齊海麗

[摘 要]公共服務供給問題產(chǎn)生于公共領域與私人領域的分離，在這兩者分離與融合的過程中，公共服務的供給呈現(xiàn)出不同的特點。當前的中國正處于社會轉型期，這一轉型社會的特征要求政社關系進行相應的調整和合理的定位。轉型社會背景下的政社關系的制度性定位體現(xiàn)在兩者要由縱向的管理轉為橫向的合作，而良性互動關系的建立要具備信任理念、制度環(huán)境和契約機制等條件。

[關鍵詞] 轉型社會 公共服務 政社關系

一、問題的提出

馬克思認為，國家是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家作為公權力的代表，體現(xiàn)的是公共領域的公益宗旨和服務精神;而社會作為私權力的象征，則更多體現(xiàn)的是私人福祉。國家與社會代表了人類發(fā)展的兩個領域——公共領域和私人領域。但無論是公共領域與私人領域的分離，還是兩者的融合，公共服務的供給都是題中應有之義。也正是在公私領域的關系界定中，在公共服務供給主體的選擇和公共服務供給模式的確定中，政府與社會的關系重要性日益凸顯。

基于中國公民社會的特征闡釋，研究者對于政府與社會組織的關系模式有著不同的概括，比較有代表性的觀點主要有：何增科的“五模式”說，即公民社會制衡國家、公民社會對抗國家、公民社會與國家共生共強、公民社會參與國家、公民社會與國家合作互補?？禃怨獾热颂岢隽恕靶姓{社會”模式，他們認為這種模式更能概括我國現(xiàn)階段的國家與社會關系。劉鵬在“分類控制”用嵌入型監(jiān)管理論的一些觀點和思維來統(tǒng)合近年來中國國家-社會關系中出現(xiàn)的一系列新情況。郁建興則提出了“國家在社會中”的模式。當前國內學者主流的觀點認為，兩者是雙向互動的關系，最早以鄧正來等學者為主。同時在研究兩者關系的學術觀點中，趨于一致的看法是在政府與社會的權力對比格局中，政府始終處于絕對主導地位，政府與非營利組織的關系都將是政府有限主導下的合作關系。當然，也并非所有的學者對兩者的互動都抱有樂觀的態(tài)度。王建軍認為，就我國的政治生態(tài)而言，政府與民間組織的互動合作關系只能是一種未來的發(fā)展愿景。在此過渡階段，我國政府與民間組織的關系模式可以概括為政府主導下的有限合作模式。

二、公共服務供給與政社關系調整

公共服務供給的問題隨著公私領域的分離而產(chǎn)生，并隨著兩者的日益融合呈現(xiàn)不同的特點。在公共領域與私人領域的關系中，主要是以提供公共服務的方式來定義公共領域的功能。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會中，公共服務的供給者主要存在于公共領域。隨著工業(yè)化進程的加快，公共領域與私人領域之間的界限開始變得模糊，從而使公共服務的供給主體發(fā)生了變化。

（一）公私領域的分離與公共服務供給

以馬克思為代表的一些西方學者闡釋了國家對社會的獨立性，他們基于國家與社會的不同特征，把國家看做是與社會相對立的范疇。依據(jù)他們的理論，公民社會與國家的分離是與經(jīng)濟自由主義和勞動分工相聯(lián)系的，他們對剩余產(chǎn)品與市場給予了高度的重視。對這兩位學者而言，公民社會與國家的分離不是一種政治意義上的分離，而是意識形態(tài)的分離。國家與社會的這種二元對立與緊張，在歷史上無疑是一種革命和進步，因為這種對立使得國家與社會保持了自身的獨立性，明確了國家與社會之間的界限，通過制度來限制政府權力，防止它越過界限而侵犯社會利益，兩者的獨立性才能得到制度性的保障，和諧的關系才能得以建立與維持。可以說，這些關注于限制政府權力，保護公民合法權利和自由的制度設計以及政治文化傳統(tǒng)，構成了西方國家處理國家與社會以及后續(xù)的政府與非營利組織關系的制度平臺與社會基礎。兩者的分離使得非營利組織在與政府合作中有了抵御政府過分侵犯的屏障，成為政府真正的合作伙伴而不是政府的附庸。

