◎文/張德勇

在政府間財政關系中，各級政府的事權及支出責任如何劃分是關鍵。它關系到政府財力的縱向配置問題，也是實現國家治理現代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將“明確事權”列入深化財稅體制改革的重要內容，并進一步提出“建立事權和支出責任相適應的制度”。在新一輪財稅體制改革中，中央事權、地方事權和支出責任既是改革的三大任務之一，也是改革必須要突破的難點?？茖W合理地劃分各級政府事權及支出責任，不僅是構建現代財政制度的重要內容，也影響到全面深化改革預期目標的實現。

“營改增”倒逼財政體制改革

在多級財政體制下，事權、財權、財力和支出責任是政府間財政關系的基礎要素，它們之間的互動關系是財政體制是否順暢運行的決定性因素。我國當前的財政體制是1994年稅制改革的產物，它初步形成了適應社會主義市場經濟體制的以分稅制為核心的分級財政體制。在這種財政體制建立并運行的初期，我們強調事權與財權相結合的原則，并根據這一原則按稅種劃分中央與地方的收入，設置中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央和地方稅收體系，分別由中央與地方兩套稅務機構負責征管。此后，雖然分級財政基本框架依然存在，但分級財政體制卻逐漸發(fā)生著結構性的變化，而這些變化結果與我們當初所設想的分級財政體制不盡相同。

1.從1994年稅制改革至今，最顯著的結構性變化是財力向上集中，中央上收財力的趨勢越來越明顯

如當年確定為地方稅的個人所得稅，從2003年起按60∶40的比例在中央與地方之間實行分享；當年按企業(yè)隸屬關系劃分的企業(yè)所得稅，從2002年起實行收入分享改革，并從2004年起按60∶40的比例在中央與地方之間實行分享。這說明，所得稅目前已成為中央與地方的共享稅。隨著財力不斷向上集中，不少地方政府，特別是基層政府，經常面臨財力不足的問題。這也是為何一段時期以來土地財政成為地方“第二財政”，地方融資平臺不斷涌現且規(guī)模越來越大的主要原因。

2.稅制出現結構性變化的背后，是1994年改革時所設想的事權與財權相結合的原則未得到有效落實

分級財政體制，理當意味著地方政府擁有一定的財權，為履行事權依法籌集所需的財力。然而現實是，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都集中在中央，留給地方的財權“形同虛設”。一方面地方政府必須履行轄區(qū)內的事權，另一方面卻是其財權的虛位。為了消除事權與財權一定程度的背離，也為了解決地方政府財力不足的難題，于是在2007年出現事權與財力相匹配的提法，通過加大中央對地方轉移支付的力度，力圖滿足地方政府履行事權的財力需要，同時也繞過財權這個久而未決的問題。

為了促進經濟結構調整，從2012年起，我國啟動了營業(yè)稅改增值稅的改革。根據改革部署，在“十二五”收官之年的2015年，將力爭全面完成“營改增”，即用增值稅全面取代營業(yè)稅。從地方政府的收入結構看，長期以來，營業(yè)稅是其第一大收入來源，它的變化必然影響到地方政府履行事權的財力來源。當前，為了順利推行“營改增”，作為過渡安排，原歸屬地方的營業(yè)稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方。

但問題是，如果過渡安排形成常態(tài)，則增值稅恐將實質性地分為中央增值稅與地方增值稅，這就打亂了增值稅已有的制度安排，增值稅的中央與地方75∶25的共享比例將不復存在；若是“營改增”形成的收入按照現行增值稅的分享比例實行中央與地方共享，地方政府由此失去的財力是用開征新稅種還是依靠現有稅種來彌補還未可知。無論怎樣，這都會倒逼中央與地方財政關系的重構。在這種情形下，中央提出事權與支出責任相適應，作為改革現行財政體制的先手棋，通過適度加強中央事權和支出責任，減少委托事務，在強調“誰花錢、誰辦事”的同時，減輕地方政府的財政壓力。當然，這一舉措的落實，須以政府間事權與支出責任的清晰劃分為前提。

