李松剛，劉白瑞，譚 波

(1.河南工業(yè)大學(xué)思想政治教育學(xué)院，河南鄭州450001;2.河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001)

1 地方立法困境:從資格限制到權(quán)力規(guī)制

《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)于2015年進(jìn)行了修改，此次修法亮點(diǎn)諸多，如稅收法定、限制立法授權(quán)、建立立法評(píng)估機(jī)制，其中最引人注目的內(nèi)容則是對(duì)地方立法主體擴(kuò)容。縱觀新中國(guó)成立以來(lái)的法制發(fā)展史，我國(guó)地方立法權(quán)限呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。新中國(guó)成立初期，“五四憲法”第三章第七十二條第四款規(guī)定:“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”，由于當(dāng)時(shí)法制觀念所限，除此之外，再無(wú)其他形式的地方立法權(quán)。1979年我國(guó)地方組織法首提省級(jí)地方人大及其常委會(huì)的地方性法規(guī)制定權(quán)，“八二憲法”則在憲法層面對(duì)此作了肯認(rèn)。1982年的我國(guó)地方組織法除延續(xù)地方性法規(guī)的制定制度之外，又增加了省級(jí)政府的規(guī)章制定權(quán)，同時(shí)設(shè)定了省級(jí)政府所在地的市及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，其間穿插著全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的授權(quán)。2000年3月15日通過(guò)的以規(guī)范立法、提高立法質(zhì)量為目的的《中華人民共和國(guó)立法法》，對(duì)地方立法主體和權(quán)限做了系統(tǒng)規(guī)定，將原來(lái)具備地方立法權(quán)的單位做了總結(jié)，對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市之立法權(quán)與其他兩類市級(jí)立法主體進(jìn)行統(tǒng)合，設(shè)定“較大的市”。這時(shí)“較大的市”內(nèi)含省級(jí)政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，三者得到給予地方立法權(quán)上的一致對(duì)待。隨著改革的深化，有些地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，對(duì)地方立法權(quán)的需求也逐漸加大，需求最大的莫過(guò)于除上述“較大的市”之外其他設(shè)區(qū)的市和個(gè)別非設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市。

目前，中國(guó)設(shè)區(qū)的市有284個(gè)，享有地方立法權(quán)的有49個(gè)，沒有地方立法權(quán)的235個(gè)。2015年新《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市賦予地方立法權(quán)的入門資格，這意味著具有地方立法權(quán)的市的數(shù)量可能出現(xiàn)爆炸式增長(zhǎng)。地方立法權(quán)的獲得對(duì)地方的管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是大有裨益的，但是其背后可能暴露的問題也是不容忽視。民間對(duì)于此次地方立法主體的擴(kuò)容之回應(yīng)是喜憂參半?！跋病贝篌w集中于以下方面:一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)限，適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在經(jīng)濟(jì)體量巨大和經(jīng)濟(jì)成分復(fù)雜多樣的當(dāng)今社會(huì)，“一刀切”的立法格局已經(jīng)難以適應(yīng)時(shí)代的需要。授予和擴(kuò)大地方立法權(quán)，可以使行政地方對(duì)繁雜的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行立法調(diào)整，立法權(quán)的獲得可以使地方政府的一些行之有效的發(fā)展舉措上升為立法，便于統(tǒng)一管理，提高措施的可預(yù)期性，降低交易成本，節(jié)省大量的人力、財(cái)力、物力，提高經(jīng)濟(jì)效率。另一方面，擴(kuò)大地方立法權(quán)，有利于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。在地級(jí)行政地方?jīng)]有擴(kuò)大立法權(quán)限之前，除49個(gè)享受特殊優(yōu)惠政策的城市之外，其他的地級(jí)市只能依據(jù)國(guó)家法律行政法規(guī)治理地方，導(dǎo)致這些地級(jí)行政地方發(fā)展模式雷同，且許多事務(wù)無(wú)所適從。立法權(quán)下放后，地方可以根據(jù)自己的特點(diǎn)因地制宜，提高法律行政法規(guī)的可操作性和針對(duì)性。地方為突出自己的優(yōu)勢(shì)必將展開競(jìng)爭(zhēng)，有利于制度創(chuàng)新，形成百花爭(zhēng)艷的活躍局面。

