摘要：金融治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是在國(guó)家治理體系框架下，各類金融活動(dòng)參與者共同維護(hù)金融秩序、推進(jìn)金融發(fā)展的制度安排和相互關(guān)系；依法治理、市場(chǎng)決定、雙向開(kāi)放、風(fēng)險(xiǎn)可控、權(quán)責(zé)明晰是衡量我國(guó)金融治理體系現(xiàn)代化的五項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，我國(guó)金融治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和立法框架，沒(méi)有形成多元化的金融治理格局，監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)有待改進(jìn)，政府和市場(chǎng)的邊界不夠清晰。應(yīng)發(fā)揮中長(zhǎng)期規(guī)劃立法在完善國(guó)家金融治理中的重要作用，優(yōu)化我國(guó)金融治理體系中的幾個(gè)重要關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)在配置金融資源中的決定作用，完善國(guó)家金融治理體系的評(píng)估及改進(jìn)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和金融安全網(wǎng)，制定我國(guó)金融治理體系現(xiàn)代化的時(shí)間表與路線圖。

關(guān)鍵詞：金融治理體系；金融改革；金融監(jiān)管；市場(chǎng)配置資源；金融資源；金融主體；金融機(jī)構(gòu)；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融管理

中圖分類號(hào)：F832.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2015）06002606

從政府管理到政府治理，是當(dāng)今各國(guó)政府改革的發(fā)展趨勢(shì)。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。國(guó)家治理成為全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是繼“四個(gè)現(xiàn)代化”之后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已上升至“第五化”的高度（許耀桐，2014）。金融治理是國(guó)家治理、政府治理在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中占有重要地位。完善的金融治理不僅是金融大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑趶?qiáng)國(guó)的催化劑，而且是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力。

一、對(duì)國(guó)家金融治理體系基本概念的理解

1.國(guó)家金融治理體系的內(nèi)涵

“治理”（Governance）原為控制、引導(dǎo)和操縱之意；聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)（1995）的定義為：“治理是各種公共的或私人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)，制定正式或非正式的制度和規(guī)則，調(diào)和各種利益主體并促成聯(lián)合行動(dòng)”。因此，治理體現(xiàn)為相關(guān)各方采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程，主張政府簡(jiǎn)政放權(quán)，培育社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的多主體、多中心共同治理。筆者認(rèn)為，國(guó)家金融治理體系的定義是：在國(guó)家治理體系框架下，各類金融活動(dòng)參與者共同維護(hù)金融秩序、推進(jìn)金融發(fā)展的制度安排和相互關(guān)系。金融活動(dòng)參與者包括金融管理部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、金融投資者、金融消費(fèi)者、第三方中介等，制度安排包括金融法律法規(guī)和行業(yè)約定等。

2.國(guó)家金融治理體系的核心要素

治理體系通常有5大要素，即治理目標(biāo)、治理主體、治理對(duì)象、治理規(guī)則和治理效率。（1）治理目標(biāo)：保障金融業(yè)安全高效運(yùn)行和整體穩(wěn)定，進(jìn)而促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)增長(zhǎng)。（2）治理主體：主要包括立法機(jī)構(gòu)、中央金融管理部門(mén)、地方金融管理部門(mén)，各類型金融機(jī)構(gòu)，行業(yè)協(xié)會(huì)、第三方組織、各類媒體，金融投資者、融資者和消費(fèi)者。（3）治理對(duì)象：處理好金融體系中市場(chǎng)與政府的關(guān)系，明確市場(chǎng)與政府的邊界，改善金融監(jiān)管體系架構(gòu)，完善金融治理的工具手段，加強(qiáng)對(duì)金融弱勢(shì)主體的保護(hù)等。（4）治理規(guī)則：既表現(xiàn)為金融領(lǐng)域正式的法律法規(guī)，也包括金融管理部門(mén)之間、宏觀審慎管理與微觀審慎管理之間、中央與地方之間的金融管理職責(zé)劃分；同時(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)在配置金融資源中的決定性作用，引入第三方評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)國(guó)家金融治理體系與國(guó)際金融治理的對(duì)接安排。（5）治理效率：表現(xiàn)為金融治理的穩(wěn)健性、透明度、公信力、問(wèn)責(zé)制以及與國(guó)際規(guī)則接軌程度；在評(píng)估治理效率的主體上，除全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等國(guó)家機(jī)構(gòu)外，引入第三方評(píng)估和媒體監(jiān)督也很有必要。