而哈貝馬斯的領域分化論則更進一步強化了這種觀點。公共領域與私人領域的分化是社會進步與人類文明的結果。這種領域分化的進程從中世紀后期開始的，并在工業(yè)化進程中迅速加劇。而領域分化的原動力就在于公共服務需求。隨著工業(yè)化進程推進，人類的服務需求不斷增加，事實上，領域分化的進程是與市民社會的生成同步的。在工業(yè)化進程中，流動的市民在逐利過程中逐漸形成了市民社會這樣一個私人領域，通過商品交換追逐私人利益，由此啟動了領域分化的進程。市民在私人領域中實現(xiàn)私人利益，但在平等自由的交往空間中也產(chǎn)生了對公共利益的需求。私人領域是私人生活需求得以滿足的地方，而公共領域則承擔著滿足人的公共生活需求的任務。公共服務的產(chǎn)生是以公共部門與私人部門的分離為前提，公共服務一經(jīng)出現(xiàn)，就將其供給職能交由公共部門。公共領域的價值，特別是國家和政府存在的價值，主要反映在公共服務的供給方面。公共服務就是發(fā)生在公共領域與私人領域相互作用過程中的，是對私人領域中的普遍性要求的回應過程。在領域分離的基礎上，公共服務的供給者與需求者位于兩個不同的領域，其間存在著清晰的界限，市民社會被界定為公共服務的需求者，政府被界定為公共服務的供給者。

在公共部門因應市民社會的需求而供給公共服務的過程中進一步強化了公共領域與私人領域的分化，從而把人的雙重社會需求分別交由這兩個領域去加以實現(xiàn)。在這種公共服務供給體系及其機制中，公共服務需求者將私人問題轉化為公共需求，然后再將公共需求轉換成自己必須實現(xiàn)的生活內容和目標。此時，需求者與供給者之間已經(jīng)很難分出彼此，人們積極地參與到公共生活中，并通過自己的行動去完成和實現(xiàn)公共性的任務，此時不再給公共性與私人性的理論分析留下回旋的空間，而是用生活的完整性去詮釋個體需求與公共服務，一切個體需求都具有公共性，而每一項個體的努力都是從屬于公共服務供給的。

（二）公私領域的融合與公共服務供給

僅有國家與社會關系的分離是不夠的，這種對立與分割在現(xiàn)實中日益顯示出其諸多尷尬與無奈。在國家與社會的分離發(fā)展到一定歷史階段，人們既對極端的權力分立不滿，又對制約平衡不滿，而制度發(fā)展轉入了一個新階段，在這個新階段，“和諧”逐漸成為占主導地位的旋律。根據(jù)歷史還原論的觀點：國家來源于社會，是以社會為基礎和由社會決定的。國家是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。國家與社會并不是截然對立的關系。一些西方學者試圖在理論上調和、舒緩國家與社會之間的緊張關系，他們提出國家與社會是對立面的統(tǒng)一。一方面，國家具有階級性，是與作用于私人領域的社會相對立的;另一方面，國家還具有社會性和公共性，國家作為凌駕于社會之上“中介人”的地位，通過制定和實施公共政策為社會謀取公共利益。國家與社會的合作是圍繞公共利益進行的。政府的權力只能服務于公民，權力的行使是為維護整個社會秩序，政府一切活動的最終價值取向應該是最大限度地促進公共利益。生產(chǎn)、 治理與生活領域的分割使得人的需求分別由不同的主體來實現(xiàn)，在公共領域與私人領域所形成的中心—邊緣結構中，公共服務也體現(xiàn)為一種管理和控制，出現(xiàn)了領域融合的趨勢，并與公共領域、私人領域一起建構出一個與工業(yè)社會完全不一樣的社會結構，從而打破單一中心的公共服務供給模式，領域融合對公共服務的供給會產(chǎn)生多重影響。比如，在將私人領域的個體化色彩引入公共領域的過程中，可能會造成公共性的衰落。顯而易見，“經(jīng)濟人” 假設會使得政府服務于強勢利益團體的做法合理化，而代表著把私人領域的規(guī)則和做法引入公共領域的新公共管理運動，也因其管理主義的傾向而加劇了公共價值的沒落。在這種公共服務供給體系及其機制中，公共服務需求者將私人問題轉化為公共需求， 然后再將公共需求轉換成自己必須加以實現(xiàn)的生活內容和目標。此時，需求者與供給者之間已經(jīng)很難分出彼此，人們積極地參與到公共生活中，并通過自己的行動去完成和實現(xiàn)公共性的任務。此時，不再給公共性與私人性的理論分析留下回旋的空間，而是用生活的完整性去詮釋個體需求與公共服務。一切個體需求都具有公共性，而每一項個體的努力都是從屬于公共服務的供給的。endprint

