方盛舉　呂朝輝

〔摘要〕 我國陸疆合作型治理是中央政府及其陸疆地方政府在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把擁有不同資源優(yōu)勢的政府組織、社會組織、企業(yè)組織及其社會公眾統(tǒng)合成一個擁有共同目標(biāo)、既合理分工又有效協(xié)同的治理體系，以陸地邊疆問題的解決為依歸的邊疆治理模式。陸疆治理任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性、國際性等特征決定了合作型治理是陸疆治理的最佳選擇之一。合作型治理理念和方法的科學(xué)性和先進(jìn)性也決定了該治理模式是推進(jìn)陸疆治理現(xiàn)代化的重要動力。陸疆合作型治理模式大致可以從四個維度進(jìn)行建構(gòu)：府際間的協(xié)同模式、政府與社會的共治模式、政府與市場的互補(bǔ)模式、政府與公眾的互信模式等。

〔關(guān)鍵詞〕 陸地邊疆；國家治理；合作型治理

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）04-0059-08

我國陸地邊疆是指具有陸地邊境線的省級行政區(qū)的總和。目前，陸地邊疆涉及9個省區(qū)，分布在我國領(lǐng)土的邊緣地帶。這一區(qū)域遠(yuǎn)離國家的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，表現(xiàn)出較為特殊的治理生態(tài)：自然地理環(huán)境相對惡劣，生態(tài)比較脆弱；基礎(chǔ)設(shè)施極其落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，貧困面很大，教育科技水平普遍不高；社會發(fā)育程度低，民族宗教關(guān)系較復(fù)雜，威脅國家安全的隱患較多；邊疆治理體系不完善，治理能力有限；周邊地緣政治關(guān)系復(fù)雜，周邊國家內(nèi)部的不確定因素較多等等?？傮w上看，我國陸地邊疆的基本區(qū)情是處于社會主義初級階段的低層次。陸地邊疆的這一特殊治理生態(tài)，必然呼喚特殊治理模式的建構(gòu)。而合作型治理應(yīng)該是我國陸地邊疆治理的一種重要模式選擇。

一、陸地邊疆合作型治理的內(nèi)涵

邊疆治理是“運(yùn)用國家權(quán)力，動員社會其他組織，調(diào)動國家和社會資源，處理邊疆問題?！薄?〕陸地邊疆的合作型治理是中央政府及其陸地邊疆的地方政府，在頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把擁有不同資源優(yōu)勢的政府組織、社會組織、企業(yè)組織及其社會公眾統(tǒng)合成一個擁有共同目標(biāo)、既合理分工又有效協(xié)同的治理體系，以陸地邊疆問題的解決為依歸的邊疆治理模式。合作型治理的目的在于整合已經(jīng)各自在獨(dú)立發(fā)揮著作用的分散資源和能量，并且致力于開發(fā)和挖掘優(yōu)勢潛能尚未凸顯的隱性資源和能量，通過對多元主體各自的資源、信息、技術(shù)和人才等要素的有機(jī)融合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國陸地邊疆治理效能的最大化。

恩格斯曾指出，合作就是“許多人協(xié)作，許多力量溶合為一個總的力量，用馬克思的話來說，就造成‘新的力量，這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別”?！?〕中央政府組織、發(fā)達(dá)地區(qū)政府組織、陸地邊疆政府組織及其他一些公共組織等各自都擁有豐富的公共資源，可以為陸地邊疆治理提供強(qiáng)大的治理資源；各種類型繁多的社會組織、市場組織及其社會公眾，也蘊(yùn)藏著龐大的治理資源。但這些資源平常都處于分散、閑置狀態(tài)，中央政府及其陸地邊疆地方政府完全可以通過頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，把這些分散和閑置的資源動員和整合進(jìn)邊疆治理的過程中來，為實(shí)現(xiàn)邊疆治理的目標(biāo)服務(wù)，最終產(chǎn)生“整體大于部分之和”的合作治理能量。

陸疆合作型治理包括如下幾層含義：首先，基于我國陸疆地區(qū)特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、地理等生態(tài)狀況，由中央政府、發(fā)達(dá)地區(qū)政府、陸疆地方政府、社會組織、企業(yè)、陸疆各族群眾等多元主體組成現(xiàn)代化的陸疆合作治理體系；其次，憑借各自的資源、信息和能力優(yōu)勢，秉持互利、共享、協(xié)商、妥協(xié)等合作治理精神，建立健全合作治理體制、機(jī)制、方式和規(guī)則；再次，在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國家整體利益以及陸疆各族群眾根本利益的共同目標(biāo)指引下，參與到陸疆合作型治理過程中的各個主體，通過彼此間物質(zhì)、能量與信息的“輸入——整合——轉(zhuǎn)化——產(chǎn)出”的循環(huán)往復(fù)過程，形成一個上下聯(lián)動、左右逢源、內(nèi)外結(jié)合、閉合自如的陸疆治理合作圈，最終實(shí)現(xiàn)陸疆“善治”。

新中國建立以來，學(xué)界和政界對陸地邊疆治理的理解較為粗淺，“一是邊疆治理意味著守護(hù)好國家主權(quán)范圍的領(lǐng)土；二是邊疆治理意味著解決好民族問題，處理好民族關(guān)系；三是邊疆治理意味著維護(hù)好邊疆社會穩(wěn)定?！薄?〕理論準(zhǔn)備得不充分，致使邊疆治理實(shí)踐效果很不理想。今天我們站在國家治理現(xiàn)代化的視野下來審視陸地邊疆治理，就必須拋棄以往消極型的治理模式，而應(yīng)該主動設(shè)計(jì)和選擇積極型的治理模式。上述合作型治理模式應(yīng)成為我國陸地邊疆治理的積極型模式。

