馬慶鈺

糾正樞紐型社會組織的發(fā)展偏向

馬慶鈺

“樞紐型社會組織”是近年出現(xiàn)的一種創(chuàng)新模式，初衷是在取消飽受詬病的社會組織掛靠主管單位的雙重管理體制后，建立一種政府與社會組織之間既有效率又節(jié)約成本的關(guān)系機(jī)制。但是在實(shí)踐中，由于樞紐組織的官辦性質(zhì)、官僚身份和行政化運(yùn)作，使“樞紐型社會組織”這一社會組織管理體制創(chuàng)新，不僅面臨“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”的尷尬，而且還有明顯的政社混淆、資源壟斷、危及公平等不良現(xiàn)象。長此以往將可能影響社會組織的健康發(fā)展，值得關(guān)注并亟需采取措施予以糾正。

一、樞紐型社會組織模式的出現(xiàn)

“樞紐型社會組織”是2008年9月在北京市社會建設(shè)大會上出現(xiàn)的一個新概念。2009年3月，北京市公布的《關(guān)于構(gòu)建市級“樞紐型”社會組織工作體系的暫行辦法》中，界定的“樞紐型”社會組織即“由負(fù)責(zé)社會建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會組織進(jìn)行聯(lián)系、服務(wù)和管理，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用、在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位、在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會組織”。2009年，北京市首批授予市總工會、團(tuán)市委、市婦聯(lián)、市科協(xié)、市殘聯(lián)、市僑聯(lián)、市文聯(lián)、市社科聯(lián)、市紅十字會、市法學(xué)會等10個市級“樞紐型”社會組織；2010年12月，北京市社會建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組又批準(zhǔn)北京市體育總會、北京市工商業(yè)聯(lián)合會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會北京市分會、北京市志愿者聯(lián)合會、北京市私營個體經(jīng)濟(jì)協(xié)會、首都慈善公益組織聯(lián)合會、北京市注冊會計師協(xié)會、北京市律師協(xié)會、北京工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會、北京市商業(yè)聯(lián)合會、北京市建筑業(yè)聯(lián)合會、北京民辦教育協(xié)會為樞紐型社會組織；2011年底，又認(rèn)定了第三批5家市級樞紐型社會組織，包括對外友協(xié)、民間組織國際交流協(xié)會（民交協(xié)）、民族聯(lián)誼會、首都民間組織發(fā)展促進(jìn)會和市企業(yè)聯(lián)合會等。全市16個區(qū)縣也按照市里的總體要求和精神，開展了樞紐型社會組織的認(rèn)定工作。截至2012年，北京市共有27家市級“樞紐型”社會組織，承擔(dān)了24000多家各類民間組織的主要任務(wù)，16個區(qū)縣已經(jīng)認(rèn)定了173家樞紐型社會組織。繼北京之后，上海在2011年、廣東在2012年以及全國多個省份先后也以規(guī)范性文件方式，沿用北京模式來著力打造一批類似的“樞紐型社會組織”。而在浙江的寧波、天津?yàn)I海新區(qū)、山東青島的黃島區(qū)、安徽的銅陵等地，也在探索類似的聯(lián)合性組織建設(shè)，尤其是在社區(qū)一級，大量的社區(qū)社會組織服務(wù)中心和社區(qū)社會組織聯(lián)合會等，豎起“樞紐”旗幟，逐漸成為趨勢。

二、樞紐型社會組織模式的利弊

以樞紐型組織為代表的聯(lián)盟化探索，是否合乎客觀規(guī)律、是否有利于社會組織的健康發(fā)展，是一個值得關(guān)注和思考的問題。這主要是因?yàn)椋簶屑~型社會組織是官方指定的一種領(lǐng)域性統(tǒng)馭組織，而非自愿形成的聯(lián)合體；樞紐型社會組織是一種縱向隸屬關(guān)系，而非橫向平等關(guān)系；樞紐型社會組織的職責(zé)主要是領(lǐng)導(dǎo)和控制，次要是指導(dǎo)和幫助；樞紐型社會組織中相當(dāng)一些是官僚行政性關(guān)系，而不是聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)。目前，這種機(jī)制會在政府與眾多社會組織之間發(fā)揮網(wǎng)綱作用，但是對于社會組織的獨(dú)立自主、公平發(fā)展會有不良的預(yù)期。