對(duì)地方立法擴(kuò)權(quán)的“憂”則主要是:其一，立法牽涉社會(huì)公眾的切身利益，由于各個(gè)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平各異，地方法律人才隊(duì)伍會(huì)有一定的差距，可能出現(xiàn)由于地方立法質(zhì)量良莠不齊，導(dǎo)致不同地區(qū)民眾所享受的服務(wù)不等問題，造成新的社會(huì)不公平，留下諸多“后遺癥”。其二，擴(kuò)大地方立法權(quán)限可能進(jìn)一步惡化地方保護(hù)主義，硬化貿(mào)易壁壘。雖然1992年黨的十四大宣布建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是到目前我國(guó)尚未建立起統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體系，各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)之間為了自身的小利益設(shè)置諸多障礙，妨礙經(jīng)濟(jì)流通。在這種情況下，一般行政地方很可能為了自身利益，置大局于不顧而通過(guò)一些限制經(jīng)濟(jì)流通方面的法律，這將和建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的目標(biāo)背道而馳。

在學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)論尚未結(jié)束時(shí)，地方政府卻已經(jīng)開始撤地設(shè)市，獲得了地方立法權(quán)，如西藏的林芝地區(qū)、新疆吐魯番地區(qū)在新立法法實(shí)施不到一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，通過(guò)行政建制的改變躋身“設(shè)區(qū)的市”行列。

2 市級(jí)立法主體權(quán)力運(yùn)行路向分析——以河南省內(nèi)地方性法規(guī)為例

《立法法》修改之前，河南省擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的立法主體有河南省的省級(jí)人大及其常委會(huì)和鄭州市、洛陽(yáng)市各自的市級(jí)人大及其常委會(huì)。修改后的《立法法》則賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方性法規(guī)制定的初始資格，其立法權(quán)被限定為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等。我們按照新《立法法》賦予地方立法權(quán)限的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)《立法法》修改前市級(jí)立法主體制定的地方性法規(guī)進(jìn)行了分類(很多地方性法規(guī)交叉涉及多個(gè)方面，則根據(jù)地方立法相對(duì)側(cè)重的方面進(jìn)行歸類)比較。比較結(jié)果見圖1，顯見在兩類市級(jí)主體的立法中比重較大的為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法，達(dá)到70%以上;環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)立法則相對(duì)偏弱;在立法之中，沒有擴(kuò)大自己權(quán)力的立法，立法都為地方發(fā)展所需要而創(chuàng)立。

表1 河南省內(nèi)市級(jí)地方性法規(guī)比重一覽

在鄭州市人大制定的68部地方性法規(guī)中，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理共有58部，占到立法總數(shù)的85%，從政府基本職能到對(duì)企事業(yè)單位的管理再到公民的生老病死，林林總總，幾乎涵蓋了社會(huì)生活所有方面，可以說(shuō)在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面，鄭州市地方立法較為完備。但是在環(huán)保和歷史文化保護(hù)方面的立法上則與現(xiàn)實(shí)需求相差較大，從表2中可以看到在68部鄭州市地方性法規(guī)中，歷史文化保護(hù)方面的立法僅2部，占總數(shù)的2.9%。作為河南省省會(huì)的鄭州，有著悠久的歷史和深厚的文化積淀，自然也有著很多值得保護(hù)的具有歷史文化價(jià)值的名勝古跡和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。但是，在所有的鄭州市地方性法規(guī)中只有《鄭州市鄭韓故城遺址保護(hù)條例》、《鄭州市嵩山歷史建筑群保護(hù)管理?xiàng)l例》是關(guān)于歷史文化保護(hù)的立法。而諸多歷史文物古跡，如皇帝故里商代遺址、城隍廟、少林功夫卻只是以規(guī)則、規(guī)定的形式加以保護(hù)，這顯然不利于對(duì)歷史文化古跡的保護(hù)，應(yīng)加強(qiáng)這方面的立法，以滿足現(xiàn)實(shí)需要。在環(huán)境問題愈來(lái)愈得到人們關(guān)注的背景下，鄭州市在這方面的立法卻有些反應(yīng)滯后，環(huán)境保護(hù)的立法僅2部，占地方立法總數(shù)的2.9%，直到2014年，《鄭州市大氣污染防治條例》才姍姍來(lái)遲。環(huán)境立法具有很強(qiáng)的時(shí)效性，建設(shè)環(huán)境友好型城市，需要有相關(guān)法律規(guī)范的基本保障，具有立法權(quán)的市級(jí)人大應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起責(zé)任，健全和完善環(huán)保方面的法規(guī)，細(xì)化國(guó)家有關(guān)環(huán)保方面的法律，使這些法規(guī)適合地方的具體情況，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)有法可依，使環(huán)保執(zhí)法更具操作性，以喚起政府、企業(yè)、公民對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。