宋軍：我國(guó)現(xiàn)代化金融治理體系：特征與建構(gòu)

3.金融治理與金融管理的關(guān)系

金融治理更強(qiáng)調(diào)制度層面的一整套規(guī)則，以及相關(guān)治理各方采取聯(lián)合行動(dòng)過(guò)程，涉及眾多公共部門(mén)或私人機(jī)構(gòu)的利益和廣泛參與，具有多維度特征；而金融管理則主要是指對(duì)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)的監(jiān)督控制，以及金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制等。如果將管理概念中的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大至金融系統(tǒng)，將管理者延伸為監(jiān)管當(dāng)局，將管理對(duì)象由自然人擴(kuò)展為金融法人或金融市場(chǎng)參與主體，那么金融管理也可以理解為政府這只“有形之手”對(duì)金融市場(chǎng)主體進(jìn)行的協(xié)調(diào)和控制活動(dòng)；而金融治理則是金融管理（監(jiān)管）的高級(jí)形態(tài)，更加注重宏觀性、系統(tǒng)性、多元性。

二、衡量我國(guó)金融治理體系現(xiàn)代化的五項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)

改革開(kāi)放30多年來(lái)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，我國(guó)取得了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大成就，逐步形成了產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開(kāi)、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和社會(huì)監(jiān)督為特征的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制（易綱，2009）。在國(guó)家治理框架下，金融治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)具有普遍性和特殊性雙重特征。普遍性體現(xiàn)在金融治理體系現(xiàn)代化離不開(kāi)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本特征也應(yīng)當(dāng)反映到金融領(lǐng)域。特殊性體現(xiàn)在金融業(yè)是高杠桿和高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，防風(fēng)險(xiǎn)、明權(quán)責(zé)、促穩(wěn)定是金融治理體系現(xiàn)代化的核心要義。為此，我國(guó)金融治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)可以概括為五個(gè)方面：依法治理、市場(chǎng)決定、雙向開(kāi)放、風(fēng)險(xiǎn)可控、權(quán)責(zé)明晰。

1.依法治理：金融治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

按照十八屆四中全會(huì)精神，樹(shù)立“法治金融”思維，金融治理法律規(guī)章的制定和完善在全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中長(zhǎng)期規(guī)劃框架下進(jìn)行。立法權(quán)力邊界明確，發(fā)揮全國(guó)人大在金融立法中的主導(dǎo)作用。堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”，在立法中將金融管理部門(mén)的目標(biāo)、職責(zé)、管理邊界法律化、法定化。做到統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管尺度，公平對(duì)待每一個(gè)監(jiān)管對(duì)象，公平處理同類型問(wèn)題。重大決策和行政許可充分聽(tīng)取市場(chǎng)意見(jiàn)，以權(quán)力運(yùn)行全程透明為目標(biāo)，接受市場(chǎng)監(jiān)督和外部制約。

2.市場(chǎng)決定：金融治理現(xiàn)代化的精髓

在金融資源總量約束條件下，通過(guò)發(fā)揮金融業(yè)歸集和配置貨幣資金的功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體效用最大化，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源配置的帕累托最優(yōu)，是金融的核心要義（宋軍，2014）。一方面，充分尊重各類金融市場(chǎng)組織的主體地位，廣泛聽(tīng)取市場(chǎng)主體的意見(jiàn)，金融業(yè)準(zhǔn)入的顯性、隱性門(mén)檻較少；同時(shí)，具有多元平等協(xié)商機(jī)制，建立金融管理部門(mén)與金融組織之間良性互動(dòng)、平等合作的機(jī)制，形成反映市場(chǎng)主體需求的高效治理體系。另一方面，各金融管理部門(mén)致力于透明度建設(shè)，將調(diào)控目標(biāo)、監(jiān)管目標(biāo)作為履職的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)權(quán)放權(quán)和樹(shù)立權(quán)威的有機(jī)統(tǒng)一；金融監(jiān)管當(dāng)局公信力水平高，避免形成“塔西佗陷阱”指當(dāng)政府部門(mén)失去公信力時(shí)，無(wú)論說(shuō)真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被公眾認(rèn)為是說(shuō)假話、做壞事。 。

