)范化機制，對于工程的承包、承建資金不透明、不公開，造成了集體資產(chǎn)的流失。在一些村，對財務內(nèi)容沒有經(jīng)過村民代表大會商議通過，對財務收支公開不全面、不透明。還有的是公開內(nèi)容不規(guī)范、開支項目不合理、公開不及時甚至對財務開支造假。沒有針對群眾的疑問及時回應和解答，造成了一些信訪案件的產(chǎn)生。第三，財務監(jiān)督機制不健全。在實際工作中，縣級部門對鄉(xiāng)、村兩級更偏重于業(yè)務指導，沒有形成長效監(jiān)督機制。在換屆時，對村干部的離任審計工作監(jiān)督不到位。在一些村里，村民代表大會形同虛設，難以對財務方面形成內(nèi)部監(jiān)督機制，因此，從外部和內(nèi)部兩個方面造成了財務監(jiān)督機制保障不足。于是造成了一些村干部和財務人員私自占用、挪用集體資產(chǎn)，造成財務不真實，出現(xiàn)不該出現(xiàn)的借債。由于財政監(jiān)督機制不健全，造成資金的亂支亂用，甚至出現(xiàn)了貪污侵占、揮霍浪費等，也造成了干群關系緊張，增加了信訪維穩(wěn)成本。而信訪穩(wěn)定的巨大壓力，又反過來造成了“不惜成本保穩(wěn)定”的現(xiàn)象，進一步加劇了鄉(xiāng)級政府的財政壓力，分散了政府發(fā)展經(jīng)濟的精力與資源，從而形成惡性循環(huán)。

三、化解鄉(xiāng)村債務的策略選擇

（一）夯實鄉(xiāng)域經(jīng)濟基礎，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力

“打鐵還需自身硬”。城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡是客觀現(xiàn)實，建設美麗鄉(xiāng)村不僅需要從上而下各級政府的重視，堅持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“多予、少取、放活”的指導方針，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，把各項惠民政策真正落到實處；更需要鄉(xiāng)村自身解放思想，不斷發(fā)展壯大。只有自身經(jīng)濟發(fā)展起來，才能更好解決財政收入不足問題。就農(nóng)村集體經(jīng)濟來說，要因地制宜，利用好本地已有的資源優(yōu)勢，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構，大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科技化水平，深度挖掘農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售各個環(huán)節(jié)，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。鄉(xiāng)政府及各村在加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的同時，應為農(nóng)戶及時提供信息、技術，指導農(nóng)戶進行規(guī)?；?、集約化、特色化生產(chǎn)，發(fā)展壯大鄉(xiāng)域經(jīng)濟，走發(fā)展化債的路，從本源上緩解和消除鄉(xiāng)村債務問題。

（二）科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，促使事權、財權相統(tǒng)一

一方面，各級政府的職能層次不同，事權的劃分要依據(jù)各級政府職責的大小來進行，依據(jù)“誰決策、誰辦事，誰拿錢、誰負責”的原則科學劃分不同層級政府的事權。例如農(nóng)村人居環(huán)境改善、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村計劃生育、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等，應劃歸為中央事權；農(nóng)村道路修建、農(nóng)田水利設施建設、農(nóng)村基礎設施建設等應劃歸為地方事權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是為其居民提供公共物品和服務。另一方面，要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匹配與其事權相統(tǒng)一的財權，對于中央政府應承擔的事務，所需資金由中央通過轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一提供，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來負責建設；對于地方政府負責的事務，應由地方政府提供資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責建設，地方政府可對建設情況進行監(jiān)督；對于應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己負責的事務，由其自身通過稅收等進行建設開支。隨著近幾年土地財政與礦產(chǎn)財政的危害越發(fā)明顯，結(jié)構轉(zhuǎn)型的壓力越發(fā)突出，這就要求鄉(xiāng)級政府要更好的適應新經(jīng)濟形勢，根據(jù)科學發(fā)展觀的要求因地制宜，選擇性的引進可持續(xù)發(fā)展的項目，以增加稅源，實現(xiàn)開源。