隨著鄭州航空港區(qū)的設(shè)立和飛速發(fā)展，鄭州作為中原經(jīng)濟(jì)樞紐城市的地位也會(huì)越來(lái)越突出，鄭州的公路港、鐵路港、航空港“三位一體”的物流體系正逐步形成，同時(shí)鄭州的物流運(yùn)輸業(yè)伴隨著“三位一體”的物流體系建設(shè)和電子商務(wù)也快速發(fā)展起來(lái)。隨著物流體系和電子商務(wù)和物流運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，隨之而來(lái)的則是對(duì)相關(guān)方面的立法需求，鄭州市應(yīng)關(guān)注這些方面的立法需求以填補(bǔ)立法空缺?？傊?，對(duì)照新《立法法》賦予地方立法的權(quán)限，鄭州市地方性法規(guī)體系還很不完善，要根據(jù)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的狀況不斷完善，以使鄭州各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)能夠有法可依，確保鄭州各項(xiàng)事業(yè)順利健康發(fā)展。

在洛陽(yáng)市頒布的43部地方性法規(guī)中，有31部是關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的。大至城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，小至居民的節(jié)約用水，凡是涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理重要領(lǐng)域的幾乎都有相關(guān)配套法規(guī)。但是洛陽(yáng)市在歷史文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)方面的法規(guī)還相當(dāng)欠缺。洛陽(yáng)市頒布的環(huán)境保護(hù)的法規(guī)有《洛陽(yáng)市大氣污染防治條例》、《洛陽(yáng)市陸渾水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》。其中一部是針對(duì)陸渾水庫(kù)的專門立法，針對(duì)全市環(huán)境保護(hù)的只有一部《洛陽(yáng)市大氣污染防治條例》，這顯然滿足不了環(huán)境保護(hù)的需要。另外，洛陽(yáng)的土壤和水資源也面臨諸多的問題，如土壤酸化，水污染等都嚴(yán)重影響居民的生活質(zhì)量，不利于洛陽(yáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這說(shuō)明洛陽(yáng)需要更多這一領(lǐng)域的立法，以確保洛陽(yáng)市的環(huán)境質(zhì)量。洛陽(yáng)有著“十三朝古都”的美譽(yù)，境內(nèi)擁有龍門石窟、白馬寺、關(guān)林廟等歷史文化古跡，悠久厚重的歷史是洛陽(yáng)物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化桂冠上的一顆璀璨明珠。在43部洛陽(yáng)市地方性法規(guī)中有5部是關(guān)于歷史文化保護(hù)的，其立法比重是立法法修改前河南省內(nèi)三個(gè)地方立法主體中最大的，這和洛陽(yáng)依賴歷史文化古跡旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)。如果洛陽(yáng)市人大能制定統(tǒng)一的關(guān)于歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)，對(duì)洛陽(yáng)這些名勝古跡進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)和管理，同時(shí)對(duì)各具體的歷史文物古跡區(qū)別對(duì)待，凡能夠制定法規(guī)保護(hù)的就制定法規(guī)保護(hù)，對(duì)沒有資格制定法規(guī)保護(hù)的可由市政府或相關(guān)部門制定規(guī)章或規(guī)定加以保護(hù)。那么這樣一種既有普通法規(guī)托底，又實(shí)行區(qū)別對(duì)待的法律保護(hù)體系，無(wú)疑會(huì)大大增加洛陽(yáng)市對(duì)歷史文物古跡的保護(hù)力度，也將更好地促進(jìn)洛陽(yáng)市旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

3 未來(lái)市級(jí)主體的立法疑難與省情需求

3.1 市級(jí)主體的立法疑難

這次《立法法》修改使我國(guó)的立法主體層級(jí)增多，間接增加了國(guó)家治理的難度，在中央和地方的關(guān)系尚未達(dá)到和諧統(tǒng)一之時(shí)，賦予地方以立法權(quán)，在增強(qiáng)地方實(shí)力的同時(shí)，不能排除地方通過(guò)立法增加自己權(quán)力的隱患雖然在目前河南省的地方立法之中尚沒有發(fā)現(xiàn)這一問題。［1］

