任 恒

（深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳 518060）

城市轉(zhuǎn)型期社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)的困境及其治理
——以深圳市寶安區(qū)為例

任 恒

（深圳大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 深圳 518060）

以城市的轉(zhuǎn)型升級作為研究背景，通過對深圳市寶安區(qū)的城市社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)的三種模式的現(xiàn)狀闡述的基礎(chǔ)上，依據(jù)實(shí)地調(diào)查資料，重點(diǎn)分析了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公園管養(yǎng)過程中所陷入的困境。本文嘗試以現(xiàn)代治理理論的相關(guān)研究指導(dǎo)城市社區(qū)公園管養(yǎng)模式的創(chuàng)新實(shí)踐，從而創(chuàng)造性地提出多元主體協(xié)同治理的管養(yǎng)模式，希望給轉(zhuǎn)型發(fā)展中的城市社區(qū)公園的管養(yǎng)工作提供一些有益幫助。

社區(qū)公園；管養(yǎng)模式；治理理論；寶安區(qū)；實(shí)證研究

依據(jù)國家住建部于2002年發(fā)布的《城市綠地分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T85—2002）中的概念界定,可將社區(qū)公園定義成“為一定居住用地范圍內(nèi)的居民服務(wù),具有一定活動(dòng)內(nèi)容和設(shè)施的集中綠地(不包括居住組團(tuán)綠地)”。隨著城市生活水平的提高，社區(qū)公園正好滿足了居民對社交空間不斷增加的需求。同時(shí)國內(nèi)社區(qū)公園建設(shè)浪潮方興未艾，也給社區(qū)公園管養(yǎng)帶來了新的思考。一方面，總結(jié)目前國內(nèi)論述城市社區(qū)公園的文章，其主要從城市社區(qū)公園的定義內(nèi)涵、功能意義、特點(diǎn)和等角度出發(fā)介紹其建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)狀[1]，或是從整體或細(xì)節(jié)規(guī)劃設(shè)計(jì)等園林藝術(shù)設(shè)計(jì)方面闡述社區(qū)公園的建設(shè)與管養(yǎng)問題[2]。由于資料難以獲取等現(xiàn)實(shí)原因，整個(gè)學(xué)界并未從社區(qū)公園的管養(yǎng)模式上給予區(qū)分，也從沒有從城市轉(zhuǎn)型的角度對社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)的困境及其治理機(jī)制給予深入探討。另一方面，從學(xué)術(shù)界對治理等相關(guān)理論的闡釋路徑來說，自從有學(xué)者較早地將其譯介到國內(nèi)后[3]，國內(nèi)探討該理論大都停留在理論層面而很少關(guān)注其細(xì)微的實(shí)際操作運(yùn)用層面的相關(guān)問題[4]，而將治理的相關(guān)理念運(yùn)用到實(shí)際操作層面才是提高治理能力現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。鑒于上面種種情況，本文以城市社區(qū)公園的管養(yǎng)情況為研究材料，遵循治理的解釋邏輯和闡述視角，并以此創(chuàng)新我國城市社區(qū)公園的管理養(yǎng)護(hù)模式。

1 城市轉(zhuǎn)型與社區(qū)公園管養(yǎng)

1.1 城市轉(zhuǎn)型的背景

全球化背景下，由于面臨資源短缺、環(huán)境污染、人口膨脹、土地緊缺等一系列現(xiàn)實(shí)問題，我國的大中型城市目前正進(jìn)入一個(gè)時(shí)間跨度較長的總體轉(zhuǎn)型階段，這種轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在：資源利用方式從粗放轉(zhuǎn)向集約，政府管理社會(huì)方式從傳統(tǒng)統(tǒng)治管理型轉(zhuǎn)向公共治理型等多個(gè)方面。上述所提一系列現(xiàn)實(shí)問題體現(xiàn)出資源節(jié)約型和環(huán)境友好型生態(tài)城市建設(shè)的必要。同時(shí)隨著城市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和城市化水平的日益提高，城市居住區(qū)正在面臨從單一小區(qū)向多樣化模式發(fā)展的趨勢。同時(shí)，隨著人民對城市人居環(huán)境的日益關(guān)注，居民對居住區(qū)景觀環(huán)境的要求和對領(lǐng)近戶外休閑娛樂空間的渴望程度也在逐步提高?？傊?，在城市轉(zhuǎn)型的大背景下，社區(qū)公園的建設(shè)堅(jiān)持以植物綠化為主，園林小品及便民設(shè)施相結(jié)合的設(shè)計(jì)原則，特別注重提高單位面積的綠量，力求在小范圍區(qū)域內(nèi)營造出適宜的生態(tài)小氣候環(huán)境。社區(qū)公園能有效地提高城市生態(tài)效益，大大改善居住環(huán)境，是城市化后提高寶安區(qū)社區(qū)居民生活環(huán)境質(zhì)量的有效載體。而且社區(qū)公園的建設(shè)能夠起到改善民生、豐富城市居民生活的社會(huì)效益。這樣，社區(qū)公園的管理養(yǎng)護(hù)問題就顯得意義重大了。

