余振華:關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的問(wèn)題及建議
自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布施行以來(lái),城鄉(xiāng)建設(shè)有序發(fā)展,但同時(shí)也出現(xiàn)了一些新的問(wèn)題與矛盾:
1.村莊建設(shè)中村民建房的剛性需求與規(guī)劃編制成果不相適應(yīng)。一方面是規(guī)劃的調(diào)查不夠深入,村民建房意愿與規(guī)劃要求相抵觸,造成規(guī)劃實(shí)施難以展開;一方面是規(guī)劃的實(shí)施不到位,村民建房的需求得不到有
效解決,造成規(guī)劃成果流于“紙上談兵”。
2.城鄉(xiāng)規(guī)劃體系不完善,一些鎮(zhèn)村規(guī)劃覆蓋不到位,造成城鄉(xiāng)建設(shè)不協(xié)調(diào),各項(xiàng)建設(shè)相對(duì)混亂。城鄉(xiāng)建設(shè)涵蓋極廣,城鄉(xiāng)規(guī)劃體系龐大。在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中,各部門“各自為戰(zhàn)”,給城鄉(xiāng)建設(shè)造成很大的困難;在城市總體規(guī)劃編制上,主要表現(xiàn)在城市規(guī)劃區(qū)范圍與相鄰鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍交叉,各自規(guī)劃用地間不協(xié)調(diào),給交叉部分的用地建設(shè)造成了很大的困擾,在鎮(zhèn)總體規(guī)劃上,與土地利用總體規(guī)劃不協(xié)調(diào),主要表現(xiàn)在鎮(zhèn)區(qū)用地建設(shè)與基本農(nóng)田控制相沖突。在村莊規(guī)劃上,與鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊布點(diǎn)規(guī)劃不協(xié)調(diào),主要表現(xiàn)在村莊基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)劃不完善或達(dá)不到要求。
3.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在滯后性現(xiàn)象。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,城鎮(zhèn)化水平的提高,三、四線城市建設(shè)也在高速發(fā)展,一些規(guī)劃還來(lái)不及編制,城市建設(shè)已經(jīng)擴(kuò)張,本應(yīng)該先規(guī)劃后實(shí)施,現(xiàn)實(shí)中往往是先實(shí)施后規(guī)劃,城鄉(xiāng)規(guī)劃編制滯后嚴(yán)重,給城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)造成了很大的困擾。
4.城鄉(xiāng)規(guī)劃編制存在“利益偏好”現(xiàn)象。這些現(xiàn)象多存在于三、四線城市。由于三、四線城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制水平良莠不齊,且城鄉(xiāng)規(guī)劃評(píng)價(jià)體系的不完善甚至實(shí)施缺失,造成城鄉(xiāng)規(guī)劃編制重點(diǎn)更多趨向于編制委托主體的“利益偏好”關(guān)注。例如一些房地產(chǎn)企業(yè),更多的注重容積率、建筑系數(shù)等指標(biāo)方面的內(nèi)容,而忽視綠化和地下管網(wǎng)建設(shè)的內(nèi)容;在一些鎮(zhèn)接收到“指令性”規(guī)劃建設(shè)的要求下,更多注重的是可操作性,而忽視規(guī)劃的合理性。
5.城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系還不完善,相關(guān)規(guī)劃的法律地位沒(méi)有定性,規(guī)劃依據(jù)相對(duì)混亂,對(duì)規(guī)劃組織編制造成很大困擾?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》雖然指定了法定規(guī)劃的內(nèi)容,并明確了總體規(guī)劃的法律地位,但是由于對(duì)于專項(xiàng)規(guī)劃,如消防專項(xiàng)規(guī)劃等沒(méi)有對(duì)其法律地位進(jìn)行定性,因此是否能作為法定依據(jù)沒(méi)有定論。鎮(zhèn)總體規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范依據(jù)《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中的“用地分類標(biāo)準(zhǔn)”,存在與《城市規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》不相適應(yīng)的情況。有些鎮(zhèn)依據(jù)《城市規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》,使鎮(zhèn)建設(shè)管理依據(jù)變的混亂。一些鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制過(guò)多過(guò)爛,經(jīng)歷了新農(nóng)村規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村規(guī)劃等,出現(xiàn)了重復(fù)規(guī)劃的情況。加上缺乏必要的技術(shù)規(guī)范指導(dǎo),鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的編制偏向“城市化”技術(shù)手段。
6.規(guī)劃編制成果良莠不齊,誤導(dǎo)了一些城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)實(shí)施,給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)造成了很大的浪費(fèi)。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中聽證制度沒(méi)有得到有效的執(zhí)行,加上城鎮(zhèn)建設(shè)的快速發(fā)展,在規(guī)劃編制審批依據(jù)的迫切需求下,一些缺乏可操作性甚至缺乏合理性的規(guī)劃也能原則性通過(guò)。其結(jié)果是一方面浪費(fèi)大量規(guī)劃編制費(fèi)用的成果由于缺乏可操作性被“束之高閣”,另一方面實(shí)施了缺乏合理性的規(guī)劃給城鎮(zhèn)建設(shè)造成了很大的破壞。兩方面都浪費(fèi)了大量人力物力和財(cái)力。
綜合以上六點(diǎn)問(wèn)題與矛盾,談?wù)剛€(gè)人一些看法:首先要完善城鄉(xiāng)規(guī)劃制定管理與組織實(shí)施的程序,并嚴(yán)格執(zhí)行聽證制度,引入監(jiān)督機(jī)制,督促城鄉(xiāng)規(guī)劃依法依程序進(jìn)行,同時(shí)完善評(píng)價(jià)體系,嚴(yán)格把關(guān)規(guī)劃編制成果,不讓不合理的規(guī)劃流出誤導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè),建議建立民眾代表規(guī)劃督察制度。其次,城鄉(xiāng)規(guī)劃可分為指令性規(guī)劃與指導(dǎo)性規(guī)劃,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)一些指令性規(guī)劃明確了法律地位,而城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程中,對(duì)于涉及民眾切身利益,并經(jīng)常作為其他指導(dǎo)性規(guī)劃依據(jù)的規(guī)劃的法律地位沒(méi)有明確,應(yīng)進(jìn)一步明確“指令性”規(guī)劃的法律地位和范圍,規(guī)范規(guī)劃依據(jù)范圍,使得規(guī)劃的法律效應(yīng)更強(qiáng),同時(shí)也有助于提高規(guī)劃工作者的責(zé)任感。第三,從《城市規(guī)劃法》到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的轉(zhuǎn)變至今,鎮(zhèn)村級(jí)的規(guī)劃編制與組織建設(shè)也正在逐步規(guī)范和有序的展開,但是鎮(zhèn)村級(jí)的規(guī)劃編制又面臨相關(guān)的技術(shù)規(guī)范、法規(guī)缺失和更新的問(wèn)題,人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的要求越來(lái)嚴(yán)格,而技術(shù)規(guī)范的編制應(yīng)添加新的內(nèi)容和新的要求。(余振華,民革黃山區(qū)委會(huì)總支黨員)
(責(zé)編 盧淼)