新《立法法》在規(guī)范部門規(guī)章權(quán)限、落實(shí)“稅收法定”原則、規(guī)范部門規(guī)章權(quán)限、加強(qiáng)備案審查等方面都有突破性規(guī)定，都是為了防止立法權(quán)力濫用。同時(shí)也應(yīng)看到，雖然新《立法法》對(duì)地方政府的立法權(quán)限進(jìn)行了限定，地方立法被限在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，更加注重一城一市的具體規(guī)劃，意圖讓城市發(fā)展放開手腳，但在立法權(quán)限設(shè)置中出現(xiàn)“等”字難免會(huì)留下太多發(fā)揮空間，這個(gè)“等”是在城市管理之外“等”還是在城市管理范圍內(nèi)“等”呢?若地方人大立了超過(guò)城市管理范圍的法之后，難免要用這個(gè)“等”字來(lái)抗辯。

各級(jí)地方法律供給的滿足，其實(shí)仍要仰賴中央立法和省級(jí)立法品質(zhì)的提高、立法解釋體制的盤活以及司法解釋體制的松動(dòng)。在全國(guó)性治理能力和治理體系尚待完善，行政問責(zé)管理體制壓力加大背景下，對(duì)地方立法主體的擴(kuò)容和過(guò)度賦權(quán)可能催生地方政府為逃避問責(zé)，轉(zhuǎn)而用集體決策、立法包裝等形式掩蓋利益搶灘、地方貿(mào)易保護(hù)等不當(dāng)作為。［2］

全國(guó)人大這次修改《立法法》的活動(dòng)是履行自身職權(quán)的體現(xiàn)，在《立法法》修改稿中曾將“較大的市”認(rèn)定為“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市、國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)的較大的市和其他設(shè)區(qū)的市”。相對(duì)于修改前的規(guī)定，增加了“設(shè)區(qū)的市”，這樣的修改雖然在最后頒布的《立法法》之中沒有明文體現(xiàn)，但其立法意圖似乎是將“較大的市”的范圍擴(kuò)大。然而由于在破原《立法法》之舊時(shí)并沒有立新，“較大的市”到底是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，還是囊括其他設(shè)區(qū)的市，不得而知。

在當(dāng)下立法法修改的背景下，可以肯定的是，地方立法權(quán)的需求量已經(jīng)是相對(duì)顯著增大，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的表現(xiàn)尤為明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)不少地市極力向“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”靠攏便是證明。黨的十八屆三中全會(huì)中提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，最終成了將立法權(quán)放至更寬的一般“設(shè)區(qū)的市”，這種決策或立法意圖上的明顯變化實(shí)際上代表了中央在解決地方的立法主體吁求時(shí)已經(jīng)不能再選擇保守的策略。如果說(shuō)“較大的市”還需要設(shè)定入門門檻和審批程序的話，那么設(shè)區(qū)的市便是現(xiàn)成的主體，只需由省級(jí)人大常委會(huì)“綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。但這種審查是否真的能夠起到過(guò)濾和把關(guān)作用，值得關(guān)注，這一法條所提及的諸多要素是否能夠涵蓋地方立法需求的迫切性，也需要進(jìn)一步考慮。

3.2 市級(jí)立法主體的省情需求

第一，如何協(xié)調(diào)區(qū)域間的立法合作問題。河南作為許多國(guó)家重大戰(zhàn)略的重要承擔(dān)者，完備的法律體制是不可缺少的。以中原經(jīng)濟(jì)區(qū)為例，其范圍包括河南全省、山東西南部、河北南部、安徽西北部和山西東南部，共5省30個(gè)地級(jí)市、10個(gè)省直管市(縣)及3個(gè)縣區(qū)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)涉及多個(gè)省級(jí)立法主體，如何做好立法協(xié)調(diào)、立法互動(dòng)是需要破除的重大難題，而我國(guó)《立法法》從制定之初就回避了這種區(qū)域協(xié)調(diào)立法的問題，修改后的新立法法也沒有回應(yīng)誰(shuí)能制定跨省級(jí)區(qū)域的地方性法律這一難題。河南省人大制定關(guān)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律是否適用于山西省運(yùn)城市?仍是個(gè)問題。

第二，在一省之內(nèi)，兩個(gè)地級(jí)市在立法協(xié)調(diào)上又該如何處理。例如，鄭州航空港區(qū)涉及鄭州市和開封市，事關(guān)兩地的城市建設(shè)和管理，立法主體應(yīng)為哪一邊，是否應(yīng)該由河南省人大出面制定一部關(guān)于僅僅適用于這兩市的法律，如果無(wú)須省級(jí)立法主體，那么都有城市立法權(quán)的兩市的立法應(yīng)如何協(xié)調(diào)?如果存在立法沖突，該如何建立該類立法爭(zhēng)議的解決機(jī)制?