非政府組織就是在公私領域不斷融合的過程中出現(xiàn)的一種新的行為主體。非政府組織及其他社會自治力量本身就是作為一種融合力量而登上歷史舞臺的，它一經(jīng)出現(xiàn)，又進一步推動了領域融合的進程。非政府組織屬于市民社會的范疇，卻因為其具有非營利性的特征而不同于近代早期的市民社會，也不同于近代以來的企業(yè)等。非政府組織不是隸屬于政府的機構，而是一種社會自治組織，它與政府形成了相互依存、相互制約、相互監(jiān)督的關系，這是一個全新的社會治理結構，其中，公共服務的供給是在政府與非政府組織之間所形成的平等的合作關系中發(fā)生的。

政府在多元權力互動中具有統(tǒng)領和決定作用。但是隨著社會公共事務向多樣化和復雜化方向發(fā)展，政府在公共物品和服務提供方面顯得力不從心，難以滿足民眾的多樣化需求，在公共事務處理上處于一種心有余而力不足的狀態(tài)中。社會公共事務有宏觀和微觀之分。一般來說，政府的職能主要在于宏觀經(jīng)濟管理和社會發(fā)展的總體協(xié)調這些宏觀事務上，而非營利組織則是在基層將社會公眾組織起來，其注意力偏重于微觀方面的公共事務，在微觀方面它可能比政府做得更好。因此，政府應該與非營利組織緊密銜接起來，把一些微觀的管理職能轉移給非營利組織，這樣可以以較小的代價和付出取得更好的管理效果。當然，強調政府把一些公共事務交給非營利組織管理，并不是說政府對公共事務管得越少越好，而是說政府要管得恰如其分;也不是說政府完全不管微觀方面，而是說政府在微觀管理方面要有邊界，在邊界之內，就是適度的，超過了邊界，就會影響人民的積極性和社會的進步。特別是某些微觀事務非營利組織有能力去做，政府就應該放手讓他們去做。越是接近基層的公共事務，越有可能讓相關的非營利組織去完成。

三、轉型社會中的政社關系

（一）國家與社會關系的體制框架

國家與社會之間的關系在人類歷史的長河中表現(xiàn)出一種變動不居的特點，這種變化不僅體現(xiàn)在縱向的制度選擇過程中，而且也表現(xiàn)在橫向的制度模式的形成過程中，從而塑造了中西方歷史上的“德治”、“人治”、“法治”等不同的制度模式。自國家產(chǎn)生以來，國家與社會就構成了一個矛盾體，這一對矛盾體的運動、發(fā)展和變化，在不同的地域和一定的歷史時期表現(xiàn)出自身的特征，這些特征反映到人們的觀念中就產(chǎn)生了對國家與社會關系的不同理解，也使得兩者的關系成為了人類發(fā)展史上永恒的主題。

基恩認為，在西方思想史上曾經(jīng)出現(xiàn)過五種關于國家活動界限的理論模式：第一種是“安全國家”。主張這種模式的有布丹、霍布斯和斯賓諾莎等人。他們認為國家是對無政府狀態(tài)的直接否定。國家作為社會成員之間的契約，保證了他們免遭戰(zhàn)爭或自相殘殺之苦。在這個模式中，市民社會與國家是等同的;第二種是“立憲國家”。洛克、康德和福格森等人主張這種模式。在他們看來，國家以公法的形式表述了社會原有的自然機制，因此國家是對自然社會的完善和補充。在這種模式中，國家和市民社會之間的界限是含糊的;第三種是潘恩的“最小國家”。這種模式第一次把國家和市民社會直接對立起來。國家源于惡，是對我們惡本性的懲罰。市民社會（等同于自然社會）則是一種恩澤，它源于我們的自然需要，兩者是一種逆反關系，市民社會越完善，它建立政府的機會越小;第四種是黑格爾的“普遍國家”。在黑格爾看來，國家和市民社會分別代表了人類社會組織發(fā)展的兩個高低不同的階段和層次。國家超越和保存了市民社會，它包含了市民社會的積極要素，并把市民社會帶入到了一個更高的、協(xié)調的整體之中;第五種是托克維爾和約翰·密爾的“民主國家”。在這種模式中，國家和市民社會是兩個相互依賴和彼此獨立的實體。一方面，國家獲得了干預社會的全面職能;另一方面，市民社會仍然擁有充分的自主性和多元性，它獨立于國家，同時通過分權控制國家。