陸疆合作型治理既要符合現(xiàn)代公共治理的理論內(nèi)核及協(xié)同合作精神，又要植根于陸疆特殊的治理生態(tài)之中，從理論上其應(yīng)該具有以下特征：

合作主體的多元性，這是陸疆合作型治理的首要特征。當(dāng)前，隨著公共權(quán)力的彌散和市場觸角的深入，傳統(tǒng)的政府陸疆治理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫硇完懡卫砟Ｊ?，合作治理視野下的陸疆治理主體同樣呈現(xiàn)多元化的趨向；另一方面，基于大部分陸疆地區(qū)歷史欠賬多、地理位置偏遠(yuǎn)、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、治理思路落后等狀況，在國家全面發(fā)展的大背景下，“摸著石頭過河”的陸疆發(fā)展模式顯然不能適應(yīng)跨越式發(fā)展步伐，必須聚集全國之力和調(diào)動全國資源幫助陸疆地區(qū)實(shí)現(xiàn)非常規(guī)的跨越式發(fā)展。因而，參與陸疆合作型治理過程的主體必然具有更為廣泛、更為多元的特征，中央政府作為陸疆治理宏觀戰(zhàn)略的規(guī)劃者角色、陸疆地方政府作為陸疆治理的具體組織落實(shí)者角色自不必說，除此之外，陸疆民間組織、企業(yè)組織、各族群眾理應(yīng)主動積極地參與到陸疆治理的宏大工程中來，發(fā)達(dá)地區(qū)在繼續(xù)響應(yīng)中央號召、全面對口支援陸疆的同時，還應(yīng)當(dāng)更多地扮演陸疆合作型治理中的發(fā)展引路人和治理引領(lǐng)者角色。

合作價值的認(rèn)同性。合作治理的意義在于，參與合作的主體均能感受到合作所帶來的物質(zhì)和精神雙重層面的價值，即公共利益或共同利益的持續(xù)增加，以及在合作治理過程中隨之而來的以團(tuán)結(jié)、和諧、友愛、互助為特征的精神享受。陸疆合作型治理模式是針對陸疆這個民族成分復(fù)雜、宗教信仰多樣、思想價值多元的特殊區(qū)域而設(shè)計(jì)的。不同的民族群體、宗教群體或利益群體，均存在或多或少的異質(zhì)性價值追求，如果彼此之間沒有就合作的價值達(dá)成共識，那么搭建陸疆合作型治理架構(gòu)的價值認(rèn)同根基就必然不牢。陸疆合作型治理模式要求原本具有各自資源優(yōu)勢和不同利益目標(biāo)的多元合作治理主體，通過信息的相互溝通、資源的相互利用、能力的相互補(bǔ)充和利益的相互協(xié)調(diào)，在彼此良性互動的基礎(chǔ)上，逐漸培育出建立在共同價值目標(biāo)基礎(chǔ)上的合作治理精神。

合作效能的多贏性。合作治理的神奇之處在于，秉持合作理念的政府如若主動吸納社會、市場和公眾力量參與公共治理，其治理效能將會在原來憑一己之力所產(chǎn)生出來的效能基礎(chǔ)上呈幾何級數(shù)增長，同時社會的自治能力、市場的競爭能力以及公眾的參與能力等也得到相應(yīng)提高，并且還會持續(xù)不斷地積聚社會資本存量，呈現(xiàn)出雙贏、多贏、共贏等局面。建立在持續(xù)良性互信、互動和互助基礎(chǔ)之上的陸疆合作型治理模式，內(nèi)在地要求各合作主體在陸疆治理過程中，適時地、主動地、周期性地調(diào)整各自的行動方向、目標(biāo)及內(nèi)容，靈活機(jī)動地應(yīng)對復(fù)雜和動態(tài)的陸疆治理環(huán)境，最大程度地減少陸疆治理中的風(fēng)險和不確定因素，有效規(guī)避人為失誤和無所作為，切實(shí)降低信息成本和治理成本，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的互利多贏的合作效能。

合作結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。陸疆合作型治理模式下，政府不再是唯一的權(quán)威治理中心，而是在政府、社會、市場、公眾之間形成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，政府不過是合作治理網(wǎng)絡(luò)的中心連接點(diǎn)，其確保各個方向合作連線的規(guī)范化和有序化。當(dāng)面對陸疆治理中的重大議題時，在政府的組織和動員下，各合作主體“牽一發(fā)而動全身”，誰也不能置身事外，圍繞合作共贏的共同網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)，采取多向輻射的網(wǎng)絡(luò)治理方式，在一個立體縱橫的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)，進(jìn)行彼此“適度拉伸”式的協(xié)商，確保合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的持續(xù)通暢。建立在多元合作主體權(quán)威互補(bǔ)、地位平等、彼此共存、良性互動基礎(chǔ)上的網(wǎng)絡(luò)合作結(jié)構(gòu)，往往具有以目標(biāo)為導(dǎo)向、以問題為中心，輔之以社會資本互換為紐帶、靈活機(jī)動等典型特性，是開展合作型治理的基礎(chǔ)架構(gòu)和前提條件。這種網(wǎng)絡(luò)合作結(jié)構(gòu)既包含縱向的合作，也包含橫向的合作，更包含縱橫向之間的交叉合作。