難點

原則上，事權與支出責任應是匹配的，但由于政治、管理等原因，實踐中很容易造成事權在一級政府，而支出責任在另一級政府。如上級政府出政策，下級政府來買單，由此出現事權與支出責任不相匹配的情形。這實際上是反映了事權與支出責任在各級政府間如何劃分的問題。

根據公共產品理論，按受益范圍的大小，公共產品可以分為全國性公共產品和地方性公共產品，由此決定了事權與支出責任的歸屬。換言之，公共產品受益范圍的大小決定了各級政府在提供公共產品時所相應承擔的事權與支出責任，從而能夠更好地滿足各級政府轄區(qū)內的社會公共需要。誠然，公共產品理論提供了事權與支出責任劃分的理論依據，但在實際操作中卻難以達到與理論的無縫對接。

1.政府機構設置易誘發(fā)事權與支出責任的不匹配

就我國而言，由于歷史傳統(tǒng)和現實國情的原因，我國的政府體系分為五級。絕大部分的政府部門，從中央到地方各級政府，一般都會設置從上到下的對口部門，“一桿子插到底”，形成各級政府部門“下管一級”的配置，同質性非常高。這種政府體系模式固然有助于提高行政效率，具有執(zhí)行力強的優(yōu)勢，也不必然就是導致當前事權與支出責任難以劃分的主要因素，卻易于誘發(fā)各級政府事權與支出責任的混淆以及事權與支出責任的不匹配。

2.可借鑒的國外經驗少

我國是一個大國，各級政府的規(guī)模在國外很難找到相對應的。單從經濟規(guī)模上，不少經濟大省在GDP總量上可與世界上的一些國家相當，甚至超過部分發(fā)達國家。更何況，我國各級政府轄區(qū)內的龐大人口都是其他國家同級政府所無法比擬的。在此國情下，各級政府事權與支出責任的復雜程度，是一般國家所無法想象的。因此，除極少數國家外，在事權與支出責任劃分上，選擇參照系的余地很有限，可供借鑒的國外經驗與做法不多。即便是美國，因政治體制與歷史傳統(tǒng)的巨大差異，在學習與借鑒時也存在著如何銜接的問題。因此，國情的巨大差異，在劃分各級政府的事權與支出責任方面，簡單地套用他國模式恐怕會“南橘北枳”。

3.各級政府事權與支出責任不平衡

改革開放以來，以經濟建設為中心的施政理念貫穿于各級政府當中。盡管市場經濟體制的確立與深化，預示著政府應從一般競爭性領域退出，最大限度發(fā)揮市場機制的決定性作用，但客觀而言，如何促進經濟較快發(fā)展仍是各級政府的最大事權。這就帶來兩方面的后果：一是各級政府在經濟發(fā)展上的事權糾纏不清，不論哪級政府，都具有強烈追求當地經濟增長來達到增加財政收入、解決財政壓力并增加政績的動機；二是由于政府財力有限，因此在重視經濟發(fā)展的同時，往往可能忽視了諸如社會保障、公共衛(wèi)生等社會性投入，并將這方面的事權與支出責任下放給下級政府。2014年，在一般公共預算支出決算中，中央公共財政本級支出占全國公共財政支出的比重僅為14.9%。以此推斷，這意味著各級地方政府承擔了相當份量的事權與支出責任。

4.地方政府的財政壓力巨大

事權與支出責任的劃分，最重要的是以各級政府掌握的財力為后盾的。1994年的稅制改革，實際上強化了中央財政的地位，而地方政府承擔了中央政府下移的較多事權與支出責任。我國正處于經濟社會發(fā)展轉型期，既面臨結構調整的重任，也面臨老齡化、城鎮(zhèn)化的趨勢，對地方政府而言，資金需求量是多多益善的，很難確定一個明確的上限。而中央財力充裕、地方財力不足的情形至少短期內不會有明顯的改觀。因此，地方政府的財政壓力將長期存在，而有限財力的約束，對劃分各級政府的事權與支出責任將是一種挑戰(zhàn)。