3.雙向開(kāi)放：金融治理現(xiàn)代化的動(dòng)力

允許境外金融機(jī)構(gòu)以獨(dú)資、合資、兼并等方式進(jìn)入金融行業(yè)，向境內(nèi)主體提供金融服務(wù)。放松資本及金融賬戶交易的管理，實(shí)現(xiàn)直接投資、證券投資以及債務(wù)融資的便利化和自由化。發(fā)揮我國(guó)外匯儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，借助“一帶一路”戰(zhàn)略，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，加快推進(jìn)金融企業(yè)走出去；利用國(guó)際上金融人才、金融管理經(jīng)驗(yàn)和成熟的金融市場(chǎng)，提升企業(yè)市場(chǎng)化程度和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

4.風(fēng)險(xiǎn)可控：金融治理現(xiàn)代化的前提

金融是高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，完善金融治理需要把握好改革、發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的平衡，避免發(fā)生重大金融風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，金融市場(chǎng)環(huán)境和金融體系正發(fā)生深刻的變化，風(fēng)險(xiǎn)控制難度進(jìn)一步加大，影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融、同業(yè)業(yè)務(wù)等要進(jìn)行合理有度的規(guī)范和監(jiān)管，這需要有效的金融治理體系予以管控。另一方面，充分考慮金融業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，將改革實(shí)施的力度與市場(chǎng)主體可承受的程度結(jié)合起來(lái)，既確保改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)，又同步關(guān)注金融體系發(fā)展的穩(wěn)健性和風(fēng)險(xiǎn)變化的多樣性，努力使改革發(fā)揮最大成效。

5.責(zé)權(quán)明晰：實(shí)現(xiàn)金融治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵

各金融管理部門(mén)權(quán)力、責(zé)任邊界清晰，避免監(jiān)管真空或交叉，克服責(zé)任推諉。在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，建立起金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)宏微觀審慎管理（監(jiān)管）的密切配合，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)持中央統(tǒng)一金融治理規(guī)則，維護(hù)中央金融政策的權(quán)威性，調(diào)動(dòng)地方金融管理的積極性，建立中央與地方統(tǒng)分結(jié)合的雙層金融管理體制；合理劃分中央和地方金融管理目標(biāo)、職責(zé)和邊界，既要避免中央對(duì)地方金融管理上的過(guò)度管控，也要避免地方對(duì)中央金融管理部門(mén)履職的不必要干預(yù)。

三、我國(guó)金融治理體系存在的主要問(wèn)題

對(duì)照上述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)金融治理體系存在四方面突出問(wèn)題：

