黃建水

(河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001)

為了全面貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”的精神，中共中央、國務(wù)院于2014年1月19日發(fā)布了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這份2014年的中央一號文件提出:“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。有關(guān)部門要抓緊研究，提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動修訂相關(guān)法律法規(guī)?！边@一政策規(guī)定預(yù)示著把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”。將承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”正式提上了農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。通過法制建設(shè)推進(jìn)承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急，更是法律人急需研究解決的課題。然而，目前通過CNKI對“推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障研究”進(jìn)行檢索，相關(guān)專題研究論文還沒有。而有關(guān)“農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的文章有2篇，1篇是浙大丁關(guān)良教授所著，發(fā)表在《寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第10期上的《農(nóng)民的土地承包權(quán)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)辨析》，該文只是分析了土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的概念、特征以及兩權(quán)的區(qū)別和聯(lián)系，并沒有論及推進(jìn)其兩權(quán)分離和相應(yīng)的法律保障問題;另一篇是記者邵海鵬于2014年1月10日發(fā)表在《財(cái)經(jīng)日報(bào)》上的《承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離需堅(jiān)持三條底線》，該文報(bào)道了國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長葉興慶的觀點(diǎn)“不論是過去承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離，還是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，都是需要堅(jiān)持三條底線，一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，二是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，三是家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位”，也沒有談及推進(jìn)兩權(quán)分離和相應(yīng)的法律保障問題。有關(guān)該題目的專著，通過《讀秀學(xué)術(shù)》中文數(shù)據(jù)庫搜索結(jié)果為零，外國學(xué)者對推進(jìn)兩權(quán)分離和法律保障的研究成果目前也沒有看到。對推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障問題進(jìn)行研究不僅有利于貫徹落實(shí)中共十八屆三中全會關(guān)于“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的精神，而且還有利于貫徹落實(shí)2014年中央一號文件關(guān)于“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”的精神，還能夠?yàn)榻⑥r(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度提供理論依據(jù)、決策參考和政策性指導(dǎo)。

1 農(nóng)村土地所有權(quán)與承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的立法歷程

1978年，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會召開，把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，中國從此開始進(jìn)入了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時期。為了克服人民公社制度上的各種弊端，1978年至1985年中國進(jìn)行了廣泛而深入的農(nóng)村改革，實(shí)行了家庭承包經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，建立了集體統(tǒng)一經(jīng)營與農(nóng)戶分散經(jīng)營相結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制，打破了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的統(tǒng)一經(jīng)營模式。實(shí)行政社分設(shè)，全國各地重新建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府以作為政權(quán)的基層單位。在村一級建立了農(nóng)民群眾自治組織村民委員會，取代了原來的生產(chǎn)大隊(duì)，村民委員會下設(shè)村民小組，村民小組取代原來的生產(chǎn)隊(duì)，分別管理本村、組范圍內(nèi)的各種社會事務(wù)。

1980年，面對巨大的社會變革，第五屆全國人民代表大會第三次會議接受黨中央提出的《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》，決定成立了憲法修改委員會，主持對“七八憲法”的修改工作。憲法修改委員會以“五四憲法”為基礎(chǔ)，徹底否定“文化大革命”極“左”的“以階級斗爭為綱”思想路線，對七八“憲法”進(jìn)行了全面修訂。1982年12月4日第五屆全國人大五次會議通過了新中國的第四部憲法，即“八二憲法”，這部憲法是新中國歷史上最好的一部憲法?！鞍硕椃ā钡诎?、第九、第十條，是新中國成立以來第一次全面而系統(tǒng)地明確了有關(guān)農(nóng)村土地制度的憲法規(guī)定。①注:“八二憲法”第8條規(guī)定:“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！钡?條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?0條規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地?！?/p>