第三，此次《立法法》下放立法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)令人詬病。也就是在地方立法主體之中增加“設(shè)區(qū)的市”，此外再無(wú)其他標(biāo)準(zhǔn)，難免一些地區(qū)通過(guò)撤地設(shè)市變相獲得立法權(quán)。在“《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)立法法＞的決定》”中規(guī)定:“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定。”這更被有些學(xué)者稱為立法技術(shù)的倒退。［3］“設(shè)區(qū)的市”級(jí)別為地級(jí)市，而其他級(jí)別市的立法需求并未在此次修法的考慮之中，對(duì)此規(guī)定地級(jí)市出現(xiàn)了三種態(tài)度:①以開封市為代表的有歷史文化積淀的名城，特別需要城市立法權(quán)來(lái)保護(hù)城市的歷史文化和環(huán)境以及城市建設(shè)，也是此次修法受益最多的主體，對(duì)修法持積極態(tài)度。河南省人大制定的省級(jí)地方性法規(guī)中有3部法規(guī)是針對(duì)某一個(gè)地方的，分別是《河南省開封城墻保護(hù)條例》、《河南省信陽(yáng)南灣水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》、《河南省安陽(yáng)殷墟保護(hù)管理?xiàng)l例》。而這3部法規(guī)中2部為歷史文化保護(hù)方面的立法，1部為環(huán)境保護(hù)方面的條例。在設(shè)區(qū)的市沒有立法權(quán)的條件下，對(duì)地級(jí)市區(qū)域內(nèi)亟需立法保護(hù)的對(duì)象只有請(qǐng)省級(jí)立法主體為其立法進(jìn)行保護(hù)，雖然這不免有立法資源浪費(fèi)之嫌，卻從側(cè)面反映了省內(nèi)市一級(jí)立法主體對(duì)立法權(quán)的需求。②以駐馬店為代表的黃淮地區(qū)農(nóng)業(yè)城市，對(duì)此次修法態(tài)度較為“平淡”，這類城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展程度不需要地方性法規(guī)就可以治理好，對(duì)賦予的地方立法權(quán)并不推辭也不使用。③以濟(jì)源市為例的特殊城市，這類作為經(jīng)濟(jì)實(shí)力不俗的中部城市(屬于省轄市)成為副地級(jí)市這一級(jí)別，對(duì)城市的管理需要立法權(quán)，然而卻因?yàn)椴皇窃O(shè)區(qū)的市，又不是“人大修法決定”之中明確“比照適用“的幸運(yùn)城市，因此無(wú)緣地方立法權(quán)，這類城市的立法需求將如何得到滿足?

4 對(duì)改革的反思和相應(yīng)的對(duì)策

4.1 對(duì)改革的反思

我國(guó)的改革有一個(gè)經(jīng)驗(yàn)性說(shuō)法是“一放就亂，一統(tǒng)就死”。這次我國(guó)地方立法權(quán)的下放也面臨這樣的兩難，放與不放，怎么放，都是必須面對(duì)和解決好的問題。好在這次的放沒有選擇一放了之，也不是以前的“一統(tǒng)”于中央手中，弱化了由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市這一制度架構(gòu)，選擇了更加平民化的“設(shè)區(qū)的市”來(lái)考量。但這里存在的問題是:一些特殊的地方被特殊對(duì)待，使一些級(jí)別不至或沒有設(shè)區(qū)的城市望眼欲穿，與制度紅利擦肩而過(guò)。雖然行政審批在這里又一次做了減法，但是以級(jí)別定資格的制度依然隱約存在。

