楊萬江

（浙江大學(xué) 中國農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江 杭州310058）

糧食安全是長期以來人類發(fā)展日益重要的世界性重大課題。中國糧食安全狀況不斷改善，以2014年為起點(diǎn)，我國開始實(shí)施新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，2014年中央一號文件提出，我國實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，主旨就是把飯碗牢牢端在自己手上，提出確保谷物基本自給的一般性戰(zhàn)略目標(biāo)和保障口糧絕對安全（數(shù)量安全和質(zhì)量安全）的基礎(chǔ)戰(zhàn)略目標(biāo)，這是我國從糧食基本自給戰(zhàn)略向口糧絕對安全戰(zhàn)略的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變，是切實(shí)保障糧食安全目標(biāo)戰(zhàn)略的一個(gè)實(shí)質(zhì)性飛躍。本文應(yīng)用大數(shù)據(jù)描繪世界糧食安全進(jìn)展圖景與我國糧食安全進(jìn)步軌跡，分析我國實(shí)施糧食安全新戰(zhàn)略的國內(nèi)外背景與條件變化，為新時(shí)期實(shí)施國家糧食安全新戰(zhàn)略指出了政策方向。

一、糧食安全問題的全球性

在1948年《聯(lián)合國人權(quán)宣言》中規(guī)定的經(jīng)濟(jì)、社會和文化等人權(quán)（human rights）中已經(jīng)將獲得糧食納入 基本人權(quán)（right to food as a basic human right），1966年將人的糧食權(quán)利正式化并在國家層面加以體現(xiàn)和要求實(shí)施。1974年首次世界糧食大會宣布“每個(gè)男人、婦女和兒童均享有免于饑餓和營養(yǎng)不良，以便身體和智力得到發(fā)育的不可剝奪的權(quán)利”，這次大會確定的目標(biāo)是在十年內(nèi)消除饑餓、糧食不安全和營養(yǎng)不良。目標(biāo)雖未實(shí)現(xiàn)，但使世界普遍更加重視人類糧食供給保障問題，糧食安全逐漸成為全球人類發(fā)展的根本問題，糧食安全問題越來越具有全球性。

（一）如何看待全球糧食安全問題

根據(jù)FAO 定義，糧食安全（food security）是指只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）按此定義，從4個(gè)維度、10個(gè)方面選擇31個(gè)指標(biāo)，組成了FAO 糧食安全整套指標(biāo)，用于糧食安全科學(xué)研究和定量分析，四個(gè)維度分別是糧食可供量、獲取糧食的經(jīng)濟(jì)及物質(zhì)手段、糧食利用和一段時(shí)間內(nèi)糧食供求的穩(wěn)定性。根據(jù)FAO 一整套指標(biāo)來測定糧食安全，測定糧食可供量共有5項(xiàng)指標(biāo)，測定糧食獲取水平共有9項(xiàng)指標(biāo)，測定糧食供求穩(wěn)定性共有7項(xiàng)指標(biāo)，測定糧食利用水平共有10項(xiàng)指標(biāo)。按照相應(yīng)指標(biāo)以糧食不足人口計(jì)算其人口分布率，即糧食不足發(fā)生率，估算模型為人均能量不足以維持健康生活概率，并按照對數(shù)正態(tài)分布的假設(shè)加以計(jì)算。

（1）糧食安全問題的科學(xué)內(nèi)涵。根據(jù)聯(lián)合國（UN）和聯(lián)合國下屬糧農(nóng)組織（FAO）關(guān)于糧食安全定義可以得到糧食安全的科學(xué)內(nèi)涵，主要包括三個(gè)方面。一是人人享有獲得所需糧食的權(quán)利，既要買得起，又要買得到足夠的生活用糧食。對此，一般是以家庭為單元，本質(zhì)上又是家庭糧食安全問題。即要讓所有家庭能夠得到足夠的糧食數(shù)量，以保障人的生存與發(fā)展所需要的營養(yǎng)要素與營養(yǎng)結(jié)構(gòu)。二是國家的保障職能。糧食問題具有準(zhǔn)公益性質(zhì)，無法依靠市場機(jī)制自動達(dá)到糧食安全供給和滿足需求的目的，國家政府必須發(fā)揮基礎(chǔ)性作用解決國內(nèi)糧食安全保障問題，同時(shí)也要根據(jù)國家承諾，努力為世界糧食安全在國家水平上作出貢獻(xiàn)。三是世界的監(jiān)管和協(xié)助職能。由于國家條件、能力不同，不同國家在不同時(shí)期對國民的糧食需求的供給狀況和滿足程度亦有所不同，聯(lián)合國這類代表世界最高組織就有監(jiān)督和協(xié)助提供糧食安全保障的輔助作用。因此，糧食安全內(nèi)涵，就是指在不同年景、不同社會性質(zhì)、不同供求條件下，世界和國家共同履職，為所有人提供保障糧食安全的解決方案和實(shí)施，確保所有家庭和整個(gè)人類糧食安全而努力。