1992年春，中國經(jīng)濟(jì)改革正處于僵持局面，鄧小平南方談話，使人們對社會主義及其經(jīng)濟(jì)制度，特別是對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識有了突破性進(jìn)展，而后的1992年10月的中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會，確立了“建設(shè)有中國特色社會主義理論“的指導(dǎo)方針和正式建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。致使憲法在一些方面的規(guī)定與當(dāng)時改革實(shí)踐嚴(yán)重不符。因此，1993年3月第八屆全國人大第一次會議對憲法再次進(jìn)行了修改，通過共計(jì)9條修正案，其中有關(guān)農(nóng)村土地方面確認(rèn)了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，廢除了人民公社制度，肯定了“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”。取消“農(nóng)村人民公社”，確認(rèn)“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”實(shí)質(zhì)就是確認(rèn)了農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的憲法地位。憲法確認(rèn)農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就意味著農(nóng)民對集體所有的土地有了使用權(quán)和種植經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與土地使用權(quán)中的經(jīng)營權(quán)的分離，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)于生產(chǎn)力的發(fā)展水平的規(guī)律，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。人民公社時期，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是完全統(tǒng)一的，集體擁有所有權(quán)，理所當(dāng)然地?fù)碛薪?jīng)營權(quán)，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并不存在分離問題。但所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)高度統(tǒng)一窒息了農(nóng)業(yè)活力。1993年的憲法修正案確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，承認(rèn)農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的分離極大地調(diào)動了農(nóng)民積極性，釋放了巨大的能量，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。

1999年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案把中共十五大精神通過法定程序變成了國家意志，確立了鄧小平理論在我們國家的指導(dǎo)地位，確立了依法治國的方略，確立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度和以按勞分配為主、多種分配方式并存的分配制度。修正案將《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第八條第一款“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！毙薷臑?“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)?！边@其實(shí)是增加規(guī)定了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！毕鄳?yīng)地刪去了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”的提法。憲法明確規(guī)定實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，對我國農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營制度的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的長期發(fā)展起到了保障作用。

2001年中央18號文件開始使用“承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的概念，2003年我國的土地承包法規(guī)定:“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度;國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變，承包地不得買賣;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。這些法律規(guī)定使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)由原來農(nóng)民和集體之間的合同關(guān)系上升為國家的法律賦權(quán)關(guān)系。2007年，我國物權(quán)法頒布，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)，并規(guī)定“承包戶有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)”。從此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為一種法定的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的法定性分離。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在30多年的不斷分割過程中，土地承包關(guān)系實(shí)現(xiàn)了從合同約定向國家法律賦權(quán)的重大轉(zhuǎn)變，家庭承包經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制改革向產(chǎn)權(quán)制度改革的重大轉(zhuǎn)變，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了從生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)向用益物權(quán)乃至“準(zhǔn)所有權(quán)”的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的制度框架依法得到定型和保障。這種定型與保障提高了農(nóng)民勞動的積極性和生產(chǎn)經(jīng)營的自主性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大大提高。

圖1 我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革情況

2 農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)實(shí)狀況及社會需求

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)的分離激活了農(nóng)民的積極性，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放。應(yīng)當(dāng)說，我國廣大農(nóng)村推行的家庭承包土地的方式，是比較成功的土地制度改革，不但極大地調(diào)動了農(nóng)戶的土地使用積極性，有效地增加了農(nóng)民收入，在解決溫飽問題的基礎(chǔ)上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的繁榮，加速了新農(nóng)村建設(shè)，而且對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，由于大量的農(nóng)村青壯年勞動力融入了全國性的打工潮，兩億多生力軍走向了城市和工業(yè)建設(shè)第一線，原本充滿土地承包經(jīng)營活力的農(nóng)戶大多成了空巢家庭，老殘婦幼的農(nóng)戶主體結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法持續(xù)發(fā)揮家庭承包的功效，拋荒、廢耕現(xiàn)象隨處可見，這是目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生巨變的，現(xiàn)實(shí)而又急需著手解決的突出問題。現(xiàn)在看來，從所有權(quán)中以家庭承包的形式分離出承包經(jīng)營權(quán)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會變遷，現(xiàn)在有越來越多的農(nóng)民離開土地，他雖然擁有土地承包經(jīng)營權(quán)，卻不實(shí)際經(jīng)營，有些農(nóng)民承包人年老體弱，也無法親自經(jīng)營。而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向是集約化、規(guī)模化，專業(yè)化，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的客觀要求和發(fā)展方向。顯然，當(dāng)初激發(fā)巨大活力的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)不能滿足目前形勢的需要。承包經(jīng)營權(quán)結(jié)構(gòu)的第一次分離解決了農(nóng)地生產(chǎn)過程中的效率問題，但未能有效解決農(nóng)地資源優(yōu)化配置問題。目前，大量農(nóng)村勞動力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)深刻變動，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營要求土地集中，改變“人均一畝三分地”土地細(xì)碎化現(xiàn)象。

