◎彭勃 申彬

邁向“真協(xié)商”必須解決的幾個(gè)問題
——兼評(píng)俞可平、陳家剛等主編的《協(xié)商民主研究叢書》

◎彭勃 申彬

當(dāng)前，人人都說協(xié)商好，開展協(xié)商民主的緊迫性與重要性自不待言。中共中央編譯局俞可平副局長、陳家剛研究員等主編的《協(xié)商民主研究叢書》（共七卷），從協(xié)商民主理論、國家機(jī)關(guān)協(xié)商、人民政協(xié)協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商、協(xié)商技術(shù)與方法，以及國外協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)等方面，全面闡述了我國協(xié)商民主建設(shè)過程中所面臨的重大理論和實(shí)踐問題。

筆者認(rèn)為，在邁向真協(xié)商的路上，光靠提高認(rèn)識(shí)，靠自上而下予以推行貫徹還是不夠的。中國改革的歷程也屢屢說明一點(diǎn)，缺失自下而上的動(dòng)力，不能讓實(shí)踐者看到實(shí)實(shí)在在的價(jià)值和好處，其結(jié)果往往會(huì)大打折扣，甚至流于形式。改革開放以來，我們逐步形成了一個(gè)帶有中國特色的公共治理模式，其政策機(jī)制和政策風(fēng)格已經(jīng)深深刻入各級(jí)政府的治理行為當(dāng)中。我們要搞真協(xié)商，應(yīng)該不是一時(shí)一地的單起設(shè)計(jì)，而是將民主協(xié)商作為一種新政策機(jī)制，全面而有機(jī)地結(jié)合到既有的治理與政策模式之中。因此，在建設(shè)真協(xié)商的過程中需要認(rèn)真思考一個(gè)問題：這種新的治理機(jī)制與當(dāng)前我國公共治理機(jī)制和政策文化，如何避免產(chǎn)生對(duì)立和排斥，從而實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合與相容發(fā)展的目標(biāo)。

一、協(xié)商民主與政策共識(shí)機(jī)制

任何一種治理體制，其政策都需要得到各方支持與呼應(yīng)，都需要通過某種機(jī)制形成不同程度的政策共識(shí)。改革開放以來，我國的政策共識(shí)機(jī)制大致可以歸納為以下三個(gè)方面：第一，靠政治覺悟形成政策共識(shí)；第二，對(duì)國家與政府的信任與支持形成政策共識(shí)；第三，靠有效治理所累積的公共聲譽(yù)形成政策共識(shí)?？陀^地說，這種政策共識(shí)機(jī)制在歷史上相當(dāng)有效，直到今天也仍在發(fā)揮作用。但是，隨著國家治理進(jìn)入新階段，這種機(jī)制也面臨新的挑戰(zhàn)。

首先是低參與度和被動(dòng)性的問題。政策

共識(shí)與合法性之達(dá)成，不是通過治理各方主動(dòng)參與和積極建構(gòu)的過程，而是將政策受眾作為客體，通過宣傳教育、價(jià)值引導(dǎo)形成共識(shí)。在信息開放、價(jià)值多元的時(shí)代，這一領(lǐng)域的工作難度日益加大。

其次，價(jià)值內(nèi)容多于利益訴求。價(jià)值追求是重要的共識(shí)基礎(chǔ)。真正有力的價(jià)值追求不應(yīng)當(dāng)是脫離實(shí)際的空中樓閣。實(shí)際上，美好夢(mèng)想與客觀現(xiàn)實(shí)之間需要找到一個(gè)相互契合與支撐的環(huán)節(jié)。

最后，也是最重要的，這種共識(shí)機(jī)制存在很深的內(nèi)部裂痕。即價(jià)值層面上的共識(shí)強(qiáng)，落實(shí)到利益和理性考量上就不同；對(duì)整體治理的支持度高，但落實(shí)到具體政策上就不同；對(duì)上級(jí)的支持度越高，落實(shí)到地方和基層時(shí)就越不同。

可以說，社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的提出，也是針對(duì)當(dāng)前治理與共識(shí)機(jī)制的不適應(yīng)及其引發(fā)的治理難題。要用協(xié)商民主去改造和完善目前這種共識(shí)機(jī)制，主要還是要解決思想認(rèn)識(shí)的問題。

