于紅梅

(內(nèi)蒙古民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院，內(nèi)蒙古通遼028043)

我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個(gè)有機(jī)部分組成。2006年民政部下發(fā)了《民政部關(guān)于做好農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》(民函 ［2006］288號(hào))，提出了加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)。2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011——2015)》，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)體系建設(shè)作出了布署。①?lài)?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011——2015)的通知，國(guó)辦發(fā)［2011］60號(hào)，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm規(guī)劃指出，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為支撐，著眼于老年人的實(shí)際需求，優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象及低收入的高齡、獨(dú)居、失能等困難老年人的服務(wù)需求，兼顧全體老年人改善和提高養(yǎng)老服務(wù)條件的要求。加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，已越來(lái)越成為各級(jí)黨委政府關(guān)心、社會(huì)廣泛關(guān)注、群眾迫切期待解決的重大民生問(wèn)題。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011—2015年)》指出，繼續(xù)開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)試點(diǎn)，加強(qiáng)資源整合，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)綜合性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將就業(yè)、社會(huì)保障、衛(wèi)生、計(jì)劃生育、文化、體育、社會(huì)治安等基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，重點(diǎn)發(fā)展面向農(nóng)村老年人、病殘人員、婦女及未成年人等群體的照料、幫扶等服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。②國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃 (2011——2015)的通知)，國(guó)辦發(fā) ［2011］61號(hào)，http://www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_2032915.htm在兩個(gè)規(guī)劃頒布實(shí)施的最后一年，為了解貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況，筆者深入內(nèi)蒙古通遼市4個(gè)國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果顯示:與沿海、內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村相比，內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)緩慢，尤其是貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，農(nóng)牧區(qū)老年人日益增長(zhǎng)的生活照料、衛(wèi)生保健、醫(yī)療康復(fù)、文體娛樂(lè)、精神慰藉等諸多養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足。本文以內(nèi)蒙古國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣農(nóng)牧區(qū)為重點(diǎn)，在了解貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析當(dāng)前存在的問(wèn)題及面臨困境的成因，并進(jìn)而提出建議和對(duì)策，以期為內(nèi)蒙古加快貧困農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)，進(jìn)一步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能提供借鑒和參考。

一、內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)貧困狀況及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

自國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，廣大農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件和水平得到明顯改善和提高。但由于各種因素的影響和制約，內(nèi)蒙古仍未從整體上實(shí)現(xiàn)徹底脫貧，應(yīng)對(duì)“未富先老”的人口老齡化及社會(huì)保障體系建設(shè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

(一)內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)貧困狀況

內(nèi)蒙古屬于我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，是以蒙古族為主體的少數(shù)民族聚居區(qū)。2001年，我國(guó)在中西部省 (區(qū)、市)確定了592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。2012年國(guó)務(wù)院扶貧辦對(duì)重點(diǎn)縣進(jìn)行了適當(dāng)調(diào)整，調(diào)整后內(nèi)蒙古國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的總數(shù)仍為31個(gè)，分布于呼和浩特、赤峰、通遼、呼倫貝爾、烏蘭察布、興安盟和錫林郭勒盟等7個(gè)盟市。至2012年，內(nèi)蒙古共有貧困人口266.6萬(wàn)，占全區(qū)農(nóng)牧業(yè)人口的20.34%，其中農(nóng)區(qū)237.77萬(wàn)人，牧區(qū)28.81萬(wàn)人。2011年，全國(guó)人均GDP為35181元，全國(guó)農(nóng)民人均純收入6977元，內(nèi)蒙古人均GDP為57974元，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民人均純收入6642元，而內(nèi)蒙古的31個(gè)國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣人均GDP僅為22976元，農(nóng)民人均純收入5181元。貧困旗縣的人均GDP和農(nóng)民人均純收入均低于全區(qū)平均水平，31個(gè)國(guó)家級(jí)貧困旗縣人均GDP均未超過(guò)全區(qū)平均水平。可見(jiàn)，內(nèi)蒙古國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r無(wú)論與全國(guó)還是全區(qū)相比都還十分落后。①錢(qián)貴霞、郝永紅、吳迪:《內(nèi)蒙農(nóng)村牧區(qū)貧困狀況及成因分析》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第9期第58，60頁(yè)。內(nèi)蒙古的貧困旗縣分布在農(nóng)區(qū)、牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、山區(qū)、老區(qū)等廣闊地域，貧困人口多，貧困程度深。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府提出在“十二五”期間舉全區(qū)之力推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)工程，力爭(zhēng)使貧困人口的年人均純收入增長(zhǎng)15%以上、數(shù)量年均減少30萬(wàn)人以上，力爭(zhēng)到2017年自治區(qū)成立70周年之際，使貧困人口的年人均純收入達(dá)到6000元，基本消除絕對(duì)貧困。2013年內(nèi)蒙古共有40.8萬(wàn)貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率顯著下降。2014年，內(nèi)蒙古繼續(xù)加大扶貧攻堅(jiān)資金整合和投入力度，全年力爭(zhēng)再減少40萬(wàn)貧困人口，并使貧困人口的年人均純收入增長(zhǎng)15%以上。②內(nèi)蒙古2013年40多萬(wàn)人穩(wěn)定脫貧，2014年01月05日17:13:46來(lái)源:新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-01/05/c_118835673.htm