（2）糧食安全問題具有全球性。糧食安全在全球范圍變得越來越重要，已經(jīng)成為世界人類生存與發(fā)展的基本要求，如何認(rèn)識糧食發(fā)展問題、減少糧食不安全人口數(shù)量、降低糧食不安全發(fā)生率（簡稱“糧食不安全率”），全球早已達(dá)成共識。

糧食不安全（food insecurity），是指人們無法獲得足量安全的、富有營養(yǎng)的食物來維持正常生長發(fā)育及積極、健康生活的狀態(tài)。導(dǎo)致這一狀態(tài)的原因可能是食物供給不足、購買力不足、流通不暢或家庭層面食物利用不足。糧食不安全、健康及衛(wèi)生條件差、照料和喂養(yǎng)不周等是導(dǎo)致營養(yǎng)狀況不佳的主要原因。糧食不安全可分為長期性、季節(jié)性或臨時(shí)性三種情況。

（3）糧食不安全問題衡量標(biāo)準(zhǔn)。衡量糧食不安全狀況的數(shù)量指標(biāo)包括相對指標(biāo)和絕對指標(biāo)，分別從不同方面考察糧食不安全狀況。1996年世界糧食峰會目標(biāo)（1996年世界糧食安全羅馬宣言目標(biāo)，簡稱“WFS”目標(biāo)）和2000年世界千年發(fā)展目標(biāo)（United Nations Millennium Declaration，發(fā)表Millennium Development Goals，簡稱MDG 共8個(gè)目標(biāo)，其中MDG1.3為減少饑餓目標(biāo)，也稱為“MDG1”目標(biāo)），二者之間雖然有差別，但卻有更多的相似之處。

1996年，世界158個(gè)國家首腦參加世界糧食安全首腦會議并發(fā)表《世界糧食安全羅馬宣言》和《世界糧食首腦會議行動計(jì)劃》，要求實(shí)現(xiàn)“人皆有食”的發(fā)展目標(biāo)，重申消除饑餓和營養(yǎng)不良并實(shí)現(xiàn)人人享有可持續(xù)糧食安全的承諾，近期目標(biāo)到2015年將營養(yǎng)不足人口減少到目前的（1996年WSF 目標(biāo)）一半，即由全球10.1億（其中發(fā)展中國家8.5億）下降到5.05億人口以下。按照獲得充足食物的權(quán)利和人人享有免于饑餓的基本權(quán)利，重申人人有權(quán)獲得安全而富有營養(yǎng)的糧食。

2000年9月8日，世界189個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國千年峰會上達(dá)成《千年宣言》（MDG 目標(biāo)）。MDG由八項(xiàng)“千年發(fā)展目標(biāo)”（以及相關(guān)的18項(xiàng)具體目標(biāo)和48項(xiàng)指數(shù)）組成，其中的首要目標(biāo)就是MDG1——“消除極端貧困和饑餓”，其中之3（MDG1＿3）則是“挨餓的人口比例減半”。千年發(fā)展目標(biāo)宣稱，“承諾在2015年以前將全球貧困人口比例減半”（即2000年MDG1）。

（二）現(xiàn)實(shí)世界糧食不安全變化圖景

國際社會，包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展部、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金和世界糧食計(jì)劃署、世界銀行等組織在世界糧食安全國別研究方面共同采用糧食不安全率綜合性、計(jì)量研究糧食安全問題。從反向角度，可以將糧食安全（food security）問題表達(dá)為“糧食不安全”（food insecurity）狀況，那么可以用“糧食不安全率”（即prevalence of food inadequacy）來測度糧食不安全狀況發(fā)生率。下面給出根據(jù)FAO糧食安全指標(biāo)測定的糧食安全進(jìn)展或者糧食不安全變化狀況圖景。