合作資源的共享性。陸疆合作型治理模式的內(nèi)在要求之一，就是主動創(chuàng)造有利于外來力量共同參與陸疆治理的軟環(huán)境和硬環(huán)境，實(shí)現(xiàn)陸疆內(nèi)外部資源的共同分享和優(yōu)勢互補(bǔ)，進(jìn)而抵制消極、被動、封閉的地方保護(hù)主義和狹隘族群主義利益觀。陸疆治理的艱巨復(fù)雜特性意味著合作型治理資源互享的必要性和重要性。一方面，陸疆與鄰國陸地相通、山水相連，資源稟賦和人文地理相似性高，合作基礎(chǔ)深厚；另一方面，陸疆與國家核心區(qū)的資源稟賦和人文地理差異比較大，社會、經(jīng)濟(jì)和文化資源的互補(bǔ)性十分明顯。因此，國家核心區(qū)和陸疆在區(qū)域性合作治理的過程中，完全可以而且應(yīng)當(dāng)最大程度地實(shí)現(xiàn)彼此資源的共享及優(yōu)勢的互補(bǔ)，將資源整合效應(yīng)從國內(nèi)的區(qū)域合作影響并輻射到與鄰國間的深入國際合作中去。

合作策略的多樣性。合作治理體系的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)和開放性要求，可以有效削減陸疆治理系統(tǒng)內(nèi)部的熵值效應(yīng)，消解“全能政府模式”對權(quán)力的壟斷；在此基礎(chǔ)上所形成的合作主體的多元化，必然導(dǎo)致合作策略的多樣化組合，有政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公眾等許多類別的組合式合作策略模式。陸疆合作型治理單個主體或者組合主體均有自己的資源稟賦優(yōu)勢和信息基礎(chǔ)優(yōu)勢，在新興知識經(jīng)濟(jì)時代和全球化背景下，社會矛盾的特性日益多樣化、利益多元的分化日益復(fù)雜化，公共權(quán)力的運(yùn)用日益彌散化，從而賦予合作主體擁有更多的自由機(jī)會，可以根據(jù)社會環(huán)境選擇差別化的合作策略和合作方式，這種策略或方式與“所感知到的內(nèi)部政治的、運(yùn)行的障礙以及政府間系統(tǒng)外部固有的環(huán)境有關(guān)”?！?〕換而言之，合作策略及其組合的多樣性，為治理復(fù)雜多變的社會內(nèi)外部環(huán)境提供了十分豐富的選擇機(jī)會。

二、陸地邊疆合作型治理的必要性

（一）陸地邊疆治理任務(wù)的艱巨性

歷史欠賬的積累與消極治理思維的雙重效應(yīng)，造成大部分陸疆地區(qū)在很長時期內(nèi)處于貧困閉塞、封閉落后的狀態(tài)，而且在“維穩(wěn)主義”思維方式和行為習(xí)慣下，政府系統(tǒng)也有意無意地排斥社會組織的合作參與。隨著陸地邊疆市場化的深入發(fā)展，陸疆社會內(nèi)部的利益分化、階層分化日益突出，外部的非傳統(tǒng)安全威脅日益增多，民族宗教問題的極端化和國際化也突顯出來，加之陸疆發(fā)展問題的固有歷史欠賬短期內(nèi)難以“清賬”等因素，加劇了陸疆治理任務(wù)的艱巨性。此外，大部分陸疆地區(qū)除了要加快清除“外賬”，還要努力償還因自身?xiàng)l件不足而導(dǎo)致的“內(nèi)賬”，譬如大部分陸疆地區(qū)位于崇山峻嶺或者戈壁沙漠地區(qū)，自然地理環(huán)境惡劣，交通、水利、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，如何舉全國之力支持陸疆地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是合作型治理不可回避的重大議題。

陸疆地區(qū)治理任務(wù)的艱巨性還有一層內(nèi)在的蘊(yùn)含，即各種陸疆問題的系統(tǒng)性特征。通過審視陸疆治理過程，不難發(fā)現(xiàn)，不管是民族宗教問題，還是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展或安全問題，都不是孤立存在的。一個問題的治理成效直接或間接地影響到其他問題的治理成效。也就是說，陸疆地區(qū)現(xiàn)存的相關(guān)問題之間已經(jīng)形成了一個有機(jī)聯(lián)動、密不可分的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，只要哪個環(huán)節(jié)出差錯，就會不同程度地牽連到問題系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。組成這個問題系統(tǒng)的環(huán)節(jié)越多，治理的任務(wù)就越艱巨和繁雜，出錯的可能性就越大。在新形勢下，我國陸疆地區(qū)除了國土安全、國防安全等傳統(tǒng)安全威脅之外，更面臨著層出不窮的諸如吸毒販毒、非法跨國婚姻、販賣人口、跨境犯罪、宗教滲透、“三非”人員急劇增多等非傳統(tǒng)安全的威脅，治理任務(wù)不減反增。陸疆問題系統(tǒng)牽涉的相關(guān)方關(guān)系錯綜復(fù)雜，倘若依然采取過去那種大包大攬式的全能型政府治理模式，明顯力不從心，甚至可能錯失治理良機(jī)。因此，鑒于陸疆治理任務(wù)的艱巨性和系統(tǒng)性特征，陸疆合作型治理模式應(yīng)運(yùn)而生。