1.金融治理缺乏頂層設(shè)計(jì)和立法框架

一方面，缺乏金融治理的法律框架設(shè)計(jì)。當(dāng)前，我國(guó)的金融法律主要是以行業(yè)和部門(mén)為基礎(chǔ)的單行立法，更多地代表單個(gè)部門(mén)意見(jiàn)，立法系統(tǒng)性不足，對(duì)跨市場(chǎng)金融創(chuàng)新、影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管問(wèn)題，缺乏前瞻性應(yīng)對(duì)設(shè)計(jì)，不利于金融風(fēng)險(xiǎn)防范和創(chuàng)新發(fā)展。現(xiàn)行金融立法過(guò)于注重原則性、普適性，導(dǎo)致金融治理規(guī)則實(shí)際上由上千件行政法規(guī)（如條例）、部委規(guī)章、規(guī)范性文件等構(gòu)成，部門(mén)的規(guī)章制度成為部門(mén)之間劃分權(quán)力、領(lǐng)地的重要手段，中央頂層的金融立法權(quán)力、金融治理監(jiān)督作用有待充分發(fā)揮。全國(guó)人大部門(mén)具有超脫行政部門(mén)利益、改進(jìn)現(xiàn)有金融治理框架的優(yōu)勢(shì)，國(guó)務(wù)院能夠強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各金融管理部門(mén)，但由于金融領(lǐng)域的專業(yè)性等主客觀因素，這種優(yōu)勢(shì)沒(méi)能充分體現(xiàn)。而且，我國(guó)的立法精神是“宜粗不宜細(xì)”，導(dǎo)致金融法律內(nèi)容較粗，條款內(nèi)容少，可操作性較差，執(zhí)行時(shí)彈性較大，與美英國(guó)家一個(gè)金融立法上百頁(yè)，同時(shí)上百個(gè)配套細(xì)則形成鮮明對(duì)照。另一方面，缺乏金融治理的專項(xiàng)規(guī)劃。作為我國(guó)金融業(yè)改革發(fā)展整體設(shè)計(jì)框架的“金融五年規(guī)劃”，沒(méi)有涉及如何優(yōu)化金融管理部門(mén)之間的關(guān)系、金融監(jiān)管與市場(chǎng)主體的關(guān)系、金融決策與執(zhí)行監(jiān)督的關(guān)系；同時(shí)，規(guī)劃本身是指導(dǎo)性的，也沒(méi)有細(xì)則與之配套，不具有剛性約束力。

2.沒(méi)有形成多元化的金融治理格局

作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體，我國(guó)金融治理以監(jiān)管部門(mén)的外部治理為主，各類市場(chǎng)主體的自治意識(shí)不強(qiáng)、參與治理積極性不高。多中心治理語(yǔ)境下的金融管理部門(mén)，應(yīng)主要負(fù)責(zé)制定宏觀框架和參與主體的行為規(guī)則，以間接管理為主，但目前金融管理部門(mén)單一治理特征比較明顯。各類型金融機(jī)構(gòu)是金融治理的基礎(chǔ)和重要對(duì)象，總體來(lái)看，大中型金融機(jī)構(gòu)話語(yǔ)權(quán)較強(qiáng)，但市場(chǎng)化程度仍然不夠；小微金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化意識(shí)較強(qiáng)，但參與金融治理的能力和話語(yǔ)權(quán)偏弱；互聯(lián)網(wǎng)金融、影子銀行的參與者變革意識(shí)強(qiáng)烈，對(duì)金融業(yè)體系帶來(lái)了“鰱魚(yú)效應(yīng)”，但既有可能破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序、不利于服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，也可能由于對(duì)其監(jiān)管的反應(yīng)滯后阻礙其快速創(chuàng)新。作為多元治理的重要組成部分，行業(yè)協(xié)會(huì)官方色彩仍然偏多，以向主管部門(mén)負(fù)責(zé)為主，對(duì)成員的多元利益訴求考慮不夠，自律性管理水平有待提高。法律、會(huì)計(jì)、研究機(jī)構(gòu)、媒體等第三方組織的信息透明度不足，公信力有待提升。實(shí)體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公眾是金融業(yè)的投資者、融資者、消費(fèi)者，他們的訴求、預(yù)期、金融風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的提升，對(duì)金融調(diào)控、金融監(jiān)管有著重要影響，在現(xiàn)代化的金融治理體系中應(yīng)該發(fā)揮更大作用。因此，在我國(guó)金融治理體系中，金融監(jiān)管部門(mén)代表國(guó)家發(fā)揮著主導(dǎo)作用，金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和個(gè)人扮演著治理對(duì)象的角色，普遍存在政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象，與現(xiàn)代金融治理的理念差距很大。

3.金融治理中監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管協(xié)調(diào)有待改進(jìn)