（1）世界總體變化。根據(jù)FAO 對全球國家監(jiān)測統(tǒng)計(jì)，世界缺糧人口數(shù)量（number of undernourished，即營養(yǎng)不足人數(shù)）和糧食不安全率（prevalence of undernourishment，即營養(yǎng)不足發(fā)生率）總體上顯著減少和下降。根據(jù)FAO基于國家監(jiān)測的數(shù)據(jù)分析，從1990－1992年（三年平均）到2014－2016年（三年平均估計(jì)數(shù)），世界缺糧人口從10.1億下降到7.9億，糧食不安全率由18.6%下降到10.9%，其變化過程如圖1所示。

圖1 世界缺糧人數(shù)與糧食不安全率變化軌跡

事實(shí)上，根據(jù)FAO 最新數(shù)據(jù)，按照世界糧食峰會目標(biāo)（WFS目標(biāo)）計(jì)算，目前（2014－2016年度平均）世界糧食不足人口（食物營養(yǎng)不足人口數(shù)量）還有7.94億，比初期（1990－1992年度平均）10.106億減少了2.16億，下降了21.4%，但仍有2.89億人沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求，WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率為42.7%。按照世界千年發(fā)展目標(biāo)（MDG 目標(biāo)）衡量，目前（2014－2016年度平均）世界糧食不足人口比例（即營養(yǎng)不足人口發(fā)生率）10.9%，比初期（1990－1992年度平均）18.6%下降了7.7個(gè)百分點(diǎn)，下降幅度41.4%；MDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率為82.8%，與9.3%的目標(biāo)相比，仍有1.6個(gè)百分比的任務(wù)沒有完成，還需要下降8.4%。

（2）地區(qū)變化圖景。一般而言，發(fā)達(dá)國家糧食不安全率雖然也存在，但一般處在＜5%的水平，發(fā)展中國家糧食安全改善總體上有所進(jìn)步，但各地差異仍然較大。圖2是FAO 監(jiān)測國家糧食安全發(fā)生率在不同地區(qū)的變化軌跡。

圖2 世界不同地區(qū)糧食不安全率變化

從1990－1992年到2014－2016年變化過程來看，糧食不安全率最高的是非洲，由27.6%下降到20.0%，缺糧人口由1.81億上升到2.32億，占世界比重由18.0%上升到29.3%，WFS和WDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為－55.9%和55.1%。其次是澳洲，糧食不安全率由15.7%下降到14.2%，缺糧人口由100萬增加到140萬，占世界比重由0.1%上升到0.2%，WFS和WDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為－80.0%和19.1%。第三是亞洲，糧食不安全率由23.6%下降到12.1%，缺糧人口由7.41億下降到5.11億，占世界比重由73.4%下降到64.4%，WFS和WDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為62.1%和97.5%。第四是拉美地區(qū)，糧食不安全率由14.7%下降到5.5%，缺糧人口由0.66億下降到0.34億，占世界比重由6.5%下降到6.3%，WFS和WDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為96.2%和125.2%。

（3）多數(shù)國家取得顯著進(jìn)步。2015年在FAO 監(jiān)測的129個(gè)國家中有72個(gè)已經(jīng)在2015年之前實(shí)現(xiàn)了將食物不足人口發(fā)生率相對指標(biāo)減少50%這一千年發(fā)展目標(biāo)，29個(gè)國家已經(jīng)達(dá)到1996年世界糧食首腦會議上各國政府承諾實(shí)現(xiàn)到2015年將食物不足人口絕對數(shù)量減少50%的糧食首腦會議目標(biāo)。概括起來，世界糧食安全狀況有三個(gè)重要特征。一是世界各地糧食不安全率都存在程度不同的時(shí)間波動；二是多數(shù)國家都有所下降，盡管下降幅度不盡相同；三是有些國家有所增加，或者缺糧人口數(shù)量增加，或者糧食不安全率反而提高。

二、中國糧食安全進(jìn)程

從國家層面看，同為世界發(fā)展中的大國，中國與南亞印度、西亞伊拉克、非洲中部肯尼亞、拉美的哥倫比亞和巴西等5個(gè)典型國家相比，中國糧食安全改善進(jìn)度較快，而且處在持續(xù)穩(wěn)定的進(jìn)程中。

（一）我國糧食安全進(jìn)步顯著

我國由于起點(diǎn)低和人口多等原因，解決糧食安全問題的復(fù)雜性是顯而易見的。然而，由于國家一直高度重視“吃飯”問題，糧食安全進(jìn)步十分明顯，使糧食不安全率已經(jīng)降到一個(gè)較低的水平。根據(jù)FAO 可比數(shù)據(jù)分析，從1990－1992年到2014－2016年，中國糧食不安全率已由23.9%下降到9.3%，缺糧人口由2.89億下降到1.33億，中國政府承諾到2015年近期WFS和WDG1目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為107.4%和122.2%。從1990－2014年，中國糧食不安全率變化軌跡如圖3所示。