（二）陸疆治理體系現(xiàn)代化程度較低

國家治理現(xiàn)代化絕不限于國家核心區(qū)的治理現(xiàn)代化，陸疆治理的現(xiàn)代化同樣不可或缺，只有同步實(shí)現(xiàn)國家核心區(qū)域和邊疆區(qū)域的治理現(xiàn)代化，才是國家治理現(xiàn)代化的全部內(nèi)涵。陸疆合作型治理模式重點(diǎn)是應(yīng)對陸疆治理體系現(xiàn)代化任務(wù)而提出的一種治理模式，要求對包括治理結(jié)構(gòu)、治理制度、治理政策、治理方式在內(nèi)的陸疆治理體系加以現(xiàn)代化建構(gòu)，并有效推進(jìn)該治理模式的實(shí)施。目前我國處在社會轉(zhuǎn)型期的大背景以及陸疆地區(qū)社會生態(tài)的特殊性，對陸疆治理體系的現(xiàn)代化變革提出了許多重大課題與挑戰(zhàn)。一方面，大部分陸疆地區(qū)的市場化和社會化改革進(jìn)程與全國步伐大體一致；另一方面，陸疆治理體系的改革與創(chuàng)新步伐卻有些跟不上陸疆社會的變化節(jié)奏。當(dāng)前邊疆地區(qū)的改革開放進(jìn)入關(guān)鍵期、深水期，意味著進(jìn)入了社會矛盾的多發(fā)期、突顯期，單憑政府力量顯然難以化解種種復(fù)雜難測的社會矛盾。此外，隨著利益意識的逐漸覺醒，陸疆社會的利益分化現(xiàn)象日益突出，陸疆各族群眾現(xiàn)實(shí)需求的公共性和個性化特征同時凸顯，一元化的公共服務(wù)供給模式在多元化的社會需求面前顯然力不從心?？v觀當(dāng)前陸疆治理體系狀況，相對國家核心區(qū)，陸疆地區(qū)基層政府治理理念與方式更為落后、政府失靈問題更為突出；陸疆地區(qū)的社會組織化力量更為弱小，官方依附性太強(qiáng)，發(fā)展前景的模糊性和不確定性因素多；許多陸疆地區(qū)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相對滯后，市場環(huán)境規(guī)范性不夠，自發(fā)性和隨意性太大，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和綜合整治。這些現(xiàn)狀極大地制約了陸疆治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)而限制了陸疆合作型治理的力度和效能。因而，如何借鑒世界各地政府治理體系創(chuàng)新的成功實(shí)踐，吸納社會、市場甚至民間力量參與陸疆合作治理，已經(jīng)成為陸疆現(xiàn)代化進(jìn)程急需解答的重大課題。

（三）“和平發(fā)展、合作共贏”時代主題的呼喚

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化、文化多元化不斷深入發(fā)展，“和平發(fā)展、合作共贏”逐漸成為主導(dǎo)世界的時代主題，正如習(xí)近平總書記所指出的，“這個世界，和平、發(fā)展、合作、共贏成為時代潮流”?！?〕當(dāng)前陸疆的區(qū)域性問題日益得到重視，諸如跨國非法婚姻、販賣人口、吸毒販毒等犯罪問題，跨區(qū)域的基礎(chǔ)建設(shè)工程的共同維護(hù)、公共危機(jī)問題以及環(huán)境污染問題等，常?？缭搅苏卧O(shè)計(jì)和地理布局上的行政界限，不僅牽涉到國內(nèi)區(qū)域性的利益紛爭問題，更牽涉到與周邊相鄰國家之間的國際責(zé)任分擔(dān)問題。區(qū)域性問題的頻發(fā)，意味著僅憑一方力量獨(dú)立處置問題和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，必然造成治理成本和治理受益的嚴(yán)重不對稱，會造成其他方“搭便車”行為盛行，從而阻礙多方合作共贏局面的發(fā)生，導(dǎo)致“多敗俱傷”的結(jié)局。因而，不同國家或地區(qū)的政府和民間組織聯(lián)合起來治理共同面臨的跨界和跨域問題，已經(jīng)成為全球的共識性問題。

陸疆合作型治理模式的建構(gòu)，雖然主要是就我國陸疆內(nèi)部的治理現(xiàn)代化而言的，但其合作共贏的理念應(yīng)當(dāng)輻射到邊境線內(nèi)外兩側(cè)的國家間政府合作、民間交流和市場整合中去。分居陸地邊境線兩側(cè)的居民，雖屬不同國家，但同宗同源，血緣相同、地緣相近，哪一邊動蕩不居，另一邊也難得安寧，從這層意義而言，合作共贏是我國與周邊鄰國任何一方都不可回避的共同選擇。我國陸地邊境線長達(dá)2.2萬公里，與14個陸上鄰國山水相連，在恐怖事件、跨國犯罪、氣候變化、民族爭端和宗教矛盾等各類問題的全球化或區(qū)域化特征日益明顯的新時期，雙邊或多邊邊境地區(qū)問題的治理，愈來愈依靠互利共贏的國際合作治理。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，鄰國彼此之間愈來愈深的利益融合，催生了各式各樣的跨國合作組織，對于治理邊境地區(qū)的非傳統(tǒng)安全問題，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，討論陸疆治理現(xiàn)代化，必然要把與陸上鄰國之間的合作治理機(jī)制納入其范疇之中?？傊?，不管是特定陸疆地區(qū)內(nèi)部多元治理主體，還是國內(nèi)不同地區(qū)政府之間，乃至不同國家之間，如果在治理過程中彼此割裂、各行其是，甚至互相拆臺、惡性競爭，就會產(chǎn)生“1+1<2”的零和甚至負(fù)和博弈效應(yīng)；倘若能始終保持平等、協(xié)商的合作態(tài)勢，必然會產(chǎn)生“1+1>2”的共贏博弈效應(yīng)。