(二)貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

“社區(qū)”一詞最早出現(xiàn)在德國(guó)社會(huì)學(xué)家F·滕尼斯1887年的代表作和成名作—— 《共同體與社會(huì)》一書(shū)中。F·滕尼斯認(rèn)為:社區(qū)是指那些有著相同價(jià)值觀、人口同質(zhì)性較強(qiáng)的社會(huì)共同體，其體現(xiàn)的是一種親密無(wú)間、守望相助、服從權(quán)威且具有共同信仰和共同風(fēng)俗習(xí)慣的人際關(guān)系;這種共同體關(guān)系不是社會(huì)分工的結(jié)果，而是由傳統(tǒng)的地緣、血緣、文化等自然因素造成的;這種共同體的外延主要限于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社區(qū)。③李沂靖主編:《社區(qū)工作》，北京:中國(guó)社會(huì)出版社，2010年版，第2～3頁(yè)。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出了“積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”的戰(zhàn)略任務(wù)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老在一定程度上為解決我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的供需矛盾提供了思路，在經(jīng)濟(jì)落后的廣大農(nóng)牧區(qū)短時(shí)期無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老的情況下，重視和扶持農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，以緩解農(nóng)牧民養(yǎng)老困境是非常必要和可行的。然而，與城市相比，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相對(duì)較晚，與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村相比，我國(guó)貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)建設(shè)相對(duì)滯后，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)更不完善。

1.貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏。筆者通過(guò)深入內(nèi)蒙古國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣 (通遼市科左中旗、科左后旗、庫(kù)倫旗、奈曼旗)多個(gè)農(nóng)牧區(qū)嘎查村了解到，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，計(jì)劃生育政策實(shí)施造成的少子化以及人們價(jià)值觀念、生活方式的改變，年輕勞動(dòng)力外流，農(nóng)牧區(qū)“空巢”家庭、“空巢”老人大量出現(xiàn)，“高齡老人、空巢老人、留守老人、失能半失能老人”日益增多，他們對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、生活照料等的需求急劇增加。但由于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，社會(huì)保障體系不完善，農(nóng)牧區(qū)老人面臨著子女養(yǎng)老觀念淡化、社會(huì)養(yǎng)老缺位、人力資源不足、養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)缺乏等多重壓力，農(nóng)牧民日益增長(zhǎng)的生活服務(wù)需求與公共養(yǎng)老服務(wù)資源嚴(yán)重不足的矛盾日漸突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除旗、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (蘇木)所在地外，在其它絕大多數(shù)行政村基本沒(méi)有社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)。如通遼市庫(kù)倫旗，全旗總?cè)丝?7.8萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口13.8萬(wàn)人，全旗公立養(yǎng)老院只有4家，數(shù)量少，入院條件高，目前還沒(méi)有民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2014年隨著自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)“十個(gè)全覆蓋”工程的實(shí)施，很多行政村已經(jīng)建立了社區(qū)服務(wù)中心，牌匾也掛上了，但相關(guān)的配套服務(wù)設(shè)施還未隨之建立起來(lái)，而真正發(fā)揮作用仍需時(shí)日。在一些偏遠(yuǎn)的貧困農(nóng)牧區(qū)，老百姓甚至不了解什么是社區(qū)，農(nóng)牧民病危，往往是找一個(gè)打針的醫(yī)生都很困難，更談不上社區(qū)提供養(yǎng)老服務(wù)了。