1.2 社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)

參照國家《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)分類，社區(qū)公園包括“居住區(qū)公園”和“小區(qū)游園”兩類，旨在著重強(qiáng)調(diào)這類公園綠地都屬于公園性質(zhì)，與居民生活關(guān)系密切，必須和住宅開發(fā)配套建設(shè)，并予以合理分布。社區(qū)公園的建設(shè)是以人類與大自然的共存為目標(biāo)，以再現(xiàn)自然、改善和維持小區(qū)生態(tài)平衡為宗旨。而其中居住區(qū)公園是指服務(wù)于一個(gè)居住區(qū)的居民，具有一定活動(dòng)內(nèi)容和設(shè)施，為居住區(qū)配套建設(shè)的集中綠地，服務(wù)半徑為0.5～1.0km；小區(qū)游園是指為一個(gè)居住小區(qū)的居民服務(wù)、配套建設(shè)的集中綠地，服務(wù)半徑為0.3～0.5km[5]。近幾年來，北京、上海、長沙等城市也大力開展社區(qū)公園建設(shè)，如北京的奧林匹克社區(qū)公園,上海的豆香園,武漢的百步亭公園,杭州天水同方健身公園等。但因社區(qū)公園從建設(shè)到使用的時(shí)間比較倉促，后續(xù)管理未能及時(shí)跟上，總體上不像市政公園一樣有成熟管理體制、管理辦法和專職的管理部門，大部分由分屬社區(qū)自行管理。目前各地社區(qū)公園在使用中均存在與實(shí)地調(diào)研所選的深圳市寶安區(qū)社區(qū)公園管養(yǎng)中出現(xiàn)的類似問題。

2 城市轉(zhuǎn)型期社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀分析

現(xiàn)行我國城市社區(qū)公園的管養(yǎng)辦法一般遵照“誰建設(shè)，誰管理”的原則，這從而明確了各轄區(qū)街道辦為社區(qū)公園管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的承擔(dān)主體，并負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)管理工作。經(jīng)過調(diào)研分析，我們總結(jié)出寶安區(qū)各街道內(nèi)部社區(qū)公園的管養(yǎng)工作主要采用了以下三種模式（見圖1），而這也是國內(nèi)大部分社區(qū)公園所采用的管養(yǎng)模式。