我們修法的時(shí)代背景是全面深化改革，中共十八屆三中全會(huì)以后司法體制改革被推至風(fēng)口浪尖，以至提至司法系統(tǒng)省級(jí)統(tǒng)管層面?！案母锼痉ü芾眢w制，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。目前的困境是司法權(quán)上收剛起步，而立法權(quán)卻下降至地市，那么地方性法規(guī)是有可能作為當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ旱呐邪敢罁?jù)的，而我們現(xiàn)存的法律沖突解決機(jī)制對(duì)此問題的規(guī)定尚待完善，因此《立法法》將立法權(quán)下放無(wú)疑給新一輪的司法體制改革出了一道難題，這是否與司法改革潮流相逆?河南省法院系統(tǒng)已經(jīng)開始相應(yīng)的改革，人大系統(tǒng)也已經(jīng)開始了相應(yīng)的培訓(xùn)，不知這種改革會(huì)對(duì)我國(guó)未來(lái)的人大產(chǎn)生“一府兩院”會(huì)有何影響?

4.2 相應(yīng)制度的建構(gòu)

第一，完善建構(gòu)省級(jí)人大常委會(huì)審查立法主體資格之制度。關(guān)于設(shè)區(qū)的市成為立法主體，只需由省級(jí)人大常委會(huì)“綜合考慮本省、自治區(qū)所轄的設(shè)區(qū)的市的人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”。雖然有了相應(yīng)的考量因素，但并沒有在立法法中提及如何把握這些因素，上述各種因素孰輕孰重，各占多少比例，恐怕還需要各省級(jí)單位制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。如果一窩蜂地不加區(qū)別地都予以批準(zhǔn)，實(shí)際上就是不尊重立法規(guī)律，長(zhǎng)此以往必將出現(xiàn)一定數(shù)量的違反上位法的“惡法”，這將間接增加省級(jí)人大常委會(huì)的工作量，因?yàn)橥ㄟ^(guò)的下級(jí)地方性法規(guī)依然要經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)審查。

第二，完善全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的備案制度。從自治法規(guī)的制定起，向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院進(jìn)行雙料備案漸漸成為一種常例，兩者分別作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其法律和行政法規(guī)的制定權(quán)決定了常例的必要性。但是兩者對(duì)于下位法備案之實(shí)效與態(tài)度，值得關(guān)注。因?yàn)檫@種程序的內(nèi)部性決定了其不易為外部公眾所監(jiān)督，同時(shí)也容易導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)“備而不審”行為大量出現(xiàn)。因此，備案制度的公開化或許是一條不錯(cuò)的路徑，而備案期間再次向公眾征求意見更不失為一種理想的紓難之策。

第三，區(qū)別不同地方的立法需求，分步控制授權(quán)地方立法主體的總量。不管是從一省而言還是從一國(guó)而言，地方立法主體的放開都需要有一定步驟和節(jié)奏。在不同時(shí)期放開不同的設(shè)區(qū)的市之權(quán)力既顯合理，又系公平。不同地區(qū)對(duì)于立法權(quán)的需求大不相同，有的趨之若鶩，急急忙忙;有的則隨大流，自覺有此權(quán)不多;有的則無(wú)所謂，甚至認(rèn)為即使不給也無(wú)妨。因此，賦予地方立法權(quán)要一步到位的思維不是哲學(xué)思維的表現(xiàn)。對(duì)于哪些城市更需要地方立法權(quán)，可以考慮設(shè)定地方法治的需求指數(shù)評(píng)判制度，科學(xué)設(shè)定一些定性和定量的指標(biāo)進(jìn)行打分評(píng)斷，對(duì)法治水準(zhǔn)相對(duì)較高的地方可以給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，使其早日步入有立法權(quán)城市之列。同時(shí)賦予地方的立法權(quán)也并不一定要第一時(shí)間變現(xiàn)，變現(xiàn)的前提是必須保證改革期望的實(shí)現(xiàn)，這與私權(quán)不能濫用的道理相若。如果省級(jí)人大和其常委會(huì)不能在這一問題上大公無(wú)私，而是抱持早日放權(quán)、一放了事的態(tài)度，那么國(guó)家在備案時(shí)就必須嚴(yán)格把關(guān)，否則全國(guó)一盤棋就可能成為一盤亂棋甚至死棋。

［1］ 秦前紅.立法法修改的得與失［J］.財(cái)經(jīng)，2015(8):140－141.

［2］ 熊文釗.大國(guó)地方:中央與地方關(guān)系法治化研究［M］北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012.

［3］ 鄭毅.“較大的市”擴(kuò)充模式值得商榷［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2014－10－13(06).