（四）解決國內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問題的內(nèi)在要求

區(qū)域發(fā)展不平衡是一個國際性和普遍性的難題。受東部地區(qū)率先發(fā)展、中部地區(qū)適時跟進(jìn)、西部地區(qū)（陸疆地區(qū)集中在該區(qū)域）先放一放的傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局的長期影響，造成我國不同區(qū)域之間發(fā)展差距的基數(shù)很大。尤其與位于國家核心區(qū)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比，因受制于區(qū)位條件、文化因素、歷史積淀、治理體系、治理能力等多重障礙，陸疆地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、發(fā)展速度緩慢，貧困覆蓋面更廣，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障、收入水平、基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源、公共服務(wù)等方面與國家核心區(qū)域的差距日益明顯。許多地處偏遠(yuǎn)邊境地區(qū)的村寨牧場，由于大多處于和陸上鄰國之間的交界區(qū)，深受鄰國社會狀況的影響。一旦鄰國邊境發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)或社會動蕩將直接造成我國相鄰的邊境地帶經(jīng)濟(jì)蕭條，加之這些地方遠(yuǎn)離陸疆省區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，造成發(fā)展鴻溝愈拉愈深的惡性循環(huán)，易于成為“一窮、二亂、三差、四不管”區(qū)域，導(dǎo)致固邊安邊的人口基礎(chǔ)薄弱，易于形成邊境地帶安全防線的薄弱環(huán)節(jié)。以上這些狀況，若不通過陸疆合作型治理模式的有效實(shí)施加以改變，就有可能在偏遠(yuǎn)邊境一帶形成陸疆治理與經(jīng)營的盲區(qū)，為國家安全埋下極大的隱患。

對治理國家核心區(qū)和陸疆區(qū)域發(fā)展不平衡問題，當(dāng)常規(guī)經(jīng)濟(jì)援助難以奏效、一般治理手段難言理想時，創(chuàng)新陸疆治理模式必然成為最佳選項(xiàng)。作為一種踐行區(qū)域合作理念的最佳選擇，陸疆合作型治理模式既是實(shí)現(xiàn)國家核心區(qū)和陸疆互利共贏目標(biāo)的必由之路，更是加快推進(jìn)陸疆現(xiàn)代化進(jìn)程的有力武器。確保陸疆合作型治理模式的有效實(shí)施，至少需要兩方面的理念轉(zhuǎn)變：一方面，國家核心區(qū)要徹底改變過去那種一味把資源負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給陸疆地區(qū)，卻又一直不采取合理利益補(bǔ)償?shù)淖龇?，尤其要對廣大陸疆地區(qū)在顧全“第一個大局”時期所作出的資源犧牲有一個全面清晰的認(rèn)識，在陸疆合作型治理過程中，要以一種“反哺”的精神從資源、信息、能力上全面幫扶和支援陸疆地區(qū)；另一方面，陸疆地方政府要徹底改變固守陳規(guī)、自我封閉、自甘落后式的保守主義發(fā)展思路，要積極地融入到市場競爭和區(qū)域合作的浪潮中，要充分利用國家政策的傾斜照顧和發(fā)達(dá)地區(qū)的對口支援，穩(wěn)步提升陸疆地區(qū)的自我發(fā)展變革能力和主動參與合作能力。

（五）通往陸疆善治目標(biāo)的必然選擇

任何一種治理模式創(chuàng)新的落腳點(diǎn)都在于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的治理目標(biāo)，陸疆合作型治理模式同樣不例外。當(dāng)前，體現(xiàn)現(xiàn)代化基本要求的治理模式創(chuàng)新，在處于國家核心區(qū)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)基本上已經(jīng)進(jìn)入深入探索和實(shí)際運(yùn)行階段。與此同時，由于長期受落后的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和思想觀念掣肘，處于邊緣區(qū)域的大部分陸疆地區(qū)，其治理模式創(chuàng)新節(jié)奏總是要比東部發(fā)達(dá)地區(qū)慢半拍，尤其是許多陸疆基層政府的治理體系變革和治理能力提升總是顯得不緊不慢、不溫不火，從而導(dǎo)致現(xiàn)有的陸疆合作治理實(shí)踐所產(chǎn)生的實(shí)效有限。這其中固然有歷史累積的厚重“欠賬”以及陸上鄰國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展普遍落后所產(chǎn)生的“鯰魚效應(yīng)”等客觀原因，但目前的陸疆治理離現(xiàn)代化治理標(biāo)準(zhǔn)或者善治目標(biāo)尚有較大距離的現(xiàn)狀，仍不容忽視。由于長期受穩(wěn)定至上的秩序觀、“中心——邊緣”治理觀以及體制轉(zhuǎn)型張力等多重因素影響，許多陸疆基層政府仍然習(xí)慣于用單一的政治管制手段和行政干預(yù)方式治理陸疆社會，仍然習(xí)慣于壟斷陸疆社會一切顯性的治理資源，這樣一來必定會造成兩個方面的不良后果：其一，造成潛藏在陸疆社會的極其豐富的隱性治理資源得不到有效開發(fā)，導(dǎo)致陸疆社會自我發(fā)展和變革的能力難以得到提升，以及陸疆社會自我發(fā)展和變革的活力和動力難以得到激發(fā)；其二，造成黨委、政府、社會、市場之間的職能錯位、越位與缺位，導(dǎo)致陸疆各級地方黨委本應(yīng)該發(fā)揮的對思想、人力和組織資源的整合治理效能得不到充分體現(xiàn)，導(dǎo)致陸疆地方政府職能轉(zhuǎn)變的速度和力度明顯跟不上時代急劇變化的要求，以至政企不分、政社不分、政事不分現(xiàn)象難以消除，導(dǎo)致陸疆社會和市場力量得不到充分開發(fā)，極大地阻礙了通往陸疆善治之路。陸疆合作型治理尤為強(qiáng)調(diào)處于陸疆治理主導(dǎo)地位的各級黨委政府，與處于陸疆社會層面的民間組織、企業(yè)組織和廣大各族群眾之間，實(shí)現(xiàn)對國家利益和陸疆各族群眾根本利益的相互認(rèn)同，而這種認(rèn)同須通過構(gòu)筑一種平等協(xié)商、互相支持、互相信任的合作治理關(guān)系來支撐，這是通向陸疆善治目標(biāo)的必經(jīng)之路。