第一，協(xié)商會(huì)不會(huì)導(dǎo)致政治討論庸俗化，破壞價(jià)值體系？協(xié)商民主的參與主體，其出發(fā)點(diǎn)在很大程度上是利益訴求與理性考量。但是它的運(yùn)行機(jī)理并不是杯葛角逐，以力取勝，而是平等對(duì)話，換位思考，以理服人。其目標(biāo)不是利益分贓或擺平，而是通過辯論、商討趨近共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，協(xié)商民主不排斥價(jià)值體系，反而會(huì)促進(jìn)價(jià)值體系更為合理地表達(dá)，引導(dǎo)各方去理解和認(rèn)同價(jià)值體系。

第二，協(xié)商會(huì)不會(huì)離散人心？協(xié)商民主的過程是充分討論和個(gè)體充分參加，但協(xié)商的目標(biāo)是達(dá)成更牢固的共識(shí)，其整體趨勢是“聚”，而非“分”。例如，面對(duì)公共治理中的“老大難”問題，政府不能總是把在手中，怪民眾不知情，不理解，“站著說話不腰疼”。不妨將這難題拋給大家來發(fā)表觀點(diǎn)，參與討論和尋找對(duì)策。這樣，這個(gè)問題就變成大家共同面對(duì)的難題。即使協(xié)商過后也無法解決問題，也可以找到更合理的彌補(bǔ)和替代，至少可以得到更一致的理解和支持。協(xié)商民主旨在將個(gè)體與整體，部分與全局有機(jī)聯(lián)結(jié)。在新時(shí)期下，協(xié)商應(yīng)是凝聚人心之道，逐漸適應(yīng)在眾說紛紜中形成共識(shí)的模式。

第三，協(xié)商會(huì)不會(huì)使各方唯利是圖，妨害公益？如前所述，協(xié)商的機(jī)制是在肯定權(quán)利地位平等的基礎(chǔ)上，參與各方充分討論和交換意見，更準(zhǔn)確地了解對(duì)方的立場和訴求，甚至于更準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)自身所追求的利益目標(biāo)。更重要的是，促進(jìn)各方對(duì)整體利益的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)自己的立場觀點(diǎn)。協(xié)商民主以商討、辯論、傾聽等行為，將私人和局部利益與公共利益結(jié)合起來。當(dāng)前我們常見的社會(huì)矛盾中私權(quán)擴(kuò)張，公益艱難。缼乏限制和規(guī)范的私權(quán)，往往使處于中間地位的政府公權(quán)力束手無策。協(xié)商民主的機(jī)制是在私的基礎(chǔ)上形成公共的權(quán)威，以有效節(jié)制私權(quán)，維護(hù)公益。

二、協(xié)商民主與快速?zèng)Q策模式

我們以往有一條成功經(jīng)驗(yàn)，遇到重大問題、疑難雜癥，政府看準(zhǔn)方向，迅速?zèng)Q策，迅速實(shí)施，迅速見效。這種快速?zèng)Q策模式以決策過程中的時(shí)間優(yōu)勢換取政策運(yùn)行的空間。很明顯，協(xié)商民主的引入對(duì)這種決策模式必然構(gòu)成直接影響。例如，延緩決策過程，拉長實(shí)施時(shí)間，甚至?xí)捎谘雍笈c各方互動(dòng)而喪失黃金時(shí)機(jī)，導(dǎo)致政策設(shè)想化為泡影等。

任何事都不是無條件、無代價(jià)的。快速?zèng)Q策模式的要求也頗苛刻，其中，決策理性要高明，實(shí)施過程要順利，外部環(huán)境要恒定。如果決策失誤，快速模式的意義就一筆勾銷；如果實(shí)施遇阻，尤其是政策受眾反彈，快速也無從談起；如果外部環(huán)境發(fā)生變化，政策功效與設(shè)計(jì)會(huì)南轅北轍。因此，用協(xié)商民主調(diào)整快速?zèng)Q策模式勢在必行。