而事實(shí)上，自20世紀(jì)90年代以來，對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的探索已在各地展開。重慶、江西、浙江、安徽、四川等地通過出臺文件，鼓勵集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。湖北通過地方性立法，確認(rèn)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離，促進(jìn)了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。可以說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的再分離有強(qiáng)烈的社會訴求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。截至2013年上半年，全國農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.1億畝，已占到家庭承包耕地面積的23.9%，其中近80%是以轉(zhuǎn)包和出租等方式流轉(zhuǎn)。［1］隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)已發(fā)生較大變化，人戶分離的農(nóng)戶家庭越來越多，農(nóng)村土地承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離的情況也日趨普遍。實(shí)踐發(fā)展日益對創(chuàng)新農(nóng)地制度提出新要求。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的二次分離，是對農(nóng)村經(jīng)營主體變化、農(nóng)地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)力發(fā)展要求的適應(yīng)性調(diào)整，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步解放。

事實(shí)上，土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，在中國歷史上從明清至民國時期，都是常見的。同一塊土地，既有田面權(quán)，也有田底權(quán)。所謂田底權(quán)就是土地所有權(quán)，而田面權(quán)則是經(jīng)營權(quán)，田面權(quán)和田底權(quán)是高度分離的。擁有田底權(quán)的地主，其收益權(quán)就是坐地收租，而享有田面權(quán)的二地主的權(quán)利，就在于得到土地經(jīng)營的收益。田面權(quán)主不但可以從經(jīng)營中收益，也可以將經(jīng)營權(quán)傳給子孫，甚至出租、抵押和出售，不受田底權(quán)人的制約。對于田底權(quán)人來說，只要他的地租有保障，經(jīng)營權(quán)歸誰又有什么關(guān)系呢?今天，之所以在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間還要多出一個承包權(quán)，這是農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的歷史產(chǎn)物，是對此次改革中農(nóng)民承包人權(quán)利這樣一個歷史事實(shí)的承認(rèn)和尊重，體現(xiàn)出時代特征。2014年中央一號文件明確農(nóng)地“三權(quán)分離”，既是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，也是對歷史的回應(yīng)，符合經(jīng)濟(jì)和歷史的規(guī)律。［2］因?yàn)?，還有很多農(nóng)民擔(dān)心承包經(jīng)營權(quán)一旦流轉(zhuǎn)出去，就要不回來了，寧肯撂荒也不流轉(zhuǎn)，這種“有田無人種”、“有人無田種”并存的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響土地資源的有效配置。農(nóng)地三權(quán)分離，如果能夠依法確權(quán)，土地上的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬人，就可以依法得到各自應(yīng)得的收益。

農(nóng)村土地是一種不動產(chǎn)，只要保證農(nóng)村土地性質(zhì)不變，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的分割，就不但不會影響所有權(quán)的完整，還能夠滿足不同權(quán)利人的不同利益，特別是保證承包人的利益就會最大限度地發(fā)揮土地的效益，對于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民甚至對整個國家經(jīng)濟(jì)來說，這都是一個巨大的進(jìn)步。

3 農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法理基礎(chǔ)及其現(xiàn)實(shí)意義

土地承包經(jīng)營權(quán)包含“承包”和“經(jīng)營”兩個要素，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)通過流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)包、出租等方式讓與土地承包經(jīng)營權(quán)，實(shí)質(zhì)上讓與的是土地經(jīng)營權(quán)，并沒有改變他與集體土地的承包關(guān)系。土地承包權(quán)是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律前提。農(nóng)戶只有享有土地承包權(quán)，才能實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán);如不享有土地承包權(quán)，則在任何情況下都不能取得土地承包經(jīng)營權(quán)。這里農(nóng)戶的土地承包權(quán)，實(shí)際上是由一個農(nóng)民土地承包權(quán)或數(shù)個農(nóng)民土地承包權(quán)之總和構(gòu)成，其中由數(shù)個農(nóng)民土地承包權(quán)之總和構(gòu)成的農(nóng)戶土地承包權(quán)其性質(zhì)應(yīng)屬于數(shù)個農(nóng)民土地承包權(quán)的按份共有，即家庭承包屬“人人有份，按戶承包”?？梢姡r(nóng)戶的土地承包權(quán)是由農(nóng)民的土地承包權(quán)構(gòu)成的。［3］