在金融分業(yè)監(jiān)管模式下，金融治理格局中各自為政、分塊治理的特征較為突出，不僅容易出現(xiàn)治理重復(fù)和沖突，也容易出現(xiàn)治理真空，增加治理成本。一方面，各金融管理部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)難度偏大。這主要是以往各類金融立法中，沒(méi)有對(duì)一些金融領(lǐng)域的重大事務(wù)的牽頭部門(mén)予以明確。2008年對(duì)人民銀行賦予“綜合協(xié)調(diào)并推進(jìn)金融業(yè)改革和發(fā)展”“負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”的職責(zé)，但僅停留在國(guó)務(wù)院文件層面，且規(guī)定偏籠統(tǒng)，沒(méi)有明確的職責(zé)界定，從實(shí)踐看人民銀行特別是分支行，在維護(hù)金融穩(wěn)定領(lǐng)域缺乏有效的工具抓手。2013年起開(kāi)始建立金融協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，但其制度形式不固定，缺乏法律約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制，部門(mén)利益化特征仍然存在，監(jiān)管協(xié)調(diào)難度仍然不小。另一方面，中央和地方的金融監(jiān)管職權(quán)、目標(biāo)不明，導(dǎo)致金融治理體系的縱向協(xié)調(diào)不夠通暢。中央和地方金融監(jiān)管主體之間缺乏信息共享和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加之沒(méi)有國(guó)家統(tǒng)一的法律規(guī)定，地方金融監(jiān)管的主體、內(nèi)容、尺度差異較大，存在向“一行三會(huì)”分支機(jī)構(gòu)爭(zhēng)權(quán)的傾向。而且，地方政府對(duì)金融業(yè)的發(fā)展要求優(yōu)先于監(jiān)管目標(biāo)，更加關(guān)注做大經(jīng)濟(jì)金融總量，忽視地方金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)和金融風(fēng)險(xiǎn)防范；尤其是對(duì)地方政府管理的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，重準(zhǔn)入、重審批，監(jiān)管人員和監(jiān)管技術(shù)嚴(yán)重缺乏，容易形成區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.金融治理中政府和市場(chǎng)的邊界不夠清晰

政府是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者，是國(guó)家治理的主體性力量，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平的變化，不斷調(diào)適自身角色及其治理方式，是現(xiàn)代國(guó)家治理體系建構(gòu)的核心問(wèn)題（周天楠，2013）。由于當(dāng)前金融治理是政府主導(dǎo)、自上而下的單一模式，金融業(yè)市場(chǎng)發(fā)育、雙向開(kāi)放程度還不夠深化，導(dǎo)致政府和市場(chǎng)的邊界不清、互動(dòng)不足。主要表現(xiàn)為：在信息溝通上，以監(jiān)管部門(mén)單向“輸出”為主，存在溝通對(duì)象不夠廣泛、溝通渠道不盡完善、溝通方式偏“硬性”等問(wèn)題；在監(jiān)管理念上，依法監(jiān)管、市場(chǎng)化監(jiān)管的規(guī)則有待完善，通過(guò)部門(mén)規(guī)章制度創(chuàng)設(shè)部門(mén)權(quán)力、劃分地盤(pán)，缺少立法部門(mén)的審查監(jiān)督，金融市場(chǎng)主體機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、產(chǎn)品準(zhǔn)入存在各種顯性、隱性的門(mén)檻；在監(jiān)管協(xié)作上，監(jiān)管部門(mén)之間分工協(xié)作缺乏法律要求，分業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和要求不一致，往往會(huì)形成監(jiān)管套利空間?？傊?，這種以監(jiān)管部門(mén)單一主導(dǎo)的治理模式，既不利于發(fā)揮各類市場(chǎng)主體共同參與、提升治理效率的積極作用，也導(dǎo)致監(jiān)管的靈活性、有效性不足。必須看到，隨著我國(guó)金融業(yè)市場(chǎng)化、開(kāi)放化程度不斷提高，金融市場(chǎng)主體掌握的資源增多、主體意識(shí)增強(qiáng)，并將能夠利用自己的資源和集體行動(dòng)能力影響金融決策。因此，他們既可能成為管理部門(mén)的合作者，也可能變成“麻煩制造者”如隨著互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展，金融市場(chǎng)主體對(duì)輿論的影響力前所未有，金融市場(chǎng)主體利用金融監(jiān)管的交叉地帶進(jìn)行監(jiān)管套利，等等。 。只有金融市場(chǎng)主體的作用得以充分發(fā)揮，才能實(shí)現(xiàn)金融體系和諧運(yùn)行。