2.貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)資金短缺。資金是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。“社區(qū)資金來(lái)源包括政府補(bǔ)助、社會(huì)籌資、個(gè)人捐贈(zèng)、適當(dāng)收費(fèi)幾種類(lèi)別”。①孫光德，董克用:《社會(huì)保障概論》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000年版，第6頁(yè)。雖然目前國(guó)家在加大扶貧投資力度，政府補(bǔ)助在逐年增加，但由于貧困農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展水平低，資金缺口大。地方政府財(cái)政投入僅能勉強(qiáng)維持為數(shù)有限的敬老院，健全社區(qū)相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施難度很大。有些社區(qū)的服務(wù)設(shè)施僅限于一些利用率不高的運(yùn)動(dòng)器材，而老年人急需的如醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)護(hù)理、生活照料、家政服務(wù)等投入不足，設(shè)施簡(jiǎn)陋。

3.貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)人力資源缺乏。專(zhuān)業(yè)化是高質(zhì)量服務(wù)的保證，專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)需要專(zhuān)業(yè)的從業(yè)人員來(lái)提供。但是，由于廣大農(nóng)牧區(qū)自然條件差，環(huán)境惡劣，人口數(shù)量少，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員短缺。一些外出經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的從業(yè)人員學(xué)成之后往往流往城鎮(zhèn)就業(yè)，很少有人回鄉(xiāng)從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。加上老年服務(wù)工作的特殊性，很多人寧可外出打工，也不愿從事這項(xiàng)工作。因此，貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)面臨著資金短缺和服務(wù)人員缺乏的雙重困境。

4.農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老觀念落后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村牧區(qū)一直依靠家庭解決養(yǎng)老問(wèn)題，特別是在少數(shù)民族聚居區(qū)，人們世代傳承著尊老愛(ài)幼的傳統(tǒng)美德，認(rèn)為子女贍養(yǎng)老人天經(jīng)地義。由于農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老保障服務(wù)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，加之受到傳統(tǒng)觀念和生活習(xí)慣以及自然、經(jīng)濟(jì)條件所限，農(nóng)牧民對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)了解不多，認(rèn)知度低。很多人覺(jué)得到敬老院、社區(qū)養(yǎng)老是子女不孝，是不光彩的事。再有，讓他們放棄生活幾十年的家園集中到一起居住生活，從心理上一時(shí)還難以接受。

二、貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨困境的影響因素分析

影響貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的因素很多，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)社區(qū)老齡服務(wù)事業(yè)的發(fā)展有重要影響的因素包括社區(qū)城鎮(zhèn)化程度、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)重視程度、社區(qū)財(cái)力投入、社區(qū)有無(wú)老齡事業(yè)規(guī)劃、社區(qū)有無(wú)熱心老齡工作的組織和人員、社區(qū)的人口學(xué)因素等。②潘金洪:《江蘇省社區(qū)老齡服務(wù)需求調(diào)查分析》，《市場(chǎng)與人口分析》2000年第3期第42～45頁(yè)。筆者認(rèn)為，貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨困境主要與自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)因素、文化教育、傳統(tǒng)觀念等因素有關(guān)。

(一)自然環(huán)境惡劣，制約農(nóng)牧區(qū)社區(qū)建設(shè)

貧困農(nóng)牧區(qū)大多地處落后偏遠(yuǎn)的山地、丘陵、沙漠、高原等自然條件差、自然環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，那里交通不便、信息閉塞，土地貧瘠，人煙稀少。內(nèi)蒙古中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占全區(qū)的62.5%，重度和極重度占36.7%。68%的貧困村地處生態(tài)脆弱的沙區(qū)或沙漠深處偏遠(yuǎn)的山區(qū)，陷入資源破壞、環(huán)境退化、貧困反復(fù)的惡性循環(huán)之中。由于受地理?xiàng)l件影響，農(nóng)牧民居住比較分散，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)成本高、難度大。有的村屯戶與戶之間相距三五百米甚至千八百米遠(yuǎn)，因此各地屢屢出現(xiàn)老人慘死家中多日也無(wú)人知曉的事件。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)牧民生活貧困