三、陸地邊疆合作型治理模式的建構(gòu)

（一）政府與政府的協(xié)同模式

作為陸疆合作型治理模式的一種基本形態(tài)，政府與政府的協(xié)同治理大致可分為縱向、橫向、縱橫向交錯等三種類型，具體包括中央政府與陸疆地方政府之間的協(xié)同治理、不同陸疆地方政府之間的協(xié)同治理、發(fā)達(dá)地區(qū)政府與陸疆地方政府之間的協(xié)同治理、陸疆地方政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)同治理。協(xié)同合作是合作治理的最高形態(tài)，首先要求不同主體要有彼此理解、支持、認(rèn)同的共同目標(biāo)，其次要求合作主體實(shí)質(zhì)上的主動參與而不是形式上的被動參與。按照這個標(biāo)準(zhǔn)審視，目前陸疆合作型治理中的政府間協(xié)同關(guān)系主要還是依賴于被動式的自上而下的行政命令來建構(gòu)，而主動式的自愿組合的協(xié)同關(guān)系并不是很普遍。

政府與政府的協(xié)同模式，本質(zhì)上是國家政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部各個子系統(tǒng)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。根據(jù)當(dāng)前我國陸疆治理的相對落后狀況，在較長時期內(nèi)尚不可能照搬照抄西方發(fā)達(dá)國家甚至國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)政府治理創(chuàng)新的路徑和方式，由國家政權(quán)系統(tǒng)集中掌控和調(diào)配陸疆治理資源的模式，仍將繼續(xù)主導(dǎo)陸疆治理過程，自然而然，政府與政府的協(xié)同模式也就成其為陸疆合作型治理模式的核心形態(tài)。陸疆合作型治理視野下的政府間協(xié)同模式，內(nèi)涵十分豐富。首先包括一般意義上的中央政府與陸疆省區(qū)政府之間的協(xié)同、陸疆地方政府之間的協(xié)同等。中央政府和陸疆省區(qū)政府之間縱向協(xié)同的中心任務(wù)主要集中于國家重大陸疆戰(zhàn)略的監(jiān)督落實(shí)和政策反饋。陸疆地方政府之間的橫向協(xié)同可以說是一種競爭和合作關(guān)系的結(jié)合體。在區(qū)域性問題已成為陸疆問題主流的背景下，某個陸疆地方發(fā)生的社會問題可能會牽涉到多個陸疆地方政府的轄區(qū)，從而產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，“畫地為牢”式的治理是陸疆合作型治理模式必然排斥的。“如果說縱向的地方政府間關(guān)系具有政治與行政意義的話，那么橫向間政府關(guān)系主要具有經(jīng)濟(jì)意義”?！?〕除了一般意義上的不同政府層級和部門之間的協(xié)同，發(fā)達(dá)地區(qū)政府和陸疆地區(qū)政府之間以對口支援為支點(diǎn)的協(xié)同關(guān)系應(yīng)當(dāng)是重點(diǎn)建設(shè)的合作類型。對口支援的初衷是中央政府運(yùn)用強(qiáng)大的集中動員力量，從特殊年代“舉全國之力支持東部地區(qū)率先發(fā)展”的第一個大局向新時期“舉全國之力支援陸疆地區(qū)加快發(fā)展”的第二個大局轉(zhuǎn)變的重大戰(zhàn)略調(diào)整。實(shí)際上，這個層面的政府間協(xié)同模式，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止發(fā)達(dá)地區(qū)對陸疆落后地區(qū)傾力援助單向度內(nèi)涵，更多地應(yīng)當(dāng)是雙方通過協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)互利共贏的雙向模式，因?yàn)殡p方之間的合作共贏有著相當(dāng)廣泛的基礎(chǔ)。一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)往往擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、高端的人才和技術(shù)、成熟的治理經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢；另一方面，陸疆地區(qū)具有廣闊的市場空間、富足的旅游文化資源、富余的勞動力等優(yōu)勢，因而，發(fā)達(dá)地區(qū)和陸疆地區(qū)的政府間協(xié)同合作，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變一味予以政策傾斜、財政補(bǔ)助、對口援助等單向度模式，應(yīng)確立平等協(xié)商基礎(chǔ)上的互利共贏、彼此依存、有機(jī)互動、優(yōu)勢互補(bǔ)式的雙向度甚至多向度模式，這正是陸疆合作型治理模式的內(nèi)在要求。

（二）政府與社會的共治模式

政府與社會的共治模式本質(zhì)上是治理主體和治理客體之間關(guān)系的重新調(diào)整，作為一直以來被動接受政府治理的社會組織、群體或個人，愿意與政府一道共同關(guān)切社會變化、共同解決社會問題，從傳統(tǒng)社會里的消極被動態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社會里的積極主動態(tài)度，從等級森嚴(yán)的官民對立身份轉(zhuǎn)換為魚水關(guān)系的官民平等身份。作為陸疆合作型治理模式的一種基本形態(tài)，政府與社會共治的根本要求是在陸疆治理這出大戲中，陸疆地方政府不再“自編自導(dǎo)”獨(dú)角戲，而是通過搭建“舞臺”，吸引和調(diào)動潛藏在陸疆社會內(nèi)部的多元角色共同參演，陸疆治理這出大戲才會精彩紛呈，缺乏陸疆社會自身參與其中的角色扮演，好比釜底抽薪，得不到陸疆社會的普遍響應(yīng)和認(rèn)同。