四、建構(gòu)我國(guó)現(xiàn)代化金融治理體系的政策措施

1.發(fā)揮中長(zhǎng)期規(guī)劃立法在完善國(guó)家金融治理中的重要作用

在金融業(yè)發(fā)展改革規(guī)劃中引入治理現(xiàn)代化的思維，或者新編制金融治理體系現(xiàn)代化的中長(zhǎng)期規(guī)劃，甚至將其上升至國(guó)家金融立法層面，有助于提升金融治理核心部門(mén)的決策執(zhí)行能力，優(yōu)化金融監(jiān)管與金融市場(chǎng)的關(guān)系。進(jìn)一步健全全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的專門(mén)委員會(huì)、專職常委配備，探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)金融立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。對(duì)金融管理部門(mén)間爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)，委托地位相對(duì)中立的專家、機(jī)構(gòu)實(shí)施，并引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。在金融發(fā)展改革規(guī)劃（立法）中突出金融治理的主要目標(biāo)，明確我國(guó)金融治理體系中重要監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定關(guān)系。金融治理規(guī)劃（立法）及相應(yīng)評(píng)估，應(yīng)積極推進(jìn)放寬金融業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、利率匯率市場(chǎng)化改革、人民幣資本項(xiàng)目可兌換等重大改革，促進(jìn)金融治理轉(zhuǎn)型。在金融治理規(guī)劃（立法）過(guò)程中，定期進(jìn)行第三方評(píng)估，有助于督促和促進(jìn)各金融管理部門(mén)的有效推進(jìn)，體現(xiàn)規(guī)劃（立法）對(duì)金融治理體系現(xiàn)代化的促進(jìn)作用。同時(shí)，發(fā)揮金融治理規(guī)劃（立法）與市場(chǎng)主體的交互功能，形成金融治理規(guī)劃（立法）與實(shí)施細(xì)則的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，列出實(shí)施細(xì)則出臺(tái)的具體時(shí)間表，保障規(guī)劃（立法）有序推進(jìn)和有效落實(shí)。

2.優(yōu)化我國(guó)金融治理體系中的幾個(gè)重要關(guān)系

處理好各金融管理部門(mén)的關(guān)系。加強(qiáng)“一行三會(huì)”的組織法修法?！吨袊?guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》是人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的組織法，已有十多年未大幅修訂根據(jù)《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》（2013年12月發(fā)布），《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》的修改屬于第二類項(xiàng)目，即2013—2018年內(nèi)需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》在2006年進(jìn)行了小幅修改。 ，應(yīng)盡快修訂完善，提高權(quán)威性。在金融政策制定中應(yīng)該賦予中央銀行更大作用（Caruana，2014），突出中央銀行牽頭協(xié)調(diào)推進(jìn)金融業(yè)改革發(fā)展、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的職能，強(qiáng)化其在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的重要作用。加強(qiáng)金融監(jiān)管的交叉或者空白領(lǐng)域的立法，形成金融控股公司、影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融的有效監(jiān)管，加強(qiáng)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)和金融消費(fèi)者保護(hù)，避免監(jiān)管職責(zé)不清和責(zé)任推諉。

處理好宏觀審慎管理與微觀審慎監(jiān)管的關(guān)系。兩者是緊密相連的，微觀審慎監(jiān)管為宏觀審慎管理提供基礎(chǔ)、保障和手段，宏觀審慎管理則為微觀審慎監(jiān)管指明方向（劉士余，2011）。因此，需要從法律層面上明確宏微觀審慎管理（監(jiān)管）協(xié)調(diào)配合、互為補(bǔ)充的體制機(jī)制；賦予人民銀行牽頭宏觀審慎管理，牽頭負(fù)責(zé)防范、化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)職責(zé)；加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，確保各金融監(jiān)管部門(mén)各司其職、各負(fù)其責(zé)，維護(hù)金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。