圖1 寶安區(qū)社區(qū)公園管養(yǎng)的三種主要模式

2.1 社區(qū)股份公司自籌經(jīng)費(fèi)管理模式

經(jīng)實(shí)地調(diào)研，沙井街道、西鄉(xiāng)街道的社區(qū)公園采取由社區(qū)內(nèi)股份公司自籌經(jīng)費(fèi)的管理模式，包括采用封閉式小區(qū)物業(yè)管理和未采用封閉式管理兩種，共計(jì)24座，占全區(qū)社區(qū)公園的32%。調(diào)研中得知，這些公園的用地大多是在原先集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上建設(shè)而成。等到公園建成以后，所轄公園的街道辦直接將公園移交給其所在的社區(qū)股份公司使用和管理，而管理和養(yǎng)護(hù)的經(jīng)費(fèi)由社區(qū)股份公司自籌解決。并且社區(qū)股份公司對公園的管理方式一般是直接委托小區(qū)內(nèi)部物業(yè)公司負(fù)責(zé)社區(qū)公園的日常管理養(yǎng)護(hù)，同時(shí)給予物業(yè)公司每年每平方米6—10元不等的養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。從調(diào)研的大體情況看，采用此管理模式的社區(qū)公園管理養(yǎng)護(hù)效果兩極分化十分明顯。其中有16座公園（例如沙井東塘、和一、民主社區(qū)公園）采取封閉式小區(qū)物業(yè)管理，其管養(yǎng)水平明顯較高，與此同時(shí)，民眾對其也擁有較高的滿意度。通過走訪觀察得知，這些社區(qū)公園日常的清掃保潔、設(shè)施維護(hù)、安保巡查等工作均比較到位，園容園貌都保持較好的狀態(tài)。相對而言，其他8座未采取封閉式管理的社區(qū)公園，其一般僅安排保潔人員進(jìn)行簡單的清掃保潔及綠化養(yǎng)護(hù)工作，并且未安排安保人員巡查管理，直接導(dǎo)致了園內(nèi)設(shè)施和綠化等損壞比較嚴(yán)重。在這種情況下，有的社區(qū)公園甚至被挪用為其他用途，有的被挪用作停車場及垃圾堆放地的現(xiàn)象發(fā)生，還有一些街道的社區(qū)公園就發(fā)生過被居民違規(guī)占用公園用地用來擺賣經(jīng)營的情況。

2.2 社區(qū)工作站管養(yǎng)模式

調(diào)研得知，新安街道的7座社區(qū)公園主要采用社區(qū)工作站對社區(qū)所屬公園進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)的模式，此模式占全區(qū)社區(qū)公園的比例為9%。該模式具體為：新安街道辦給予相關(guān)對應(yīng)的社區(qū)10元/㎡·年的養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，并委托各個(gè)對應(yīng)的社區(qū)工作站負(fù)責(zé)管理工作。至此，新安街道內(nèi)所轄社區(qū)公園由其對應(yīng)的社區(qū)工作站安排人員進(jìn)行清掃保潔及簡單的綠化養(yǎng)護(hù)，但這一過程中并未設(shè)置專職的保安人員看護(hù)公園的設(shè)施和負(fù)責(zé)園中的安保工作，這便導(dǎo)致了這七座社區(qū)公園內(nèi)普遍存在著保潔不及時(shí)，綠地內(nèi)雜草較多，設(shè)施損壞較嚴(yán)重的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 街道市政服務(wù)中心管養(yǎng)模式

調(diào)研得知，西鄉(xiāng)、福永、松崗、石巖街道共有43座社區(qū)采用的是街道市政服務(wù)中心管理模式，主要包括外包服務(wù)管理和非外包服務(wù)管理兩種，此模式占全區(qū)社區(qū)公園的比例為57%。其中石巖、松崗、福永街道的39座社區(qū)公園采取了外包形式，街道辦通過招投標(biāo)的方式將社區(qū)公園承包給有資質(zhì)的物業(yè)公司，物業(yè)公司負(fù)責(zé)清掃保潔和綠化養(yǎng)護(hù)管理工作以及配備專門的安保人員。特別值得注意的是，這種管理模式中街道辦按每年3.57元/㎡·年—12元/㎡·年不等的標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi)給物業(yè)公司，由街道市政服務(wù)中心負(fù)責(zé)進(jìn)行管理。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)此類外包管理的社區(qū)公園主要存在兩方面的問題：一是有的公園發(fā)包管理單價(jià)過低，造成管理不到位。例如松崗街道內(nèi)的社區(qū)公園發(fā)包單價(jià)為3.57元/㎡·年，這使得其轄區(qū)內(nèi)多數(shù)社區(qū)公園僅僅能維持基本的清掃保潔內(nèi)容，而綠化缺水少肥，設(shè)施的修繕及維護(hù)沒有保障，配套設(shè)施損毀十分嚴(yán)重等問題無法得到及時(shí)的解決。再例如溪頭、燕川、塘下涌等社區(qū)公園的木制小品、亭廊、廁所等配套設(shè)施甚至都基本無法使用；二是管理部門監(jiān)管不到位，公園被占用現(xiàn)象突出。例如新安街道海華社區(qū)公園、石巖河濱社區(qū)公園被小商販占用、松崗溪頭社區(qū)公園被小區(qū)居民車輛違規(guī)停放占用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