（三）推進城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品及服務供給一體化

城鄉(xiāng)差距不僅僅是指收入方面的差距，在城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品及服務提供方面差距也是相當大的。要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制是必須的。首先，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供，中央政府與地方各級政府應分工明確、相互合作。不僅要加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度及增強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，而且要增加對縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付特別是一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以實現(xiàn)基層政府公共財政能力的均等化。要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，實現(xiàn)公共財政資源在城鄉(xiāng)之間的均衡配置。同時，要充分發(fā)揮市場機制的作用。在政府有效監(jiān)管（質(zhì)量和價格監(jiān)管）的前提下，利用市場機制提供部分農(nóng)村準公共產(chǎn)品，如農(nóng)田水利工程、自來水建設等公益項目，努力滿足農(nóng)民的需求。此外，還可以通過制度設計，建立起個人自愿提供公共產(chǎn)品的激勵機制，讓有能力的農(nóng)民或農(nóng)民組織提供一定的公共產(chǎn)品。為此，應完善農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求的表達機制，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與農(nóng)民需求相一致，從而既提高供給效率，維護了農(nóng)民利益，在一定程度上也減輕基層政府的財政壓力。endprint

（四）建立健全農(nóng)村財務管理機制

目前以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立的會計核算站，統(tǒng)一了核算制度、核算程序、核算方法和會計賬戶，實行了統(tǒng)一審核、統(tǒng)一公開。會計核算站在建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)體系、防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失方面發(fā)揮了重要作用，有利于核實債權債務、盤活資產(chǎn)和農(nóng)村集體經(jīng)濟的鞏固。但僅靠會計核算站還不能完全約束村級財務管理疏漏，要加強農(nóng)村財務管理，多管齊下，化解鄉(xiāng)村債務。

首先，改革創(chuàng)新鄉(xiāng)級管理模式。一方面，召開村民代表大會，由各村級組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算站簽訂委托書，以村為單位進行獨立核算財務，全面負責各村的記賬、結(jié)賬和報表工作。另一方面，各村要精簡會計人員，取消村級會計和出納，設置一名能力強、業(yè)務精的報賬員，對本村的收入、支出和資金、資產(chǎn)管理進行報賬。此外，鄉(xiāng)村兩級在村級道路修建等基礎設施建設時，應充分利用“一事一議”機制，向村民講清事實，擺明道理，加大宣傳，并遵循公開透明的原則，充分利用“一事一議”機制，搞好基礎設施建設，避免產(chǎn)生新的欠賬。通過鄉(xiāng)、村兩級財務統(tǒng)一管理，既能使村級預算規(guī)范化、透明化，保障村級各項公共事務和重點工作的正常、有序開展，又能有利于村民自治，調(diào)動廣大群眾的積極性，維護社會安定團結(jié)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要對村級報賬員提供經(jīng)常性的法律法規(guī)培訓、財務業(yè)務培訓等，增強村級報賬員的法律意識和業(yè)務能力，形成鄉(xiāng)、村兩級財務規(guī)范化管理。其次，嚴控開支，杜絕不良新債產(chǎn)生。全面執(zhí)行鄉(xiāng)村兩級財政管理制度，合理安排鄉(xiāng)村兩級支出，不得舉債填補收支缺口，不得舉新債還舊債。對鄉(xiāng)村兩級的非生產(chǎn)性支出嚴格控制，推行公務卡制度，避免超額度支出，嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定，對招待費、信訪維穩(wěn)費用、機構日常開支等費用做到嚴要求、嚴把關、嚴審核。對一些大額支出，按照“三重一大”的要求，實現(xiàn)聯(lián)審聯(lián)批。第三，加大力度對債權進行清理，通過債權回收或債權債務抵沖化債。應清理村欠單位、個人借款和單位、個人欠村款項，積極組織債權人和債務人協(xié)商，將村級債務的債權人與欠村款項的債務人直接建立債權債務關系，抵消村級債務。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯：潘洪志]endprint