處理好中央與地方金融監(jiān)管的關(guān)系。加強(qiáng)地方金融監(jiān)管立法，明確中央與地方金融監(jiān)管職責(zé)，賦予地方政府對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)、地方性金融要素市場(chǎng)、各類股權(quán)投資機(jī)構(gòu)等的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范地方政府監(jiān)管的手段方式。改進(jìn)地方金融監(jiān)管機(jī)制，將分散于地方政府多個(gè)部門(mén)的金融監(jiān)管職能進(jìn)行整合，并負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的監(jiān)管制度，降低監(jiān)管成本。推進(jìn)建立和完善中央與地方金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于中央金融管理部門(mén)的法定職責(zé)，地方應(yīng)積極配合、不得干預(yù)阻撓；對(duì)于地方金融風(fēng)險(xiǎn)處置，地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，履行好出資人職責(zé)和實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)損失兜底。

3.發(fā)揮市場(chǎng)在配置金融資源中的決定作用

首先，促進(jìn)調(diào)控手段和工具由數(shù)量型向價(jià)格型轉(zhuǎn)變。建立健全中央銀行的利率調(diào)控框架，加快培育出中央銀行可便利操作的政策利率及利率走廊，更多利用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)金融資產(chǎn)的價(jià)格和結(jié)構(gòu)。其次，打造更具財(cái)務(wù)軟約束、資金敏感性的市場(chǎng)主體。加強(qiáng)地方債務(wù)管理，推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)為普通國(guó)有企業(yè)，社會(huì)資本廣泛合作，自行開(kāi)展市場(chǎng)化融資并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府不再承諾承擔(dān)償債責(zé)任。通過(guò)“市場(chǎng)出清”的方式，調(diào)整部分房地產(chǎn)企業(yè)、產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，矯正資源配置方式，避免僵尸型企業(yè)長(zhǎng)期無(wú)效占用金融資源。再次，形成多元平等協(xié)商合作機(jī)制。樹(shù)立良性互動(dòng)、平等協(xié)商的金融治理理念，調(diào)動(dòng)不同主體的積極性，除傳統(tǒng)的直接對(duì)話渠道外，建立與地方性金融機(jī)構(gòu)、小微金融機(jī)構(gòu)的對(duì)話機(jī)制，暢通各類實(shí)體經(jīng)濟(jì)和居民的信息反饋和利益訴求渠道，鼓勵(lì)自主表達(dá)意見(jiàn)本文認(rèn)為，關(guān)鍵是要培養(yǎng)不同主體的發(fā)聲機(jī)制，比如行業(yè)協(xié)會(huì)，應(yīng)當(dāng)逐步淡化其官方行政色彩，使其回歸維護(hù)會(huì)員單位共同利益的宗旨。 ，通過(guò)對(duì)話協(xié)商達(dá)成共識(shí)，形成符合整體利益的監(jiān)管政策。最后，厘清金融監(jiān)管與金融機(jī)構(gòu)的合理邊界。堅(jiān)持監(jiān)管部門(mén)目標(biāo)和職責(zé)法律化、法定化，恪守“法無(wú)授權(quán)即禁止”的行為準(zhǔn)則。適度放棄行政審批、準(zhǔn)入限制等直接管制措施，更多引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)管，以激發(fā)市場(chǎng)活力。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)不是金融市場(chǎng)主體的領(lǐng)導(dǎo)者和管其生死的父母官，要定位準(zhǔn)確，不大包大攬，摒棄監(jiān)管領(lǐng)域劃地盤(pán)、建壁壘的傳統(tǒng)思維，專注于合規(guī)監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