3 城市轉(zhuǎn)型期社區(qū)公園管養(yǎng)困境

如國內(nèi)其他大中城市一樣，早在2005年深圳也出臺(tái)了《深圳市社區(qū)公園建設(shè)與管養(yǎng)辦法》。同時(shí)，2014年深圳市公園中心擬出臺(tái)如《社區(qū)公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《社區(qū)公園管養(yǎng)技術(shù)規(guī)范》等一系列關(guān)乎社區(qū)公園建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范文件，目的是為了使城市社區(qū)公園管養(yǎng)規(guī)范化、程序化，以提高社區(qū)公園的管養(yǎng)效率。而寶安區(qū)作為深圳市的工業(yè)基地和西部中心，目前正同其他城市一樣經(jīng)歷著工業(yè)城區(qū)向商業(yè)城區(qū)的轉(zhuǎn)型過程中，多元文化并存和復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)使得寶安區(qū)現(xiàn)行社區(qū)公園管養(yǎng)能力承受著巨大的壓力。前文提及，向居民提供一個(gè)能進(jìn)行休閑娛樂活動(dòng)的場所是社區(qū)公園的主要功能之一，但現(xiàn)行的社區(qū)公園三種管養(yǎng)模式都無法滿足處于城市轉(zhuǎn)型期的寶安區(qū)多元文化和復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)的需求，因而使得社區(qū)公園的管養(yǎng)壓力重重，而其管養(yǎng)的諸多環(huán)節(jié)中仍然存在著許多問題，具體表現(xiàn)在：

3.1 管養(yǎng)模式和管養(yǎng)能力良莠不一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，寶安區(qū)各街道社區(qū)公園的責(zé)任管理部門和管養(yǎng)模式?jīng)]有統(tǒng)一、五花八門，有的街道由市政服務(wù)中心管理，有的街道由社區(qū)工作站代管，有的街道兩種情形都存在；社區(qū)公園的管養(yǎng)方式有政府招標(biāo)的、有直接委托的、有由社區(qū)找個(gè)體承包的。由于管理單位和管養(yǎng)方式不統(tǒng)一，至今多數(shù)街道辦都沒有統(tǒng)一的考核辦法和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際管理中因無標(biāo)準(zhǔn)可依，造成日常監(jiān)管不到位，檢查考核時(shí)人為隨意性大。由于這些原因，城區(qū)社區(qū)公園的綜合管理水平普遍不高。即使由政府公開招標(biāo)的專業(yè)公司負(fù)責(zé)管養(yǎng)，從實(shí)際情況看，專業(yè)公司在衛(wèi)生保潔管理上相對到位，但在綠化管理上專業(yè)技術(shù)和管理水平較低；在設(shè)施維護(hù)方面，由于管理部門監(jiān)管力度不強(qiáng)，專業(yè)公司為減少成本，基本沒有按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行維護(hù)。

3.2 管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)參差不齊

根據(jù)《寶安區(qū)社區(qū)公園建設(shè)和管理辦法》要求，由各街道辦保障社區(qū)公園管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，實(shí)際上各街道辦對《辦法》的執(zhí)行力度不一。目前寶安區(qū)社區(qū)公園管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)主要是通過街道出資、股份公司出資、街道與股份公司共同出資等三個(gè)渠道來進(jìn)行保障，管養(yǎng)單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由街道、股份公司根據(jù)自身情況確定，導(dǎo)致管理投入差別較大。管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)沒有統(tǒng)一的來源保障，投入的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一。

如松崗街道社區(qū)公園由街道出資按3.57元/㎡·年的單價(jià)委托一家綠化公司負(fù)責(zé)保潔、綠化養(yǎng)護(hù)工作，由于管養(yǎng)單價(jià)過低，而且沒有配備專門的保安看管公園設(shè)施，14座社區(qū)公園普遍雜草叢生、設(shè)施破損、保潔不到位，其中有3座社區(qū)公園廁所已報(bào)廢完全不能使用。石巖街道、福永街道社區(qū)公園同樣由街道出資，分別按7.5元/㎡· 年及12元/㎡· 年的單價(jià)委托綠化專業(yè)公司負(fù)責(zé)養(yǎng)護(hù)，園容保潔方面比較到位，整體管理效果相對較好。另外，設(shè)施設(shè)備無維修維護(hù)專項(xiàng)資金保障，修繕工作不及時(shí)不到位。在社區(qū)公園管養(yǎng)中，由于沒有安排專門的設(shè)施維修經(jīng)費(fèi)，損壞或老化后的設(shè)施無法得到及時(shí)修繕，造成目前很多社區(qū)公園的設(shè)施破損殘缺甚至完全缺失。