陸疆合作型治理視野下的政府與社會共治，至少包含兩層含義：一是陸疆地方政府對陸疆社會內(nèi)部資源力量的最大開發(fā)；二是陸疆地方政府對陸疆社會本身組織力量的充分吸納。就前者而言，陸疆社會內(nèi)部蘊(yùn)藏著豐富且有特色的情感、文化、道德等資源力量，比如隨地緣、血緣和親緣關(guān)系帶來的情感紐帶力量，隨民族風(fēng)俗而來的傳統(tǒng)文化認(rèn)同力量，隨宗教信仰而來的道德規(guī)范力量。在陸疆合作型治理過程中，如果陸疆地方政府對陸疆社會內(nèi)部蘊(yùn)藏的資源力量不加以深入認(rèn)識并合理利用，而只是一味地運(yùn)用由公共權(quán)力派生出來的法律規(guī)制和制度約束力量的話，不僅會造成陸疆治理成本成倍增加，還會造成既有陸疆治理成效的倒退。就后者而言，陸疆社會內(nèi)部廣泛存在著易于發(fā)揮陸疆治理實(shí)際功效的民間組織，這些民間組織一般以民族、家族、宗教、習(xí)俗、興趣、愛好、利益等為凝聚媒介，把陸疆社會不同的人群聯(lián)系在一起，具有不可忽視的組織力量。審視陸疆民間組織的發(fā)育現(xiàn)狀，大致呈現(xiàn)出官方依附性強(qiáng)、管理規(guī)范性不強(qiáng)、發(fā)育不夠健全有序、分布不夠均勻合理等幾大基本特點(diǎn)，這些特點(diǎn)表征著陸疆民間組織不夠成熟的現(xiàn)狀，也意味著陸疆地方政府和陸疆民間組織的合作缺乏堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，陸疆社會的自治能力難以真正體現(xiàn)于陸疆合作型治理過程之中。因而，陸疆地方政府與陸疆社會之間的共治模式，不應(yīng)當(dāng)再是過去那種純粹的主導(dǎo)與依附、主體與客體的主從關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是一種優(yōu)勢互補(bǔ)、互相支持、互相促進(jìn)的雙贏博弈關(guān)系。

當(dāng)然，依據(jù)過往的陸疆治理歷史經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)注意甄別民間組織的合法性，少數(shù)帶有政治或宗教色彩的陸疆民間組織，極有可能受國外反動勢力或宗教極端勢力的影響，打著宗教慈善組織等的旗號行分裂破壞之實(shí)，對這類所謂 “民間組織”，不但不能與之合作，還應(yīng)堅(jiān)決予以打擊取締，因?yàn)樗呀?jīng)不是一般意義上的民間社會組織。

（三）政府與市場的互補(bǔ)模式

從資源配置層面而言，計(jì)劃可以視為政府系統(tǒng)的專屬手段，正好與注重自由配置資源的市場手段，組成一對相互對應(yīng)、相互補(bǔ)充的資源配置手段，計(jì)劃手段可以克服市場的混亂局面及其外部效應(yīng)，市場手段則可以克服政府計(jì)劃的刻板性并激發(fā)政府計(jì)劃的活力。陸疆合作型治理模式之所以必須以政府與市場的互補(bǔ)作為其基本方式，主要基于政府失靈和市場失靈的客觀存在，而且許許多多的國家治理案例已反復(fù)佐證一個客觀事實(shí)：政府的失靈可以借助市場力量加以有效克服，市場的失靈則可以通過政府計(jì)劃力量加以有效克服。

眾所周知，市場力量的規(guī)范、健康和強(qiáng)大，與完善的交通設(shè)施、雄厚的資本實(shí)力、豐富的資源條件以及眾多的人口基礎(chǔ)等幾大基本要素密不可分，而這些卻是市場本身無法自動產(chǎn)生的，需要通過政府持續(xù)制定和實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，大多數(shù)陸疆地區(qū)交通條件落后、地廣人稀產(chǎn)業(yè)弱的特征仍舊突出，造成自身的市場力量始終得不到壯大，市場規(guī)范體系也不完善，以至于一些陸疆基層政府在面對外來市場力量滾滾而入時，常常顯得準(zhǔn)備不足、措手不及。此外，由于陸疆的內(nèi)生市場主體競爭力不足，加之當(dāng)?shù)卣畬κ袌鲶w系規(guī)范不到位，造成外來市場主體易于取得陸疆資源，產(chǎn)生市場利益分成不均衡和解構(gòu)傳統(tǒng)道德信用體系的雙重負(fù)面效應(yīng)，從而增加陸疆地區(qū)民族糾紛和社會群體事件的發(fā)生幾率及復(fù)雜程度。因而，構(gòu)筑陸疆地方政府和陸疆市場力量的互補(bǔ)互促關(guān)系，是陸疆合作型治理模式的題中之義。