4.完善國(guó)家金融治理體系的評(píng)估及改進(jìn)機(jī)制

在制度安排、目標(biāo)設(shè)置、具體實(shí)施和效果評(píng)估等方面統(tǒng)籌考慮，完善激勵(lì)約束機(jī)制，引入第三方評(píng)估機(jī)制。第三方評(píng)估的對(duì)象主要包括：金融立法特別是部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)、重大金融戰(zhàn)略規(guī)劃、金融領(lǐng)域重要試點(diǎn)政策、運(yùn)用公共資金進(jìn)行重大金融投資以及事關(guān)民生的重大金融政策等。同時(shí)，提高第三方評(píng)估的獨(dú)立性，任何國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人不能干預(yù)評(píng)估過(guò)程，避免利益沖突；確保評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員具有足夠的經(jīng)驗(yàn)和技能，能夠?qū)鹑谥卫碇黧w作出的決策提出質(zhì)疑，公布必要的評(píng)估過(guò)程信息。在第三方評(píng)估過(guò)程中，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，及時(shí)達(dá)成相對(duì)性共識(shí)并改進(jìn)政策措施；同時(shí)，探索建立金融市場(chǎng)主體和金融消費(fèi)者的評(píng)價(jià)機(jī)制，使評(píng)估參與更加充分，更具代表性和廣泛性。提高評(píng)估報(bào)告的使用效果，服務(wù)金融決策，在不涉及國(guó)家秘密、國(guó)家安全的前提下，盡量向社會(huì)公眾公開(kāi)。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系和金融安全網(wǎng)

一方面，完善金融風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。開(kāi)發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警指標(biāo)體系，及時(shí)識(shí)別影響金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因素和脆弱性來(lái)源（Borio，2014）。把壓力測(cè)試作為一項(xiàng)常規(guī)和強(qiáng)制性的金融治理工具，不斷提高壓力測(cè)試方法的科學(xué)性，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供技術(shù)支持。適時(shí)開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健性現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估，全面評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)狀況和經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健程度，并根據(jù)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題要求其采取切實(shí)可行的整改措施。另一方面，加強(qiáng)金融安全網(wǎng)建設(shè)。審慎監(jiān)管原則、最后貸款人和存款保險(xiǎn)制度作為安全網(wǎng)的三大支柱，應(yīng)該功能相互補(bǔ)充、各有側(cè)重。審慎監(jiān)管是防范風(fēng)險(xiǎn)的第一道屏障，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)是應(yīng)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的第一道防范，如果金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，可以首先通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)解決（周小川，2012）。因此，應(yīng)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，賦予對(duì)問(wèn)題銀行早期糾正職責(zé)，與中央銀行最后貸款人職能一道，及時(shí)防范和校正金融風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置有問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，發(fā)揮市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)處置功能，降低道德風(fēng)險(xiǎn)和處置成本，彌補(bǔ)現(xiàn)有金融安全網(wǎng)的不足，防止出現(xiàn)擠兌或風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

6.制定我國(guó)金融治理體系現(xiàn)代化的時(shí)間表與路線圖

首先，處理好金融治理各項(xiàng)改革的順序和配合問(wèn)題。注重金融治理改革的整體推進(jìn)效果，加強(qiáng)不同時(shí)期、不同方面改革配套和銜接，防止單兵突進(jìn)、顧此失彼。深入研究各領(lǐng)域改革的關(guān)聯(lián)性、耦合性，使各項(xiàng)改革措施在政策取向上相互配合，在實(shí)施過(guò)程中相互促進(jìn)。其次，加強(qiáng)金融治理能力建設(shè)。包括：目標(biāo)凝聚能力，需要中央頂層站在較高角度，打破部門(mén)利益的藩籬阻隔，形成更多共識(shí)；工具使用能力，與傳統(tǒng)手段相比，金融治理中市場(chǎng)化的調(diào)控和監(jiān)管手段需要培養(yǎng)出更高素質(zhì)、更加國(guó)際化的金融人才。最后，需要其他領(lǐng)域改革有力配合。依法治國(guó)、政府職能轉(zhuǎn)變、混合所有制改革、財(cái)稅體制改革等方面的協(xié)同推進(jìn)，會(huì)強(qiáng)化金融法治對(duì)市場(chǎng)主體行為的規(guī)范引導(dǎo)作用，促使政府與市場(chǎng)在金融治理中的邊界更為清晰，提高金融市場(chǎng)配置資源的效率。

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