第一，協(xié)商民主讓決策過程快慢有致。治理現(xiàn)代化也體現(xiàn)為決策的精細(xì)化。不論輕重緩急，事無巨細(xì)都一味求快的做法越來越不可取。治理事務(wù)的性質(zhì)是不同的，應(yīng)該細(xì)分并分別處理。有的相對(duì)簡單而有把握，有的事務(wù)本身復(fù)雜且不確定，在協(xié)商中放慢節(jié)奏甚至?xí)簳r(shí)擱置也許是最佳選擇；有的事務(wù)涉及面廣，受眾復(fù)雜，如果在協(xié)商中吸取更廣泛的意見，也許會(huì)有利于政策的有效實(shí)施；有的事務(wù)影響巨大深遠(yuǎn)，一旦決策實(shí)施，可逆性差，在協(xié)商中尋求更好的決策和實(shí)施方案，甚至中止也不失為明智之舉。

第二，合理設(shè)置協(xié)商時(shí)間點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)前慢而后快?，F(xiàn)在的很多決策過程，總希望力排眾議，一錘定音，早見成效。但政策過程是一個(gè)連續(xù)體，如果政策前端討論不充分，決策方向、內(nèi)容、實(shí)施方式，救濟(jì)措施等方面出現(xiàn)不足和失誤，后面的政策實(shí)施階段必然遭遇反彈與阻滯，其快速功效將有可能化為烏有。在不少政策案例中可以看到，由于政策前端過于封閉，隨后政策負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，民眾的負(fù)面印象已經(jīng)定型，這樣不論采取什么補(bǔ)救措施都見效甚微。如果能合理設(shè)置協(xié)商介入的時(shí)間點(diǎn)，盡量靠前協(xié)商，保證全程協(xié)商，也許這在政策前期會(huì)放慢速度，但隨后程序會(huì)減少阻力，獲得更多支持，以達(dá)到前慢后快的目的。

第三，以有效協(xié)商改善治理，以小慢積大快。在當(dāng)前我國的治理過程中，已經(jīng)建立了不少協(xié)商制度和協(xié)商機(jī)制?，F(xiàn)在同時(shí)面臨著三重問題，即如何開展真協(xié)商，如何做到有效協(xié)商，如何提增協(xié)商深度。好的協(xié)商機(jī)制，可以在以下幾個(gè)方面服務(wù)于政策績效。首先，協(xié)商機(jī)制有利于審慎決策和正確決策，提高決策質(zhì)量。其次，協(xié)商機(jī)制能提升公眾的政策支持，提高政府與社會(huì)

之間的互信程度，治理生態(tài)的改善，對(duì)治理績效的意義尤為深遠(yuǎn)。

盡量在某項(xiàng)政策中介入?yún)f(xié)商機(jī)制，雖然會(huì)明顯遲緩政策速度，但對(duì)治理全局的正面效應(yīng)明顯；某個(gè)政策的一個(gè)環(huán)節(jié)中引入?yún)f(xié)商，對(duì)于整個(gè)政策流程具有意義。從局部上看，協(xié)商導(dǎo)致政策減速，但從全局視之仍然會(huì)提升效率，即以小慢累積大快。

三、協(xié)商民主與“集中”治理模式

建國以來我們形成了一個(gè)比較穩(wěn)定和成熟的治理模式，可以歸納為“集中”模式。這一治理模式又大致表現(xiàn)在集中領(lǐng)導(dǎo)、集中決策、集中力量三個(gè)方面。當(dāng)三個(gè)“集中”遭遇協(xié)商民主的新機(jī)制，必然會(huì)面臨許多挑戰(zhàn)和沖擊。

集中領(lǐng)導(dǎo)是我國治理模式的政治優(yōu)勢，在治理實(shí)踐中具體表現(xiàn)在政黨組織的集中領(lǐng)導(dǎo)，自上而下的集中領(lǐng)導(dǎo)，以及整體對(duì)局部的集中領(lǐng)導(dǎo)。要建立中國特色的協(xié)商民主機(jī)制，需要將協(xié)商機(jī)制有效嵌入到集中領(lǐng)導(dǎo)之中。中共對(duì)國家和社會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，可以與協(xié)商民主的廣泛性和分散性相結(jié)合，發(fā)揚(yáng)執(zhí)政黨“從群眾中來、到群眾中去”的政治傳統(tǒng)，將黨的集中領(lǐng)導(dǎo)與政黨協(xié)商民主機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來。在上級(jí)對(duì)下級(jí)，整體對(duì)局部的集中領(lǐng)導(dǎo)模式中，同樣需要協(xié)商民主機(jī)制有效統(tǒng)合起來。自上而下的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，與協(xié)商民主的平等性和互動(dòng)性之間，需要在具體的制度設(shè)計(jì)中加以統(tǒng)一。