圖3 中國糧食不安全率變化

我國成功實(shí)現(xiàn)了1996年世界糧食安全首腦會議確定的糧食安全目標(biāo)和2000年千年峰會確定千年發(fā)展目標(biāo)，也為此于2015年雙雙獲得FAO 頒發(fā)的聯(lián)合國糧食安全政府獎(jiǎng)。

（二）國家間的比較

與世界一些典型的國家相比，這些國家糧食安全狀況各不相同，甚至具有不同的變化軌跡和波動情況。從1990－1992年到2014－2016年，中國與世界平均水平，與亞洲的印度和伊拉克、與非洲的肯尼亞、與拉美的哥倫比亞和巴西相比的變化情況詳見表1。

表1 中國與世界和典型國家糧食不安全率變化比較

印度有一定改善，但糧食不安全率仍然很高。印度面積327萬平方公里居世界第7位，是糧食生產(chǎn)和人口大國，從1990－1992年到2014－2016年，人口由8.86億增加到12.52億，年遞增率1.58%；糧食不安全率由23.7%下降到15.2%，下降8.5個(gè)百分點(diǎn)，缺糧人口由2.10億下降到1.94億，WDG1目標(biāo)和WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為71.7%和14.8%。

伊拉克戰(zhàn)亂使糧食安全問題更為嚴(yán)重。伊拉克面積43.7萬平方公里，原來是一個(gè)工業(yè)化國家，但戰(zhàn)亂嚴(yán)重影響了國家糧食水平。在1990－1992年到2014－2016年，人口由1800萬增加到3380萬，年遞增率2.91%；糧食不安全率由7.9%上升到22.8%，上升14.9個(gè)百分點(diǎn)，缺糧人口由140萬上升到810萬，WDG1目標(biāo)和WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為－957.1%和－377.2%。

肯尼亞的糧食安全問題有所明顯?？夏醽喪菛|非一個(gè)發(fā)展中國家，國土面積58.26萬平方公里。在1990－1992年到2014－2016年，人口由2420萬人增加到4440萬人，人口年遞增率2.80%；糧食不安全率由32.4%下降到21.1%，下降11.2個(gè)百分點(diǎn)；缺糧人口由790萬上升到990萬，WDG1目標(biāo)和WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為69.1%和－50.6%。

哥倫比亞進(jìn)步顯著。哥倫比亞是一個(gè)地處南美洲西北部的發(fā)展中國家，國土面積114萬平方公里，列世界第25位。在1990－1992年到2014－2016年，人口由3400萬增加到4830萬，人口年遞增率1.61%；糧食不安全率由14.6%下降到8.8%，營養(yǎng)不足人口由500萬下降到440萬，WDG1目標(biāo)和WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為79.5%和24.0%。

巴西基本上解決了糧食安全問題。巴西是南美洲最大的發(fā)展中國家，國土面積851.49萬平方公里，列世界第5位。在1990－1992年到2014－2016年，人口由1.51億增加到2.00億，年遞增率1.26%；糧食不安全率由14.8%下降到5%以下，缺糧人口由2260萬下降到800萬，WDG1目標(biāo)和WFS目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率分別為＞100%和129%。

三、我國糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的國際背景

我國糧食安全國家戰(zhàn)略由糧食自給自足、糧食基本自給余缺調(diào)劑到“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略和確保谷物基本自給、保障口糧絕對安全的戰(zhàn)略目標(biāo)，這是新時(shí)期我國糧食安全新戰(zhàn)略，提出并實(shí)施糧食安全新戰(zhàn)略是一個(gè)重大轉(zhuǎn)變，使谷物和口糧的供求社會公平性與效率進(jìn)一步提高提供了依據(jù)。為什么要轉(zhuǎn)變？其中，國際資源有利化利用、國際貿(mào)易格局更加有利、國際背景的變化，都為中國糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變提供了有利條件。改革開放是我國對外經(jīng)濟(jì)的基本國策，糧食貿(mào)易也不例外。我國已由糧食出口大國變成進(jìn)口大國，我國糧食進(jìn)出口逆轉(zhuǎn)的事實(shí)，取決于國際市場的可能性（可獲得性）和經(jīng)濟(jì)性（價(jià)格優(yōu)勢）。