另外，通過走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于設(shè)計(jì)人員深入現(xiàn)場查看、調(diào)研不夠，收集人文、歷史及地形地貌等原始資料數(shù)據(jù)不充分，提交的設(shè)計(jì)成果往往紙上談兵不切實(shí)際。有的為了片面追求公園環(huán)境的協(xié)調(diào)與美觀，在公園設(shè)計(jì)中大量采用了木制品、鋼架結(jié)構(gòu)及張拉膜等對后續(xù)管養(yǎng)要求較高的材料，導(dǎo)致在公園使用過程中設(shè)施設(shè)備很快就損毀嚴(yán)重。如松崗街道燕川社區(qū)公園內(nèi)木棧道已腐爛，溪頭社區(qū)公園鋼架結(jié)構(gòu)亭廊已腐蝕，塘下涌社區(qū)公園張拉膜破損嚴(yán)重等。在施工建設(shè)期間，由于建設(shè)單位和監(jiān)理單位把關(guān)不嚴(yán)，工程施工中轉(zhuǎn)包、分包，偷工減料、以次充好等情況較為普遍，如綠地種植土壤建筑垃圾多、苗木規(guī)格明顯比設(shè)計(jì)規(guī)格小等。由于施工單位技術(shù)力量不足，導(dǎo)致施工質(zhì)量差，水電等基礎(chǔ)設(shè)施故障頻發(fā)，無法正常穩(wěn)定地發(fā)揮功能。如松崗街道樓崗社區(qū)公園，在施工中因照明系統(tǒng)管線埋深明顯不符合設(shè)計(jì)要求，所以園燈基礎(chǔ)嚴(yán)重縮水，燈柱一推就倒。

值得一提的是，寶安區(qū)社區(qū)公園建設(shè)從2006年起，建設(shè)單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就普遍偏低。大多數(shù)社區(qū)公園按每平方米200元的控制單價(jià)設(shè)計(jì)建設(shè)，受投資規(guī)模限制，部分社區(qū)公園的基礎(chǔ)設(shè)施未能一步到位建設(shè)完成。遮風(fēng)避雨亭、廁所、園燈等基礎(chǔ)設(shè)施不齊全，未能更好地服務(wù)于周邊居民。如松崗街道東風(fēng)社區(qū)公園，建設(shè)用地為山體，占地面積3.5萬平方米，總投資400萬元，全園僅建設(shè)一個(gè)入口小廣場及登山道，未配備遮風(fēng)避雨亭、廁所、園燈等基礎(chǔ)設(shè)施，市民反映在該公園健身休閑十分不便。在我們調(diào)研過程中走訪實(shí)地以及問卷和訪談中發(fā)現(xiàn)寶安區(qū)目前已有的社區(qū)公園普遍存在的座椅、垃圾箱、路燈、標(biāo)示牌等公園內(nèi)必須的公共設(shè)施嚴(yán)重不足的情況，