集中決策是中國模式賴以成功的重要元素，體現(xiàn)在政府體系運(yùn)用行政理性進(jìn)行決策。但是，理性決策模式面臨著許多障礙，包括政策問題難以界定；公共問題日益復(fù)雜化；無法獲取充分的決策信息；以及各方在政策目標(biāo)和價(jià)值觀上無法統(tǒng)一等等。這些困難隨著現(xiàn)代社會(huì)的不確定性和復(fù)雜性的提升又進(jìn)一步加劇。協(xié)商民主機(jī)制的引入，在結(jié)構(gòu)上運(yùn)用協(xié)商所具有的分散性和互動(dòng)性，豐富了單一行政集中決策的模式。它的好處體現(xiàn)在它能夠打開決策參與的通道，構(gòu)建一個(gè)協(xié)商互動(dòng)的“決策市場”。就像市場經(jīng)濟(jì)提煉簡化經(jīng)濟(jì)信息一樣，協(xié)商民主所構(gòu)建的“決策市場”，讓更多主體參與到?jīng)Q策過程，通過信息交流、討論、協(xié)商、妥協(xié)等過程，帶入新的政策知識(shí)，匯集決策信息，形成更為精準(zhǔn)的決策。

集中力量辦大事，一直被認(rèn)為是社會(huì)主義體制的優(yōu)勢所在。這種集中力量的模式曾經(jīng)發(fā)揮了巨大作用，但是靠“項(xiàng)目制”、“典型帶動(dòng)”的資源集中方式，日益面臨困境。行政資源和精力不成比例地投入部分領(lǐng)域，而其他大部分治理領(lǐng)域的事務(wù)則沒有得到足夠的重視。協(xié)商民主機(jī)制的引入，可以在一定程度上解決資源不足和資源分配不科學(xué)、不公平的問題。協(xié)商民主的開展，可以有效吸引社會(huì)各方的參與，協(xié)商民主的平臺(tái)，同時(shí)也是公共治理資源匯聚的池塘，不斷從市場和社會(huì)吸納治理資源，改變政府一家“單打獨(dú)斗”局面，是未來國家治理轉(zhuǎn)向的一種重要策略。同時(shí)，以協(xié)商民主機(jī)制為基礎(chǔ)，治理資源分配的科學(xué)性和公平性，可以較封閉式行政決策模式更有保障。在有效協(xié)商和科學(xué)決策后實(shí)現(xiàn)的資源配置，可以實(shí)現(xiàn)資源配置的集中性和分散性，實(shí)效性和公平性，可以使遠(yuǎn)景和近期目標(biāo)之間的矛盾得到動(dòng)態(tài)平衡。

我國治理模式業(yè)已形成的三大特征，共識(shí)機(jī)制、快速?zèng)Q策模式以及集中治理模式是構(gòu)成中國模式的基本元素。協(xié)商民主機(jī)制的有機(jī)嵌入，一方面要解決如何與三大特征有機(jī)共存和相互強(qiáng)化的問題，另一方面，協(xié)商民主機(jī)制也在一定程度上化解了三大特征本身所固有的弊端，達(dá)到中和調(diào)節(jié)的功效。要實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與中國治理模式的有機(jī)結(jié)合，真正地走向“真協(xié)商”，需要認(rèn)真研究中國治理模式的長短利弊，在理念上、制度上和機(jī)制上，運(yùn)用協(xié)商民主機(jī)制完善、改造和充實(shí)我國固有的治理模式。以協(xié)商民主為新機(jī)制，鍛造開放政治和開放的治理心態(tài)，全面推動(dòng)中國國家治理的轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。

（彭勃，上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新研究中心教授；申彬，上海交通大學(xué)公共政策與治理創(chuàng)新研究中心碩士研究生/責(zé)編 劉玉霞）