（一）世界糧食貿(mào)易量快速增長

世界糧食貿(mào)易量擴(kuò)大，是我國糧食進(jìn)口增加的國際基礎(chǔ)。如表2所示，從2000－2014年，世界谷物供求平衡量由27億噸增加到34億噸，增長幅度和年遞增率分別為25.6%和1.64%，谷物產(chǎn)量由18億噸增加到25億噸，增長幅度和年遞增率分別為35.2%和2.16%。期間，出口量由2.3億噸擴(kuò)大到3.6億噸，增長速度和年遞增率分別為54.9%和3.17%。

表2 世界谷物貿(mào)易變化

表2（續(xù)）

FAO 數(shù)據(jù)表明，進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界三大谷物明顯增長，貿(mào)易量以更高速度增長，為世界糧食貿(mào)易提供了重要條件，也表明世界糧食貿(mào)易有更大市場，為進(jìn)口國家提供了擴(kuò)大國際貿(mào)易的可能性。

我國糧食生產(chǎn)獲得新的發(fā)展，貿(mào)易量尤其是進(jìn)口量不斷擴(kuò)大。根據(jù)FAO 計(jì)算，從2000－2014年，我國三大谷物供求平衡量由6.57億噸增加到7.25億噸，增長幅度和年遞增率分別為10.4%和0.71%，谷物產(chǎn)量由3.45億噸增加到4.92億噸，增長幅度和年遞增率分別為42.3%和2.55%。期間，出口量由965萬噸下降到103萬噸，增長速度和年遞增率分別為－89.3%和－14.77%，而進(jìn)口量則由286 萬噸增加到1760萬噸，增長幅度和年遞增率分別為515.4%和13.86%，詳細(xì)數(shù)據(jù)見表3。

表3 中國谷物貿(mào)易變化

數(shù)據(jù)表明，進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國三大谷物產(chǎn)量明顯增長，出口量嚴(yán)重萎縮，進(jìn)口量驚人增長?，F(xiàn)實(shí)表明中國已經(jīng)成為世界重要糧食進(jìn)口國家，也表明世界糧食貿(mào)易不斷擴(kuò)大的市場為我國糧食進(jìn)口擴(kuò)大提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

（二）世界糧食價(jià)格持續(xù)走低

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國際市場糧食價(jià)格是國際糧食貿(mào)易得以實(shí)現(xiàn)的重要因素。以我國作為口糧的三大谷物為例，自2008年世界糧食危機(jī)致價(jià)格達(dá)到高峰以來，雖然變化軌跡有所不同，但共同趨勢是出口價(jià)格都有較大幅度下降。

（1）15種大米價(jià)格平均由2008年661.1美元/噸下降到2015年（僅1－4月）438.1美元/噸，下跌了33.7%。如果將2000－2015年國際市場15種大米出口價(jià)格變化擬合成二次曲線，模型解釋程度達(dá)到了77.31%，而且表明2014年以后價(jià)格進(jìn)入超跌時(shí)期（具體詳見圖4）。

圖4 國際市場15種大米出口fob價(jià)格變化軌跡

（2）3種玉米價(jià)格平均由最高2011年289.3美元/噸下降到2015年174.4美元/噸，下降39.6%。如果將2000－2015年國際市場3種玉米出口價(jià)格變化擬合成二次曲線，模型解釋程度達(dá)到68.58%，而且表明2013年以后價(jià)格進(jìn)入超跌時(shí)期（具體詳見圖5）。

圖5 國際市場3種玉米出口fob價(jià)格變化軌跡

（3）10種小麥平均價(jià)格由最高2008年319.1美元/噸下降到2015年241.7美元/噸，下降24.2%。如果將2000－2015年國際市場10種小麥出口價(jià)格變化擬合成二次曲線，模型解釋程度達(dá)到74.16%，而且表明2013年以后價(jià)格進(jìn)入超跌時(shí)期（具體詳見圖6）。

圖6 國際市場10種小麥出口fob價(jià)格變化軌跡

世界三大谷物出口價(jià)格變化表明，自2008年以來，不同谷物價(jià)格變化軌跡雖然有所不同，但總體上呈下降趨勢，下跌幅度都相對較大，這為我國擴(kuò)大糧食進(jìn)口提供了有利條件和難得的糧食貿(mào)易調(diào)整機(jī)遇。

（三）增加糧食進(jìn)口成新常態(tài)