對策

事權與支出責任的劃分，不僅是完善我國財政體制本身的問題，更是國家治理及其治理能力現代化的重要體現，是各利益相關方之間權責與義務的重構。因此，須按照先易后難、循序漸進的原則，進一步厘清各級政府的事權與支出責任，逐步向深化財稅改革的合意目標邁進。

1.明確界定政府與市場的作用范圍

要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，凡是市場可以承擔的，政府就不應插手；市場失靈的領域，政府就應積極介入。因此，各級政府都應正確處理經濟發(fā)展與社會發(fā)展的關系，逐漸從生產性領域退出，將盡可能多的財力用于公共產品和服務的提供上，糾正長期以來在社會保障、公共衛(wèi)生、基礎教育等民生領域的缺位現象，實現經濟社會的可持續(xù)發(fā)展與國民生活質量的普遍提高，避免上級政府將不能產生直接經濟利益的事權與支出責任下放給下級政府。這也是賦予各級政府事權與支出責任的目的之一。

2.推動事權與支出責任劃分的法治化

為了有利于從根本上解決事權與支出責任劃分不清的問題，在各級政府的事權與支出責任劃分上，要強調法定原則：一是可以考慮在憲法層面上增加相關內容；二是利用新《預算法》繼續(xù)修訂的契機，盡可能明確、具體地規(guī)定各級政府的事權與支出責任劃分的形式和內容，使之更加規(guī)范、公開、透明，并保持相對的穩(wěn)定性，使事權與支出責任相適應得到強有力的法律約束。這應視作全面推進依法治國戰(zhàn)略部署的具體落實。

3.以公共服務均等化為導向

經濟社會發(fā)展水平的差異，決定了我國很難短期內實現全國一致性的公共服務均等化，但中央政府可以從制定全國性公共服務的最低標準入手。一方面，對最低標準的全國性公共服務，由中央政府承擔提供之責并予以財力保障，減少地方政府，尤其是縣級政府在諸如義務教育、基本醫(yī)療保障以及基本住房保障等民生領域的事權與支出責任；另一方面，允許以省級政府為主體的地方政府根據自身財力情況在公共服務最低標準之上進行附加，即有財力的地方政府可以制定并實施高于全國性公共服務最低標準的當地公共服務標準，使之成為轄區(qū)內事權與支出責任最主要的承擔者。另外，前些年從中央下放到省并實行垂直管理的機構，如國稅、質檢、工商等部門，中央應盡快收回并負擔這些部門的履職費用，盡可能減少公共服務在不同層級政府的交叉或重疊，對于的確需要在不同層級政府混合提供的領域，也應盡量細化并明確劃分，從而形成事權與支出責任從基層地方政府向省級以及中央政府適當上移的新格局。

4.為地方政府提供必要的財力保障

目前我國地方稅種雖多，但對地方政府貢獻的財力有限。即使開征新的地方稅種，如對居民征收的房產稅，也難以一時滿足地方政府的財力需要。通過加大一般性轉移支付的力度，在有助于彌補地方政府財力不足的同時，也造成中央財政本級支出比重遠低于地方財政支出比重，不利于激勵地方政府財政自主的積極性。面對收入規(guī)模大的稅種都是共享稅的事實，應積極探索新型的中央與地方財政關系，即考慮從現行的分稅制向基于分稅制的收入分成制轉變。對于如何建立新型的中央與地方財政關系，將必然是新一輪財稅體制改革的重中之重。

5.重視事權與支出責任的績效

國家治理的內涵突顯了政權管理者向社會公眾負責并可以被后者問責的重要性，將這一理念運用到事權與支出責任的劃分上，除了強調“誰花錢、誰辦事”，也意味著必須“事辦好”或“辦好事”。鑒于此，對各級政府的事權與支出責任，有必要引入績效要求，并建立實施問責機制，使事權與支出責任的劃分，既能讓各級政府各司其職，又能各盡其職；不僅提高財政資金的使用效益，也有助于滿足社會公共需要。