市場力量的壯大不僅可以激發(fā)陸疆地方政府的創(chuàng)新動力和活力，其本身也是陸疆多元合作治理主體結(jié)構(gòu)中的重要一極。在廣闊的陸疆地區(qū)建立起完善的市場體系，就會吸納大量的人才到陸疆去創(chuàng)業(yè)，進(jìn)而帶來陸疆的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升、人口基礎(chǔ)的鞏固等積極治理效應(yīng)?？陀^而言，山區(qū)阻隔和民族傳統(tǒng)一方面造成了陸疆地區(qū)的交通不便、觀念落后、發(fā)展滯后、地廣人?。涣硪环矫?，遼闊陸疆卻保留了大量未受人為破壞和改造的原生態(tài)自然風(fēng)貌，加上豐富多彩、原汁原味的民族風(fēng)情和人文特征，潛藏著無法估量的適合開辟旅游市場的自然和人文資源。當(dāng)前，在國家日益重視陸疆這塊巨大的市場空間之時，如若舉全國之力對偏遠(yuǎn)陸疆地區(qū)的交通設(shè)施加以改善，最大化地挖掘陸疆旅游資源和民族文化資源的潛能，必將產(chǎn)生難以估量的旅游經(jīng)濟(jì)效益，也將吸引大量的外地人到陸疆開發(fā)旅游文化產(chǎn)業(yè)、從事商品貿(mào)易，經(jīng)濟(jì)的繁榮輔之以宜人的環(huán)境，也必定會留住大量的外地人才，陸疆治理現(xiàn)代化也會由此加速推進(jìn)。因此，陸疆地方政府在有效保護(hù)當(dāng)?shù)卦鷳B(tài)的自然和人文風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，在陸疆自然資源能夠承載的合理范圍以及陸疆民眾能夠承受的心理界限內(nèi)，更要以一種海納百川的包容態(tài)度和勇于進(jìn)取的開拓精神，挖掘利用和建立健全具有陸疆特色和優(yōu)勢的市場體系，實(shí)現(xiàn)政府計(jì)劃力量和市場力量的互補(bǔ)互促，這方是陸疆合作型治理之道。

（四）政府與公眾的互信模式

政府與公眾的互信模式是陸疆合作型治理的實(shí)施前提。如果陸疆地方政府與各族群眾之間互信關(guān)系缺失，必然形成“塔西佗陷阱”①，造成政府合法性流失，執(zhí)政和行政成本急劇上升，還易于誘發(fā)政治動蕩。隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，社會利益分化日益嚴(yán)重，陸疆各族群眾的利益需求也呈復(fù)雜化、多樣化和個性化特點(diǎn)，需要地方政府主動拓寬吸納公眾政治參與的制度化渠道，真切地回應(yīng)各族群眾的愿望和需求。如果仍然堅(jiān)持以往單向灌輸式的社會需求滿足模式，可能造成群眾與政府之間的認(rèn)知錯位，導(dǎo)致官民互信程度下降。一方面各族群眾的多樣化、個性化和合理化利益訴求難以滿足，另一方面地方政府公信力下降。

當(dāng)前，很多陸疆地區(qū)由于交通基礎(chǔ)設(shè)施極其落后，群眾到縣鄉(xiāng)政府辦事都很不方便。在有些地方，群眾要帶上干糧花上很長時間徒步十幾公里甚至幾十公里山路，有時卻因少數(shù)政府機(jī)構(gòu)或公務(wù)員的官僚主義習(xí)氣而遭到拖延或推諉，造成群眾對基層政府及其公務(wù)員的失望，嚴(yán)重?fù)p壞了地方政府的形象。如果陸疆基層政府在當(dāng)?shù)厝罕娭幸淮未蔚卦斐刹涣加绊?，而政府對自身工作作風(fēng)卻毫無反省和改進(jìn)，則很快失去群眾的信任。近些年來，陸疆社會發(fā)生的一些沖突事件，就是由于基層政府與當(dāng)?shù)厝罕娭g長期的溝通不暢和互信不足而釀成的。一旦基層政府與公眾之間的互信關(guān)系受損，基層政府往往會缺乏與公眾開展合作治理的信心和意愿，轉(zhuǎn)而一味迷戀各種強(qiáng)制性的維穩(wěn)手段，簡單地推行規(guī)制主義的治理方法，反而加劇了政府與公眾的相互不信任，從而形成一種惡性循環(huán)。與此同時，一旦陸疆各族群眾對陸疆基層政府的不信任心理愈加嚴(yán)重，就會形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的這樣一種與政府打交道的非理性方式。

政府與公眾的相互信任模式既是陸疆合作型治理模式的一種基本形態(tài)，更是陸疆合作型治理模式的主要動力源泉，因?yàn)橹挥匈N近民眾最真實(shí)需求和滿足民眾最真摯情感的合作治理，才是最為有效的深度合作。陸疆地方政府應(yīng)該“高揚(yáng)以人為本的治理理念，主張以邊疆各族群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的重要需求為施政的出發(fā)點(diǎn)，制定和推行最能夠滿足各族群眾合理需要的公共政策，充分體現(xiàn)出對各族群眾的尊重、關(guān)心和愛護(hù)，以此培植各族群眾對黨和政府的認(rèn)同感、對各民族間生死與共的血脈感、對國家的忠誠感、對邊疆加快發(fā)展的使命感和責(zé)任感，形成完整健康的情感紐帶，提高邊疆治理的效能。”〔7〕陸疆合作型治理視野下的政府與公眾互信模式，可以從顯性和隱性兩個層面對政府與公眾的互信關(guān)系予以建構(gòu)。其一，通過正式的法律規(guī)制把政府的權(quán)力邊界與責(zé)任界限、公民的權(quán)利范圍與義務(wù)內(nèi)容明確規(guī)定下來，為政府與公眾間的良性互動創(chuàng)造一個公開、透明、規(guī)范的制度環(huán)境，從而建構(gòu)一種顯性層面的互信關(guān)系；其二，隱性約束力量即非正式的軟約束力量，要通過深入推進(jìn)社會主義核心價值觀及其引導(dǎo)下的主流文化在陸疆地區(qū)的廣泛傳播，積極正面地調(diào)動陸疆社會內(nèi)部潛藏的隱性約束力量，發(fā)揮傳統(tǒng)文化、民族習(xí)俗、宗教信仰、道德準(zhǔn)則等非正式的軟約束力量，最終實(shí)現(xiàn)顯性互信和隱性互信的兼容并蓄。

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（責(zé)任編輯：周中舉）