所謂“三權(quán)分離”，即指農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地實(shí)際經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))相分離。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，落實(shí)這一改革要求，需要明確流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保、入股的客體究竟是承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)。為此，2014年中央一號文件進(jìn)一步明確指出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這預(yù)示著，把土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離。將承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再一次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整之必需，也是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。實(shí)際上，農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的趨勢早已出現(xiàn)，且形成了相當(dāng)規(guī)模。有數(shù)據(jù)顯示，目前全國農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過了承包總面積的1/4。但規(guī)范的法律制度設(shè)計(jì)落在了現(xiàn)實(shí)的后面。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中四大權(quán)能以及由此派生出的諸多權(quán)能，還沒有在這三權(quán)之間尤其是沒有在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間依法明確界定，這將帶來一系列問題。中共十八屆三中全會提出“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利”，其核心就是“三權(quán)分離”，即尊重原有的集體所有權(quán)，劃斷農(nóng)民的承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上保護(hù)務(wù)農(nóng)者的經(jīng)營權(quán)。

我國改革開放至今，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)大部分時間是合二為一的?，F(xiàn)在將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使農(nóng)民可以把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，如果需要了還可以拿回來。過去農(nóng)民不敢隨便把地讓給別人種，現(xiàn)在的政策和法律明確了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之后，農(nóng)民就沒有了后顧之憂。承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等擁有的一種成員權(quán)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離之后，原承包者擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益，并以此為其提供基本生活保障。而經(jīng)營者則能以自身持有的、相對獨(dú)立的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押。經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系，經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是經(jīng)營權(quán)，而經(jīng)營者用于抵押、擔(dān)保的也是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)始終在農(nóng)戶手里，這就最大限度地保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。［4］與此同時，由于經(jīng)營權(quán)相對獨(dú)立，為其在更大范圍流轉(zhuǎn)和更高效配置提供了便利，更有利于促進(jìn)經(jīng)營權(quán)向種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，有助于拓展其權(quán)能空間，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

所謂農(nóng)地承包權(quán)經(jīng)營流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)就是擁有農(nóng)地承包權(quán)的農(nóng)戶將土地實(shí)際經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分離”，既是中國特色土地制度的再次創(chuàng)新，也是農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展的必然結(jié)果。在“三權(quán)分離”中，農(nóng)村土地林地集體所有權(quán)者獲得的是地租，這在我國各地已經(jīng)數(shù)量不多;農(nóng)戶承包權(quán)者獲得是地租的一部分;流轉(zhuǎn)受讓者獲得的是資本與勞動收益。

在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，承包權(quán)主要體現(xiàn)在承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財(cái)產(chǎn)收益，在土地被征用以及退出后獲得財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償，還體現(xiàn)在未來對承包土地的繼承權(quán)上等。

從制度層面允許承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”，必將極大促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的解放。農(nóng)民可以把土地流轉(zhuǎn)出去進(jìn)城務(wù)工，還能享受土地帶來的收益;農(nóng)民合作社或家庭農(nóng)場則能通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，并能以經(jīng)營權(quán)抵押融資，獲得發(fā)展資金。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押帶來的收益，是農(nóng)民實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，“其實(shí)就是預(yù)期收益可以抵押?！痹试S承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，既能促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，又可避免合作社因經(jīng)營不善帶來的風(fēng)險(xiǎn)波及農(nóng)民。