即便樞紐型組織沒有這些隱憂，要不要發(fā)展聯(lián)盟性社會組織，仍然是一個具有爭議的選擇。個人與個人之間的結(jié)合形成組織，組織與組織之間的結(jié)合成為聯(lián)盟。雖然它和企業(yè)性質(zhì)不一，但形成組織聯(lián)盟之后的影響很相似，即利弊兼具。從政府的角度看，政府可以分門別類地管理，易于掌控，可以委托代理，減輕負(fù)擔(dān)；從社會組織角度看，可以統(tǒng)一行動，增加能量，可以相互支持，資源共享，這些都是組織聯(lián)盟成立的理由。但是與企業(yè)組織的聯(lián)盟類似，他們也可能會以“托拉斯”（Trust） 的形式，形成一種對相關(guān)資源的壟斷和對聯(lián)盟外社會組織生存空間的擠壓。樞紐型社會組織這種特別聯(lián)盟形式，除了上述隱憂外，還因?yàn)椤皹屑~組織”自身的特殊身份，不僅正在催生新的“權(quán)社不分”現(xiàn)象，還會在內(nèi)部產(chǎn)生厚此薄彼，親疏有別，控制資源，有失公允的情況。就如北京市豐臺區(qū)“一加一殘疾人文化服務(wù)中心”負(fù)責(zé)人所說：他們作為一般社會組織，在爭取政府服務(wù)項(xiàng)目中，即使?jié)M足了基本的資格要求，也還要通過這個領(lǐng)域的樞紐型組織——“殘聯(lián)”申請，“但殘聯(lián)下面還有基金會、公益促進(jìn)會等好多‘直系’社會組織，像一般的民間組織很難輪上有限的政府購買項(xiàng)目”。2012年，獲得北京市社會建設(shè)專項(xiàng)資金購買服務(wù)項(xiàng)目的“殘疾人就業(yè)促進(jìn)網(wǎng)”反映，如果沒有項(xiàng)目，組織將無法存活。為此，他們只能與有“資質(zhì)”的北京市殘疾人福利基金會合作，共同申報這個項(xiàng)目?！吧陥蠓桨负途唧w執(zhí)行都是我們，但政府支持資金只能打到殘疾人福利基金會的賬戶，另外，我們使用3000元以上的資金，都必須向基金會申請，要基金會負(fù)責(zé)人簽字才能支取”。這就意味著，在樞紐型社會組織的機(jī)制下，普通的社會組織反映又是多了一個“肥水不流外人田”的新“東家”。

三、借鑒社會組織聯(lián)盟的國際經(jīng)驗(yàn)

從國際社會的做法來看，“議題聯(lián)盟”、“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”和“傘狀結(jié)構(gòu)”是社會組織的不同聯(lián)合組織形式。“議題聯(lián)盟”的聯(lián)結(jié)最為松散，既不存在一個制度化的管理機(jī)構(gòu)，也沒有較為固定的互動機(jī)制，其運(yùn)作過程通常是在遇到某一個可以表達(dá)的議題之后，由一個或多個NGO發(fā)起，在征得其他NGO授權(quán)同意的情況下，以多組織聯(lián)名的形式向社會傳遞觀點(diǎn)與態(tài)度，主要目的是為了擴(kuò)大影響；“網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”的聯(lián)結(jié)強(qiáng)度高于議題聯(lián)盟，在某一具體議題上，組織之間具有較為長期的互動交流機(jī)制，可以聯(lián)合開展某些活動，但是各個組織之間同樣也不存在制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)；“傘狀結(jié)構(gòu)”是最強(qiáng)的聯(lián)結(jié)模式，它是指NGO之間建立了制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)在聯(lián)合理事會的指導(dǎo)下運(yùn)作，聯(lián)合理事會是聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的最高決策機(jī)關(guān)，傘狀結(jié)構(gòu)下的NGO之間彼此保持獨(dú)立和自治。但是由于相互之間較為類似的特點(diǎn)、理念和行動方式等，它們會建立信息和資源分享、組織制度構(gòu)建和政策倡導(dǎo)的合作關(guān)系，而制度化的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)則主要起到協(xié)調(diào)功能。如法國“團(tuán)結(jié)、救援和發(fā)展組織聯(lián)合會”就是一個非常典型的聯(lián)合會，它由希望聯(lián)合起來共同實(shí)現(xiàn)國際救援目標(biāo)的公民發(fā)起，是法國同類社會組織的協(xié)調(diào)組織，有近130名團(tuán)體會員，由來自不同團(tuán)體的代表組成的理事會領(lǐng)導(dǎo)。理事會是聯(lián)合會的決策機(jī)關(guān)，理事會上有全體會員大會，下有10多個專門委員會。一個由20多位受薪人員組成的秘書處，負(fù)責(zé)執(zhí)行理事會的決定和專門委員會的日常工作。聯(lián)合會并不限于法國本土，該組織與其他25個國家的平臺以及幾個歐洲和國際NGO共同組成歐洲NGO聯(lián)盟（CONCORD）。目前，已有60多個國家與該聯(lián)合會就全球重大問題一道工作。