3.3 監(jiān)管力量較為薄弱

這集中體現(xiàn)在社區(qū)公園內(nèi)設(shè)施設(shè)備被盜現(xiàn)象嚴(yán)重。實(shí)地走訪得知，很多公園園燈基本不亮、設(shè)施設(shè)備被損壞，安全隱患較多。如松崗街道燕川社區(qū)公園，剛開放使用就出現(xiàn)電纜被盜、燈柱及燈泡被損壞等問題；石巖水田社區(qū)公園石制圓桌凳被人為搬離破壞。管理人員不足，技術(shù)力量薄弱，日常監(jiān)管工作不到位。據(jù)調(diào)研，各街道辦負(fù)責(zé)綠化工作的技術(shù)力量十分薄弱，每個(gè)街道辦只配置2-3名綠化管理人員，只有石巖街道配備了園林專業(yè)技術(shù)人員。各街道在社區(qū)公園管理上基本都未配備專門的管理隊(duì)伍，日常管理工作由市政服務(wù)中心綠化組兼管。由于各街道社區(qū)公園分布比較散，加上巡查監(jiān)管人手短缺，往往未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和整改社區(qū)公園日常管養(yǎng)中存在的問題，造成相當(dāng)數(shù)量的公園景觀效果逐年減弱。在調(diào)研過程中寶安區(qū)城管局公園管理處主任秦明輝向這么說到：“在管理隊(duì)伍這方面，公園管理的隊(duì)伍很薄弱；另外在如何管理的問題上，經(jīng)費(fèi)的因素不能忽視，人員配置也是個(gè)問題?！?/p>

4 社區(qū)公園管養(yǎng)的協(xié)同治理模式

同其他轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的城區(qū)一樣，上面介紹寶安區(qū)社區(qū)公園存在三類主要管理模式：社區(qū)股份公司自籌經(jīng)費(fèi)管理模式、社區(qū)工作站管理社區(qū)公園模式、街道市政服務(wù)中心管理模式。這種不統(tǒng)一的管理模式由于寶安區(qū)各街道辦的情況不同而導(dǎo)致的。如果統(tǒng)一公園的管理模式的話，又不符合各街道辦的實(shí)際情況。不統(tǒng)一管理模式，各街道辦各行其是，管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，易造成管理混亂。問題的關(guān)鍵在于，考究國內(nèi)主要大中城市的社區(qū)公園的管養(yǎng)發(fā)現(xiàn)，這些社區(qū)公園均缺乏一個(gè)完善的社區(qū)公園管理體系。體系的缺失，造成各個(gè)社區(qū)公園之間資源難以協(xié)調(diào)，信息流動(dòng)不暢等現(xiàn)象。因而面對這樣的管理困境，亟需建立一個(gè)符合轉(zhuǎn)型城市自身情況的社區(qū)公園管理體系。建立符合這種處于轉(zhuǎn)型發(fā)展城區(qū)自身情況的社區(qū)公園管理體系就得讓居民參與社區(qū)公園的管理中來，結(jié)合政府、市場、社會(huì)三方的資源，從而建立起一個(gè)聯(lián)合共治的治理框架。因而，為解決寶安區(qū)社區(qū)公園現(xiàn)行管養(yǎng)模式的困境，筆者的建議是從兩個(gè)目標(biāo)著手。就短期目標(biāo)而言，是建立多元主體協(xié)同治理框架即聯(lián)合共治；從長期目標(biāo)而言，在多元主體協(xié)同治理框架基礎(chǔ)上構(gòu)建社區(qū)公園多中心治理體系。

首先，什么是社區(qū)公園管養(yǎng)的治理體系。根據(jù)治理的相關(guān)論述得知：治理反對傳統(tǒng)科層制中的控制與支配的等級關(guān)系，于是它主張的權(quán)力結(jié)構(gòu)并非“金字塔”式的垂直結(jié)構(gòu)，而是一種扁平化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[6]。由此觀之，社區(qū)公園的治理體系包括如下核心特點(diǎn)：一是社區(qū)公園管養(yǎng)治理主體的多元化。治理強(qiáng)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)決不是單一中心的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)，而是一套囊括政府、第三部門、私營企業(yè)及其他一些社會(huì)組織并包括公民個(gè)人的治理主體，即多元主體通過協(xié)調(diào)與合作等方式共同解決社區(qū)公園管養(yǎng)的諸多問題，提供令人滿意的公共服務(wù)。二是社區(qū)公園管養(yǎng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化。多中心治理理論內(nèi)在地承認(rèn)多元治理主體任何一方的不可替代性，并進(jìn)一步認(rèn)為治理多元主體間的關(guān)系逐漸擺脫了命令與控制的等級關(guān)系，網(wǎng)狀式的扁平結(jié)構(gòu)將逐漸形成多中心的治理秩序。三是社區(qū)公園管養(yǎng)的治理手段的多樣化。與傳統(tǒng)的統(tǒng)治采取官僚制的手段相比，多中心治理強(qiáng)調(diào)采取更多新興的管理手段和技術(shù)。更值得說的是，其不排斥一切可以增進(jìn)公共利益的方式方法，這其中當(dāng)然也包括傳統(tǒng)的官僚制方法。