我國糧食進(jìn)口量價(jià)與進(jìn)口價(jià)格變化都很突出，保有一定的糧食進(jìn)口量已經(jīng)成為新常態(tài)。從1996－2014年，我國谷物出口量由124萬噸下降到71萬噸，谷物進(jìn)口量則由1083萬噸增加到1951萬噸，近年來出口量迅速下降，進(jìn)口量迅速上升，圖7描繪了1996年以來我國谷物進(jìn)口和出口數(shù)量變化軌跡。

圖7 我國谷物進(jìn)出口量變化

從1996－2014年，我國谷物出口價(jià)格平均由296美元/噸上升到785美元/噸，進(jìn)口價(jià)格由237美元/噸上升到318美元/噸，出口價(jià)格幾乎一路上漲，而進(jìn)口價(jià)格尤其在2008年糧食危機(jī)后和2011年之后連續(xù)下降，谷物進(jìn)口價(jià)格已經(jīng)降到較低水平。圖8描繪了1996年以來我國谷物進(jìn)口和出口價(jià)格變化情況。

圖8 我國谷物進(jìn)出口價(jià)格變化

（四）進(jìn)口糧食具有價(jià)格優(yōu)勢

進(jìn)口價(jià)格與國內(nèi)價(jià)格比較。2014年，國際市場15種大米綜合平均價(jià)格3788元/噸，國內(nèi)晚秈米批發(fā)價(jià)格4410元/噸，國內(nèi)大米價(jià)格超過國際市場15種大米綜合平均價(jià)格16.4%；國內(nèi)粳米價(jià)格4901元/噸，超過國際市場平均價(jià)格29.4%；國內(nèi)其他大米價(jià)格5028元/噸，超過國際市場平均米價(jià)32.7%；國內(nèi)糯米價(jià)格6303元/噸，超過國際市場平均米價(jià)66.4%，具體比較數(shù)據(jù)詳見表4。

表4 2014年中國進(jìn)口大米與國內(nèi)批發(fā)市場大米價(jià)格模擬

以我國大宗口糧的晚秈米為例，2014年與世界多數(shù)品種的出口大米價(jià)格月度變化相比，我國大米價(jià)格已經(jīng)高高在上，變化軌跡如圖9所示。

圖9 2014年中國國內(nèi)市場國產(chǎn)米與進(jìn)口米價(jià)格

四、糧食安全新戰(zhàn)略政策方向

如何理解“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，為什么要實(shí)施確保谷物基本自給、保障口糧絕對安全的國家糧食安全新戰(zhàn)略？除上述全球生產(chǎn)和國際市場條件有利時(shí)機(jī)外，原因主要如下，一是國內(nèi)糧食生產(chǎn)方式已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，二是我國糧食安全戰(zhàn)略需要在公平與效率之間科學(xué)抉擇，三是我國有能力統(tǒng)籌影響國家糧食安全的重大因素。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。應(yīng)該看到，小農(nóng)生產(chǎn)的無利性越來越突出。農(nóng)業(yè)承包戶自營條件下，小農(nóng)選擇簡單粗方式（不同于現(xiàn)代生產(chǎn)的“輕簡化”農(nóng)作制度安排）生產(chǎn)，甚至直接撂荒。原因：不影響口糧消費(fèi)（有糧可買）和機(jī)會成本太低（生產(chǎn)不經(jīng)濟(jì)）。當(dāng)然，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的根本出路在于，小農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)出土地，可以讓信得過的人去生產(chǎn)經(jīng)營，能保證口糧需要和適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)收入。只有規(guī)?；?jīng)營才具備有利性，打破小農(nóng)戶承包自營方式的限制，創(chuàng)造條件讓土地“動”起來，向有意愿擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的經(jīng)營體流動。原因：市場機(jī)制本能地驅(qū)使投資者獲益（包括糧食生產(chǎn)率和利潤率）。根本出路在于，糧食生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模化主體會主動增加投資、科學(xué)安排種植制度、積極開拓市場，為了獲利會向企業(yè)家那樣考慮投入產(chǎn)出關(guān)系。有效轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)的條件，要求在一定的政策支持、必要的法制保障和真正意義上的市場體系條件下，自行改造傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，從中獲利。