四、樞紐型社會組織模式的正確走向

作為聯(lián)盟性組織，除了以自律為目的的團(tuán)體聯(lián)盟外，其他但凡與項(xiàng)目和資金有關(guān)的都會有擴(kuò)張與壟斷、操縱與失控的可能。我們在強(qiáng)烈主張發(fā)展自律性組織聯(lián)盟的同時，也對具有一定影響的樞紐型組織建立與發(fā)展持支持態(tài)度，但前提是必須合乎聯(lián)盟型組織的治理規(guī)則，按照政社分開、依法自治、平等發(fā)展的要求，端正方向，興利除弊。

（一）推動樞紐型組織走向真正的“傘狀聯(lián)盟”

當(dāng)下最要緊的是先澄清各地對“樞紐型組織”形式的模糊認(rèn)識。到底“樞紐型組織”是指很多組織的“聯(lián)盟”，還是指某幾個組織的特殊地位。如果是后者就有可能使新階段社會組織發(fā)展走入彎路，其中就包括“舊瓶裝新酒”、“官社不分”，混淆社會組織性質(zhì)、模糊人們對聯(lián)盟組織的認(rèn)識等。為此，我們建議應(yīng)當(dāng)推動樞紐型組織走向“傘狀聯(lián)盟組織”。如果這樣首先就要了解樞紐型組織不應(yīng)當(dāng)是幾個統(tǒng)籌和管理其他社會組織的特殊組織，而是指有很多組織自愿地參加共同組成的“傘狀聯(lián)盟組織”。這類聯(lián)盟組織的目的是“維護(hù)平等和消除特權(quán)”，是“方便協(xié)調(diào)和化解梗阻”，是“加強(qiáng)服務(wù)和弱化管控”。職能部門要避免這類傘狀組織聯(lián)盟可能出現(xiàn)的“強(qiáng)管理弱服務(wù)”、“強(qiáng)集中弱自主”、“強(qiáng)監(jiān)督弱引導(dǎo)”、“強(qiáng)壟斷弱競爭”傾向。

（二）推動帶有特殊性“樞紐型組織”的自身改革

在傘狀聯(lián)盟內(nèi)原來的所謂“樞紐型組織”，對傘狀聯(lián)盟健康發(fā)展具有重要影響。尤其是其中的“人民團(tuán)體”都是官辦組織，無法短期內(nèi)改變身份，但仍然需要審時度勢和與時俱進(jìn)。如果要在其中正確發(fā)揮作用，需要先進(jìn)行組織身份轉(zhuǎn)型，其中有“較徹底轉(zhuǎn)型”和“過渡性轉(zhuǎn)型”兩種選擇：“較徹底轉(zhuǎn)型”是從黨委組織大部門制改革入手，對傳統(tǒng)的統(tǒng)戰(zhàn)性組織進(jìn)行與時俱進(jìn)的重組，在這個過程中將人民團(tuán)體等類組織的行政功能和社會功能剝離，實(shí)現(xiàn)比較徹底的“官社分開”；“過渡性轉(zhuǎn)型”是在官辦性質(zhì)基本不動的基礎(chǔ)上進(jìn)行的優(yōu)先調(diào)整，要求它們改變純粹對接黨委和政府權(quán)力的生存形態(tài)，盡量弱化政治組織色彩，強(qiáng)化社會組織特征，增加對接和融入社會的分量，提升所屬領(lǐng)域群體的認(rèn)可程度，通過改變傳統(tǒng)的形象，提升對社會組織的感召力和凝聚力。

（三）建立合乎規(guī)則的聯(lián)盟組織治理機(jī)制

規(guī)則之一是，不能以任何強(qiáng)制或者孤立手段將任何社會組織納入樞紐型“傘狀組織”覆蓋的范圍，任何聯(lián)盟性組織都必須遵循入會自愿，離會自便的基本規(guī)矩；規(guī)則之二是，樞紐型“傘狀組織”內(nèi)的所有組織，無論大小強(qiáng)弱，都是獨(dú)立和自治體，相互之間是平等互惠、合作互助的關(guān)系；規(guī)則之三是，樞紐型“傘狀組織”必須要建立制度化的聯(lián)合治理機(jī)制，包括：有團(tuán)體會員共同制定的聯(lián)合治理章程；有團(tuán)體會員代表組成的聯(lián)盟組織代表大會；有各團(tuán)體會員依照等額規(guī)定所派出代表組成的聯(lián)盟組織理事會以及由各團(tuán)體會員輪值理事長；有公道、科學(xué)的會議決策程序和投票決定程序；有決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)之間的相互制約機(jī)制；有聯(lián)盟理事會指導(dǎo)下的聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)，其主要作用是協(xié)調(diào)運(yùn)作。綜上所述，只有按照“傘狀結(jié)構(gòu)”應(yīng)有的聯(lián)盟組織治理規(guī)則來組建和運(yùn)作，才能有利于所屬領(lǐng)域社會組織的發(fā)展，也才能使中國現(xiàn)有樞紐型社會組織找到存在的價值和理由。

（來源：行政管理改革）