那么具體而言，對于社區(qū)公園的治理體系而言，建立多元主體協(xié)同治理社區(qū)公園涉及到三個(gè)方面：誰來管？如何管理？管理的標(biāo)準(zhǔn)是什么？聯(lián)合治理的具體制度安排有多種形式，如公私合作（政府與私人部門）、政府與政府合作、政府與市民社會(huì)合作、市民社會(huì)與私人部門合作等。 合作的方式也可以多種多樣，如訂立合同、使用者付費(fèi)、志愿行動(dòng)、經(jīng)濟(jì)誘因、競爭等。落實(shí)到各地社區(qū)公園管養(yǎng)實(shí)際情況，可以在現(xiàn)行的三個(gè)管理模式基礎(chǔ)上，建立一個(gè)“社區(qū)公園聯(lián)合治理委員會(huì)”，聯(lián)合治理委員會(huì)主要負(fù)責(zé)決策與監(jiān)督方面，實(shí)行“三三制”即三分之一為居民代表、三分之一為社區(qū)股份公司代表以及三分之一是政府部門代表。規(guī)模大的社區(qū)公園可獨(dú)立設(shè)立一個(gè)“聯(lián)合治理委員會(huì)”，規(guī)模小的社區(qū)公園則可和其他條件相似的社區(qū)公園共同建立一個(gè)“聯(lián)合治理委員會(huì)”。

在執(zhí)行上，可建立社區(qū)公園管養(yǎng)隊(duì)伍。由于各個(gè)城市社區(qū)公園之間的規(guī)模差距比較大，對于規(guī)模大的社區(qū)公園可單獨(dú)設(shè)置管養(yǎng)五項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。而對于小規(guī)模的社區(qū)公園，可依據(jù)其地理位置、自然資源、交通設(shè)施等方面，進(jìn)行多個(gè)小規(guī)模的社區(qū)公園的管養(yǎng)五項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行統(tǒng)一整合，確定統(tǒng)一管理?xiàng)l件，建設(shè)綠化養(yǎng)護(hù)、衛(wèi)生清掃保潔、硬化景觀設(shè)施管養(yǎng)、水、電器設(shè)備管理以及安全保衛(wèi)巡查五只隊(duì)伍，組成社區(qū)公園管養(yǎng)聯(lián)合隊(duì)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)“符合統(tǒng)一管理?xiàng)l件”的各小規(guī)模社區(qū)公園的管養(yǎng)工作，以節(jié)約社區(qū)公園的管養(yǎng)資源，實(shí)現(xiàn)對小規(guī)模的社區(qū)公園的網(wǎng)格化管理。例如塘頭新社區(qū)兩個(gè)小規(guī)模的新村公園和石山公園，兩個(gè)公園的公園面積、地理位置等方面基本符合社區(qū)公園符合統(tǒng)一管理?xiàng)l件，可組建社區(qū)公園管養(yǎng)聯(lián)合隊(duì)，統(tǒng)一管理這兩個(gè)社區(qū)公園。

要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公園的聯(lián)合共治，可從以下幾方面入手為公園聯(lián)合共治打下基礎(chǔ)：

第一，組織管理人員開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，系統(tǒng)掌握公園管理維護(hù)的條文規(guī)則，加強(qiáng)相互間交流與合作，提高管理人員綜合管理能力。

第二，對一線管護(hù)工人進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，引進(jìn)園林護(hù)養(yǎng)專業(yè)人員，制定科學(xué)的考核機(jī)制，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)效果的改善。

第三，加大宣傳力度，提高居民自身素質(zhì)。通過制定規(guī)則及教化，引導(dǎo)居民自覺履行游園規(guī)則，主動(dòng)參與公園管理。發(fā)揮游人的主人翁自覺能動(dòng)性，使其成為公園管理維護(hù)的強(qiáng)大力量。