（一）公平與效率的抉擇

我國糧食安全戰(zhàn)略充分體現(xiàn)糧食需求保障，在滿足糧食需求安全方面是以社會公平性優(yōu)先為原則。我國糧食安全戰(zhàn)略的社會公平性，是建立在國家層面上的糧食安全的，是以保障全國人民總體糧食安全為基本原則。其次在全國層面上的重要事件來體現(xiàn)糧食安全保障，例如對全國性的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難給予救濟(jì)，在國家層面對低保、困難家庭給予國家救濟(jì)等。因此，我國糧食安全的公平優(yōu)先是從需求角度出發(fā)考慮的。從供給方來看國家糧食安全戰(zhàn)略，則是以國內(nèi)生產(chǎn)基本自給自足為原則，糧食生產(chǎn)是糧食安全的絕對主體。其次，以貿(mào)易為手段平衡出口和進(jìn)口，貿(mào)易受國家糧食安全大政的限制。因而，我國糧食安全供給方，存在效率低的問題。我國保障糧食安全的供給效率不高，甚至效率低下，影響到真實(shí)和有效的糧食安全數(shù)量，進(jìn)而表現(xiàn)為糧食價(jià)格扭曲。我國糧食供給方面的效率不高，其表現(xiàn)形式多種多樣，包括以增產(chǎn)為目標(biāo)的生產(chǎn)保障政策，例如國家糧食增產(chǎn)的科技研發(fā)與農(nóng)技推廣政策支持，有利于農(nóng)民生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件改善政策支持，鼓勵(lì)收購和粗加工的政策支持等。以農(nóng)民增收為目標(biāo)的最低價(jià)收購政策支持，以充分儲備為手段的大量庫存保有量支持政策，以新代舊的糧食輪換流通支持政策，糧食出口退稅和進(jìn)口配額管制政策，等等。為此，需要平衡的政策方向在于深化人人公平的需求政策，著重于提高糧食安全供給效率，二者并舉。包括深化、動態(tài)確定國家和區(qū)域?qū)用娴目诩Z需求數(shù)據(jù)，力求從住戶家庭層面保障人人可獲得和買得起口糧，基于住戶建立動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，建立“國家－住戶”糧食安全需求保障體系。制定有約束力的口糧文明消費(fèi)制度。推進(jìn)與現(xiàn)代文明社會建設(shè)相適應(yīng)的口糧使用社會準(zhǔn)則和餐桌節(jié)約制度，提高糧食消費(fèi)效率。

（二）穩(wěn)定調(diào)整生產(chǎn)供給政策

在糧食生產(chǎn)“十一連增”背景下，為進(jìn)一步穩(wěn)定調(diào)整我國糧食生產(chǎn)供給政策提供了極為有利的發(fā)展條件，抓住時(shí)機(jī)夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，持續(xù)調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，包括口糧生產(chǎn)基本糧田既要充分保證，又能確?？诩Z生產(chǎn)能力持續(xù)提高。其政策方向主要包括以下幾個(gè)方面：一是持續(xù)高效改善糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)條件。全面改善糧食主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)條件，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，全面、系統(tǒng)、持續(xù)、穩(wěn)定改善糧食生產(chǎn)基本條件。二是生產(chǎn)政策向現(xiàn)代經(jīng)營主體傾斜。以散戶為目標(biāo)的技術(shù)與支持政策已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化高生產(chǎn)率糧食生產(chǎn)的要求，必須向現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營主體轉(zhuǎn)變。三是從最低保護(hù)價(jià)格向目標(biāo)支持價(jià)格政策轉(zhuǎn)變?？诩Z價(jià)格是糧食安全的“雙刃劍”，最終應(yīng)由市場決定，我國旨在通過穩(wěn)定提高價(jià)格增加農(nóng)民收入、保護(hù)糧農(nóng)生產(chǎn)積極性的政策，應(yīng)迅速轉(zhuǎn)向市場價(jià)格決定，通過監(jiān)督市場價(jià)格和科學(xué)的預(yù)測方法，制定目標(biāo)價(jià)格和相應(yīng)的支持政策。