土地經(jīng)營權(quán)是從農(nóng)戶承包權(quán)上分離出來的相對獨(dú)立的權(quán)利。這種新的權(quán)利，需要在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間審慎分割農(nóng)村土地的占有、使用、收益等相關(guān)權(quán)能，使之既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又能體現(xiàn)對經(jīng)營權(quán)利人經(jīng)營利益的保護(hù)。一方面，從目前政策情況看，已經(jīng)比較明確的是，中共十八屆三中全會賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)兩項(xiàng)新增權(quán)能，那就是抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)，即經(jīng)營權(quán)利人可以就其經(jīng)營之土地行使抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。因?yàn)榈盅簷?quán)屬于擔(dān)保物權(quán)之一種(除此還有信托、質(zhì)權(quán)等)，土地作為不動產(chǎn)抵押實(shí)行的是不轉(zhuǎn)移占有，只應(yīng)轉(zhuǎn)移不動產(chǎn)的有關(guān)契據(jù)或者證明資料即可實(shí)現(xiàn);而擔(dān)保權(quán)則是債務(wù)人或第三人為保證債務(wù)之履行而向債權(quán)人設(shè)定的物權(quán)，在債務(wù)人不履行債務(wù)情況下，債權(quán)人有權(quán)直接變賣擔(dān)保物而受償。另一方面，如前所述，受全國性打工潮沖擊，使農(nóng)戶的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離。事實(shí)上，在打工潮形勢下發(fā)生的農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營也在逐漸擴(kuò)大，相繼出現(xiàn)的農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)工商企業(yè)等新興經(jīng)營主體，給農(nóng)戶承包權(quán)讓渡經(jīng)營權(quán)開辟了廣闊前景。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離就像一堵防護(hù)墻，當(dāng)失地農(nóng)民在城市無法立足之時，可回到農(nóng)村，并在下個承包季再次承包土地，避免因失業(yè)加失地造成社會危害和社會秩序不穩(wěn)，同時也對基礎(chǔ)耕地?cái)?shù)量和糧食安全起到有力保障。對此，國土資源部法律中心主任孫英輝表示，中央將承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離正式提上農(nóng)村土地制度和產(chǎn)權(quán)法治建設(shè)層面，將再次推動農(nóng)村生產(chǎn)力的大釋放。依法推動承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，是保障農(nóng)民權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)營權(quán)二次分離是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展背景下，適時調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，改善土地資源分配結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展而產(chǎn)生的變革。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系作用于生產(chǎn)力。堅(jiān)持和發(fā)展農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要不斷適應(yīng)農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。土地權(quán)利是因土地利用而發(fā)生的人們之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律反映。經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系日益變化，土地權(quán)能劃分就日益細(xì)致，地權(quán)類型就日益增多。

承包經(jīng)營權(quán)一次分離激活了“人”(農(nóng)民)的積極性，推動了農(nóng)村生產(chǎn)力大解放。承包經(jīng)營權(quán)二次分離將激活“物”(農(nóng)地)的靈活性，促使農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展再一次飛躍。在承包權(quán)更加穩(wěn)固前提下，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)滿足了農(nóng)民離土離鄉(xiāng)或留土離鄉(xiāng)的訴求，有利于解決“地從哪來、地由誰種、地怎么種”的問題，從而促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，更有效保護(hù)耕地紅線?，F(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并行分置的新型農(nóng)地制度，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。這將有利于更好堅(jiān)持集體土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化協(xié)調(diào)發(fā)展。

4 推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度的建立

2013年7月22日，習(xí)近平總書記在湖北調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，土地流轉(zhuǎn)要尊重農(nóng)民意愿、保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于增加農(nóng)民收入?！毖芯亢徒⑥r(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度正是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記這一指示精神的需要。

建立農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度已具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)和強(qiáng)烈的社會需求基礎(chǔ)，當(dāng)務(wù)之急是做好頂層設(shè)計(jì)，修改憲法修正案、農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法等相關(guān)法律，做到有法可依。通過立法推進(jìn)經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，需要在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間審慎分割農(nóng)地的占有、使用、收益、處分權(quán)能，既不能損害承包權(quán)利人的利益，又要體現(xiàn)對經(jīng)營權(quán)利人的保護(hù)。在修改相關(guān)法律之前，我們的政策要在占有權(quán)方面，鼓勵農(nóng)戶簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，使經(jīng)營者有穩(wěn)定的預(yù)期，調(diào)動其用地養(yǎng)地和增加農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的積極性;在使用權(quán)方面，支持經(jīng)營者對細(xì)碎零亂的耕地進(jìn)行平整，以利于機(jī)械化作業(yè)和田間管理;在收益權(quán)方面，鼓勵有條件的地方對土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，應(yīng)改革農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼的分配辦法，使之逐步投向?qū)嶋H務(wù)農(nóng)者或農(nóng)地的實(shí)際經(jīng)營者;在處分權(quán)方面，允許經(jīng)營者以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押。目前，“確權(quán)確利不確地”就是一種較好的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的實(shí)現(xiàn)方式?！按_權(quán)”就是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，取得資格的人有權(quán)按份額共有集體土地;“確利”就是確定承包戶每年參與土地收益分配的具體方式;“不確地”就是不將具體的地塊固定于每家每戶，以利于土地經(jīng)營權(quán)的分離、流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，國家立法既要有效穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)，又要放活土地的經(jīng)營權(quán);既要保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)的合法權(quán)益，又要照顧土地經(jīng)營者的正當(dāng)利益。