第四，鼓勵(lì)居民自治，共同維護(hù)公園。我們在實(shí)踐調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公園內(nèi)大多數(shù)人是那些離退休人員，他們平時(shí)閑暇時(shí)間較多且常在園內(nèi)活動(dòng)，那么可以發(fā)動(dòng)這些人加入“社區(qū)公園聯(lián)合治理委員會(huì)”，這樣在提升居民自治能力的同時(shí)還培養(yǎng)了其主人翁意識。

在此聯(lián)合共治的治理框架下，由于各街道辦自身情況不同，難以實(shí)行統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，各城區(qū)政府應(yīng)綜合各社區(qū)公園的不同，設(shè)置管理標(biāo)準(zhǔn)的上限與下限，“3元/㎡·年—12元/㎡·年”可作為管理標(biāo)準(zhǔn)的參考區(qū)間。然后各社區(qū)公園的“社區(qū)公園聯(lián)合治理委員會(huì)”在此管理標(biāo)準(zhǔn)參考區(qū)間內(nèi)依據(jù)自身情況制定管理標(biāo)準(zhǔn)。

5 研究結(jié)論

目前來看，社區(qū)公園的建設(shè)提升了城市的生態(tài)景觀和居住環(huán)境質(zhì)量，更進(jìn)一步說，社區(qū)公園的建設(shè)已經(jīng)成為衡量一個(gè)城市公園體系建設(shè)是否完善的標(biāo)準(zhǔn)。歸根結(jié)底地看，社區(qū)公園的建設(shè)與管理是以人為本的，所以社區(qū)公園的建設(shè)應(yīng)該依據(jù)居民的行為規(guī)律和居住區(qū)的功能并考慮不同人群的需求進(jìn)行規(guī)劃布局。通過本次調(diào)研實(shí)地走訪，我們發(fā)現(xiàn)在寶安區(qū)社區(qū)公園的管理、養(yǎng)護(hù)等諸方面的一些問題。據(jù)此，寶安區(qū)的社區(qū)公園應(yīng)以建設(shè)“寶安區(qū)社區(qū)公園治理體系”為長遠(yuǎn)目標(biāo)，并希望能夠以社區(qū)公園為載體賦予其一定的文化內(nèi)涵，以此增強(qiáng)居民的歸屬感。社區(qū)公園的特點(diǎn)和功能取決了其管養(yǎng)模式必須具有高效、服務(wù)和貼近生活等要求，那么本文研究的結(jié)論：治理理論指導(dǎo)下的社區(qū)公園管養(yǎng)模式的重構(gòu)可以使當(dāng)下我國城市社區(qū)公園的管養(yǎng)過程中碰到的困難得以規(guī)避和解決，從而使得社區(qū)公園這一城市的綠島向城市居民提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

[1] 張人月，陳盛楠，秦華．社區(qū)公園的特點(diǎn)、功能及需避免的問題[J]．中國園藝文摘，2013（4）51-52．

[2] 陳少斌．探索社區(qū)公園精品化建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益問題[J]．中國集體經(jīng)濟(jì)，2012（26）：68-69．

[3] 俞可平．民主與陀螺[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2006．

[4] 劉雪飛．淺析治理理論對我國公共管理改革的啟示[J]．科技信息，2009（03）：519．

[5] 陳妙如．論深圳社區(qū)公園的現(xiàn)狀及發(fā)展[J]．廣東園林，2010（02）：32-35．

[6] 俞可平．治理與善治[M]．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000．

The Dilemma and Management of Community Park Maintenance in the Urban Transitional Era: A Case Study of Bao’an District, Shenzhen

REN Heng
（School of Management, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong 518060,China）

With a careful study of the field survey data and the three urban community park maintenance modes in Bao’an District, this paper analyzes the dilemma in maintaining the local community park under the background of city transforming and upgrading. Relevant research results of modern management theory are used to guide the innovative reform and the practice of multiple subjects collaborating together to maintain the community park is suggested, in the hope of better maintaining urban community parks.

Community park; maintenance modes；management theory; Bao’an District; empirical study

F299.24

A

1672-0318（2015）04-0014-06

10.13899/j.cnki.szptxb.2015.04.003

2015-05-15

任恒（1991-），男，江西撫州人，深圳大學(xué)管理學(xué)院研究生，主要研究方向：行政理論與行政管理現(xiàn)代化。