我國的政府體系具有與西方國家所不同的發(fā)展脈絡，這種特殊性體現(xiàn)在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下單位體制的無所不包帶給中國人長期一段時間內服務需求不敏感。計劃經(jīng)濟時代，政府控制著經(jīng)濟與社會發(fā)展的所有領域，社會組織根本就沒有自我發(fā)展的空間，因而無需通過社會組織間接管理，也無法通過社會組織進行間接管理，政府公共物品供給完全是直接性的，也就是由政府自行組織生產(chǎn)。在這樣的政治體制下，國家與社會是高度一體化的，社會很少有自己的發(fā)展領域和空間。

（二）轉型社會中的政社關系調整

“社會轉型”一詞最初來源于現(xiàn)代化理論。在西方學者的心目中，社會轉型的過程實際上就是現(xiàn)代化的過程，為此現(xiàn)代化理論也就成為西方社會轉型理論的核心。德國學者查普夫提出的“社會轉型”定義是轉型和過渡是現(xiàn)代化進程，其特點在于現(xiàn)代化的目標，是明確的接受、吸收現(xiàn)代的民主、市場經(jīng)濟和法制制度。

我國學者也對轉型期的中國社會特征進行了諸多概括。大多數(shù)的學者都將我國社會轉型的標志界定為以下幾個轉化：中國社會正在從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟社會向社會主義市場經(jīng)濟社會轉化;正在從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉化;從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉化;正在從封閉半封閉社會向開放社會轉化;正在從同質單一性社會向異質多樣性社會轉化;正在從倫理社會向法治社會轉化。

從總體來看，中國社會轉型是社會結構形態(tài)的過渡，是中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的調整與轉化，這種轉型的實質是加快實現(xiàn)現(xiàn)代化。由于社會轉型期所呈現(xiàn)出的政治、經(jīng)濟、社會結構的新變化，新發(fā)展使得政社關系出現(xiàn)了一些新的變化。

改革開放以來，我國政府在社會管理方面的模式經(jīng)歷了總體性社會——行政吸納社會——協(xié)作治理的轉變。改革的動力源于現(xiàn)實的需要。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，國家與社會的關系發(fā)生了根本的改變，開始了國家社會化的進程，政府管理也呈現(xiàn)出日益明顯的社會化改革趨勢。一個相對獨立的公民社會在中國的產(chǎn)生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。社會組織是獨立于政府與市場的第三種力量，自治性是其基本屬性之一，獨立性也是社會組織得以存在和發(fā)展的主要屬性。作為自治的組織形式，它有自己的運作模式和管理方式，不依賴于政府和其他社會力量。從法律意義上來講，政府與社會組織、市場組織是平等的行為主體，三種力量構成了公共服務供給的主體。但因襲全能政府的管理理念，受制于傳統(tǒng)的管理體制，社會組織很難成為平等的行為主體，這既是由于中國的社會組織在資源上對政府有過強的依賴性所致，也是由于社會組織的公信力不足，缺乏民眾的社會認可。學者康曉光將我國社會組織的這種發(fā)展狀態(tài)稱為“依附式發(fā)展的第三部門”。社會組織在改革開放的環(huán)境中有了更多、更好的發(fā)展路徑，但是國家的正統(tǒng)地位并沒有受到根本性的破壞。endprint

政府作為公共事務的治理主體，長期以來一直在公共事務治理中處于核心主導地位。而非營利組織在它誕生的大部分時間里，一直處于暗淡的狀態(tài)中，徘徊于社會的邊緣。政府作為公共權力的載體，長期以來一直在公共事務領域扮演著主要角色，甚至被認為是公共事務治理的唯一負責人。政府是公共權力的行使者， 公共利益的代表者，公共政策的制定者，公共服務的提供者，從事公共管理活動和提供公共服務是它的天職。治理是在管理者多元化的背景下進行的，必須在國家與社會的合作中才能使得這一過程能夠成為有效政府的管理過程。在這樣一種社會、政治制度條件下，在多中心治理的現(xiàn)實中，政府與非營利組織存在競爭但不對抗，彼此都致力于公共事務的治理;存在合作但不干預，政府在不得不支持的同時尊重非營利組織的相對獨立性和合法權利。

四、轉型背景下政社關系的制度性定位

（一）從縱向的管理轉為橫向的合作

黑格爾稱國家是世界上的絕對權力，在國家誕生的很長一段時間內，政府都是作為絕對權力發(fā)揮作用的，因為政治權力永遠是由國家及其強力機構所使用的強制性權力。但是由于民主意識的覺醒，組織權力的增加，政府也被迫同它們進行平等的協(xié)商。因為社會生活建立在無數(shù)主體的聯(lián)合行動上，這些行為凝結了無數(shù)人的心血，每一種行為都應該組織起來，要在根本上實現(xiàn)社會自治。公共服務的新思想將公務員從其高位上趕了下來，國家不再凌駕于社會之上，不再保證其所承擔的社會整體利益。相反，國家是社會其他行動者的對話者，是與其他人一起，爭取達到共同利益目標的催化劑。代表國家的人從此不論其水平好壞、職位高低、責任大小均成為理想的行動者。從唯命是從，到當家做主的責任轉變來自于主動輔助性原則，公共管理者不再是任人擺布的工具，而是一個行動者。