推進(jìn)和建立農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下四項(xiàng)基本的原則。

第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，是堅(jiān)持農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的“魂”和前提條件。農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度即承包經(jīng)營制度是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，沒有農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，則土地承包經(jīng)營正所謂“皮之不存，毛將焉附”。

第二，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)性地位。農(nóng)民家庭是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營的法定主體，集體所有的土地應(yīng)該由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。農(nóng)民家庭承包的土地，可以由農(nóng)民家庭經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由其他經(jīng)營主體經(jīng)營。只有在自愿、合法、有償?shù)那疤嵯拢膭钷r(nóng)地的經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大戶、農(nóng)村專業(yè)合作社、工商企業(yè)等新興經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

第三，堅(jiān)持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。深化農(nóng)村土地制度改革，并不是所謂“土改”，更不是把農(nóng)村土地承包關(guān)系推倒重來，而是確?，F(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定并保持長久不變，這是維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵，也是保障農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

第四，堅(jiān)持保障和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益。保障和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益是深化農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要通過立法，促進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，強(qiáng)化對農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民共享改革成果。［5］

推進(jìn)和建立農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的法律保障制度合乎民心、順應(yīng)民意，但牽涉億萬農(nóng)民切身利益，必須積極穩(wěn)妥推進(jìn)。首先要盡快完成農(nóng)村土地賦權(quán)工作。產(chǎn)權(quán)歸屬清晰是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的基本前提，只有通過登記發(fā)證，將承包權(quán)經(jīng)營權(quán)確認(rèn)和固定下來，經(jīng)營權(quán)的改革、市場交易和流轉(zhuǎn)才能進(jìn)行。要以現(xiàn)有的土地承包合同、權(quán)屬證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信息數(shù)據(jù)庫。

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)以及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，土地逐步由分散經(jīng)營向以家庭為基礎(chǔ)，適度規(guī)模化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記將解決承包關(guān)系不穩(wěn)、面積不準(zhǔn)、四至不清、檔案不全等問題。農(nóng)村土地確權(quán)頒證，強(qiáng)化物權(quán)登記，將穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，明晰土地權(quán)屬，利于探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離，利于強(qiáng)化承包農(nóng)戶市場主體地位和家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)地位。

農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體分離已日趨普遍，承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離，雙方關(guān)系僅靠合同約定，易發(fā)生糾紛，權(quán)益保障程度低，只有通過立法進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，使土地承包與經(jīng)營關(guān)系法制化，才能更好地保障農(nóng)村土地制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［5］

為了貫徹中共十八屆三中全會和2014年中央一號文件精神，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模化和專業(yè)化經(jīng)營，嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障國家糧食安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，對修改憲法修正案、土地管理法、土地承包法及物權(quán)法條款等相關(guān)法律筆者提出以下一些具體建議，以推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

關(guān)于憲法修正案，建議將第八條修改為:“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的多種經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。國家鼓勵農(nóng)村居民成立各種形式的合作經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村居民有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)長期經(jīng)營農(nóng)、林、牧業(yè)，家庭副業(yè)和飼養(yǎng)牲畜。在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，國家鼓勵農(nóng)民依法、自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)模化專業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?！?/p>

關(guān)于《土地管理法》，建議修改第十四條為:“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！?/p>

關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》，建議修改第一條為:“穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！毙薷牡谑鶙l為:“承包方享有下列權(quán)利:①依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品;②承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償;③法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。”修改第三十二條，增加第二款為:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！?/p>

圖2 改革后的農(nóng)村土地權(quán)利

關(guān)于《物權(quán)法》的修改，建議修改第一百二十四條為，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。”修改第一百二十五條為，“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”修改《物權(quán)法》第一百二十八條為，“土地承包經(jīng)營權(quán)人

依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)?！?/p>

［1］ 廉穎婷.以法治方式推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革［N］.法制日報(bào)，2014－1－23(1).

［2］ 梁發(fā)芾.喜見農(nóng)地“三權(quán)分離”［N］.甘肅日報(bào)，2014－1－22(06).

［3］ 丁關(guān)良.農(nóng)民的土地承包權(quán)與農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)辨析［J］.寧波職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(05):10－13.

［4］ 高遠(yuǎn)至.三權(quán)分離:農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新路徑漸清晰［J］.半月談，2014(3):22 －23.

［5］ 黃建水.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度立法研究［J］.河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2011(01):45－53.