（三）全面改革收儲流通政策

中國傳統(tǒng)意義上的口糧主要指小麥、稻米和玉米，盡管在2015年國家農(nóng)業(yè)部又將土豆列入主食系列，但實(shí)際上我國口糧主要是指小麥和稻米，這是國家糧食安全新戰(zhàn)略對象的主體。由于糧食安全事關(guān)小麥和稻米整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈變化，因此，農(nóng)民生產(chǎn)是一個(gè)方面，糧食收獲后流通、糧食加工和儲備也是事關(guān)糧食安全的重要方面。然而，我國糧食產(chǎn)業(yè)正在發(fā)生重大變化。根據(jù)國家水稻產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室估計(jì)，按照產(chǎn)量計(jì)算，2014年傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民儲糧只有39%，國家糧食收儲約占44%，民營糧食企業(yè)收購約占17%。按照商品量計(jì)算，2014年農(nóng)戶市場流通量占18%，國家糧食部門流通占比59%，民營企業(yè)流通占比23%?？梢姡壳靶纬闪藝?、民間和農(nóng)民三元儲糧和三元流通的格局，因此，如何適應(yīng)這種形勢，全面改革糧食收儲與流通政策勢在必行。隨著我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局變化，近期特別需要在兩個(gè)方面加大改變力度，讓新型政策發(fā)揮重要調(diào)節(jié)和支持作用。一是提高國家合理收儲能力，建立多元化收儲體系。農(nóng)民儲糧越來越少，國家收儲能力建設(shè)十分重要，但效率不高，需要全面改革國家糧食收儲體系，建立一個(gè)以國家收儲為主渠道、以新型經(jīng)營體增加儲備和輔助渠道、民營糧食企業(yè)為補(bǔ)充的互聯(lián)互通的新型糧食收儲和高效的糧食流通體系。二是改革糧食儲備城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，制定鼓勵(lì)儲糧于民的新型政策。隨著新型糧食規(guī)?；?jīng)營主體（經(jīng)營耕地上千畝）逐步成為現(xiàn)代糧食生產(chǎn)的有生力量，農(nóng)村民間收儲正在成為現(xiàn)實(shí)，有關(guān)部門應(yīng)主動配合，出臺鼓勵(lì)農(nóng)村存糧的新型政策，分解國儲糧負(fù)擔(dān)和壓力，減少糧食流通不合理成本，增強(qiáng)糧食周轉(zhuǎn)調(diào)運(yùn)能力，減輕糧食流通市場風(fēng)險(xiǎn)。

（四）調(diào)整口糧貿(mào)易政策

隨著我國逐步融入經(jīng)濟(jì)全球化，我國農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易與我國非農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易擴(kuò)大的差距進(jìn)一步縮小，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易保持強(qiáng)勁增長勢頭，但農(nóng)產(chǎn)品大進(jìn)大出的格局開始形成、進(jìn)出口結(jié)構(gòu)調(diào)整加速進(jìn)行，糧食進(jìn)口大幅度增加，一定規(guī)模的口糧進(jìn)口已成新常態(tài)。在此形勢下，調(diào)整傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略局勢下的口糧貿(mào)易政策也勢在必行。如何建立與糧食安全新戰(zhàn)略相適應(yīng)的口糧貿(mào)易政策體系，是迫切需要研究的新課題。就目前情形而言，需要從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)認(rèn)識并提高政策執(zhí)行效果。一是降低進(jìn)口限制，提高進(jìn)口效率，增強(qiáng)口糧進(jìn)口對我國糧食安全新戰(zhàn)略的支撐作用。我國進(jìn)口谷物快速增長已經(jīng)成為新常態(tài)并維持在千萬噸高位平臺，國家實(shí)行進(jìn)口配額量、配額結(jié)構(gòu)、配額管理方法已顯陳舊，需要全面深化改革口糧國際貿(mào)易政策，將配額提高1倍并放寬配額結(jié)構(gòu)約束，堅(jiān)決杜絕不合理的配額買賣交易。二是堅(jiān)決打擊糧食走私，保護(hù)合法貿(mào)易利益。我國日益擴(kuò)大的糧食國際貿(mào)易要有法規(guī)管制和保障，要有更加健全的監(jiān)測監(jiān)控制度，要有嚴(yán)格的邊貿(mào)執(zhí)法，采取最嚴(yán)厲的防范措施和打擊手段，保障糧食進(jìn)出口市場秩序，提高口糧公平貿(mào)易和國際貿(mào)易效率。

［1］楊萬江.糧食安全形勢與思考［J］.廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)（農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)版），2013（23）.

［2］楊萬江.中國糧食安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：國內(nèi)條件與國際情景［J］.湖州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2014（1）.

［3］任正曉.深刻認(rèn)識、主動適應(yīng)新常態(tài) 扎實(shí)做好2015年糧食流通工作——全國糧食流通工作會議在京召開（內(nèi)部資料）.2015－01－20.

［4］聯(lián)合國糧農(nóng)組織.The State of food insecurity in the world 2015［J］.Rome：（Job Number）I4646，2015.

［5］David Neven.Developing sustainable food value chains：Guiding principles［J］.Rome，2014.

［6］聯(lián)合國糧農(nóng)組織.The State of Food Insecurity in the World 2015：Regional Overview of Food Insecurity.Asia and the Pacific［EB/OL］.2015－05－20.http：//www.fao.org/publications/en/.