從政府與社會的關系來看，政府是在社會的發(fā)展過程中產(chǎn)生的，因此，培養(yǎng)成熟的社會是政府應有的價值取向，同時也是政府對自己的主觀定位，即定位在服務者的角色上，為社會提供服務。社會轉型時期的中國 ，政府與民間組織的關系正在發(fā)生轉折性的變化，管理與被管理的關系正在為彼此合作和良性互動的伙伴關系所取代。隨著民間組織獨立和自治進程的加快和自身實力的發(fā)展壯大 ，它將逐步獲得與政府之間建立伙伴關系的資格和能力。

（二）建構良性互動的政社關系

理性的政府做出的選擇就是把一些職能返還給社會，改變政府單一管理的局面，實現(xiàn)多元主體共治。政府工作的目的就是為社會提供必要的基礎服務，而且能夠以更好、更經(jīng)濟和更合理的方式加以完成。盡管政府必須發(fā)揮作用，但是不應該單獨發(fā)揮作用。為了正確地履行其職責，政府有必要對其職能進行大幅度的調整，這種調整就涉及如何積極、有效地引導社會組織發(fā)展，構建和諧的政社關系。政府要積極地引導社會組織立足于社會需求，提供優(yōu)質、高效的公共服務，彌補政府和市場的不足，形成多元化、多層次的公共產(chǎn)品供給格局。要建立政府與社會的良性互動關系，需要具備以下幾個條件：

1.相互信任。信任必然導致合作， 而合作中也必然包含著信任。在沒有合作需求的人們之間，也無所謂信任的問題， 沒有信任的合作， 也最多是有了合作的形式， 實際上只是互為工具性的“共事”而已。它不僅是社會資本的重要組成部分，而且還被認為是社會資本產(chǎn)生的前提條件。它是維系人際關系的重要紐帶，也是維持組織生存和發(fā)展的重要因素。

2.良好的制度環(huán)境。 制度作為人們相互之間關系的制約性規(guī)則和各種規(guī)范的總和，廣泛涉及政治、經(jīng)濟、法律、文化等社會各個領域， 是社會有效運轉的重要條件。就整體而言， 它以其特有的結構形式和功能， 影響和制約其他措施發(fā)揮作用的程度和范圍， 以無與倫比的權威性和強制性對社會資源進行分配、調節(jié)， 保障法定范圍社會成員的應有權益， 制止和制裁破壞公正的行為， 并為全社會提供指向性價值， 以此引導、約束和控制人們在社會生活中的各種行為。國家用以規(guī)范和制約民間組織活動的所有正式的或非正式的準則， 統(tǒng)稱為公民社會的制度環(huán)境。它包括5個方面的內容： 憲法、法律、行政法規(guī)、黨的政策、和非正式制度。制度環(huán)境通過為民間組織提供激勵機制、機會結構和約束結構等三種方式影響著民間組織的生存和發(fā)展狀況。

3.以契約為主要形式。市場治理模式下的交易契約關系同樣適用于政府管理。由于治理關系中主體的多元化， 使得這一交易契約對象也更為復雜并且會增加多元選項?！吧缛褐髁x”強調以各治理主體間的共同價值作為政策制定的最大公約數(shù)，而非追求個別行動者利益的最大化，這種理念所發(fā)展出來的伙伴關系包括公私協(xié)作伙伴關系和府際間的伙伴關系。治理主體的多元化使得多元主體之間的治理關系呈現(xiàn)復雜而多樣的態(tài)勢。

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The Relationship between Government and Society under the Background of Social Transformation in China： the Orientation of Public Service

QI Hai-li

（School of Humanities， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

[Abstract]The problem of public service provision arises from the separation of private sphere and public sphere. In the process of the separation and integration， the supply of public service provision has different features. Nowadays， China is in the period of the tranformation of social structure， which need to adjust and orient the relationship between government and society. The orientation requires the relationship between government and society should change vertical management to horizontal cooperation. The positive interaction should meet the requirements including trust conception， institutional environment and contract mechanism.

[Key words]social transformation; public service; the relationship between government and societyendprint