“社會(huì)保障體系是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基礎(chǔ)和源泉的”。貧困農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展水平低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，機(jī)械化程度低，農(nóng)牧民增產(chǎn)增收難度大，生活貧困程度深。以興安盟和烏蘭察布市為例，2011年興安盟地方財(cái)政總收入30.36億元，烏蘭察布市地方財(cái)政總收入36.8億元，兩地的農(nóng)牧民人均純收入分別為4359元和5092元，比全區(qū)平均水平 (6642元)分別低2283元和1559元，比全國(guó)農(nóng)民人均純收入 (6977元)分別低2618元和1885元，分別僅為北京市農(nóng)民人均純收入的29.6%和34.6%。全區(qū)農(nóng)村牧區(qū)低保比例為8.3%，高于全國(guó)平均比例 (6%)2.3個(gè)百分點(diǎn)，興安盟和烏蘭察布市的低保比例更是高達(dá)11.9%和10.8%，個(gè)別地區(qū)甚至存在整村貧困現(xiàn)象。③內(nèi)蒙古民政廳農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題課題組:《貧困地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老途徑探析》，《社會(huì)福利》2008年第8期第44，46頁(yè)。

(三)社會(huì)保障水平低，農(nóng)牧民抵御養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)能力弱

近幾年來(lái)，隨著自治區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)保障體系不斷完善，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，最低生活保障、醫(yī)療救助、自然災(zāi)害臨時(shí)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，優(yōu)撫安置、殘疾人等社會(huì)福利不斷完善。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)起步晚，保障水平不高。目前，內(nèi)蒙古國(guó)家重點(diǎn)貧困旗縣平均每5275人享有一所衛(wèi)生室，建設(shè)密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全區(qū)的每1518人享有一所衛(wèi)生室的平均水平。每1萬(wàn)人享有26.59個(gè)專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員，比全區(qū)每1萬(wàn)人少享有11個(gè)專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員。①錢(qián)貴霞、郝永紅、吳迪:《內(nèi)蒙農(nóng)村牧區(qū)貧困狀況及成因分析》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第9期第58，60頁(yè)。農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件差，專(zhuān)業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員缺乏。

(四)文化教育發(fā)展滯后，農(nóng)牧民就業(yè)難度大

“教育作為人力資源投資的重要途徑，直接決定一國(guó)勞動(dòng)力知識(shí)存量的多少、國(guó)民素質(zhì)的高低和人力資源的形成情況，從而決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和速度。”②王超:《對(duì)完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的思考，社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)建設(shè)》，盧漢龍、吳書(shū)松主編，上海:上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2009年版，第465，470頁(yè)。由于貧困農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育落后，教學(xué)質(zhì)量差，教育水平低，影響了農(nóng)牧民自身文化素質(zhì)及綜合能力的提高。由于沒(méi)有接受過(guò)良好的教育與專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，文化素質(zhì)低，缺乏專(zhuān)業(yè)技能，農(nóng)牧區(qū)大量富余勞動(dòng)力外出務(wù)工和就業(yè)處于劣勢(shì)地位，只能從事苦、臟、累等體力勞動(dòng)，經(jīng)濟(jì)收入低，就業(yè)壓力大。

三、構(gòu)建貧困農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的對(duì)策

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老之間的有效過(guò)渡與銜接，主要面向家庭日間暫時(shí)無(wú)人或者無(wú)力照護(hù)的老年人提供服務(wù)，更符合老年人不愿脫離熟悉的生活環(huán)境的心理、情感需求，同時(shí)能降低養(yǎng)老成本，是解決農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老難題的一條有效可行的途徑，對(duì)于當(dāng)前家庭難以承擔(dān)老年人生活照料的沉重負(fù)擔(dān)，完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)就顯得十分重要而緊迫。

(一)加大國(guó)家投資扶貧力度，完善農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

加大國(guó)家扶持力度，拓寬資金來(lái)源渠道，增加社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)經(jīng)費(fèi)，提高社區(qū)服務(wù)人員報(bào)酬與待遇。著重實(shí)現(xiàn)以下服務(wù)功能:生活照料，滿足老年人的吃飯、穿衣、洗澡、如廁、室內(nèi)外活動(dòng)等日常生活需求，特別是為失能半失能老人提供最基本的生活照料服務(wù);康復(fù)護(hù)理，配備專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員及相應(yīng)的康復(fù)器材，為老年人恢復(fù)生理功能提供幫助;醫(yī)療保健，加快農(nóng)牧區(qū)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全農(nóng)牧區(qū)三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮農(nóng)牧區(qū)衛(wèi)生所、衛(wèi)生室、赤腳醫(yī)生的作用，改善農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療條件，提高農(nóng)牧民醫(yī)療保健水平;緊急救援，提高應(yīng)急處置救援服務(wù)能力，使老年人在突發(fā)疾病及緊急情況下得到及時(shí)有效的救助。

(二)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)牧民收入

“貧困是產(chǎn)生社會(huì)不和諧的重要原因，發(fā)展則是消除貧困的根本途徑?！雹蹚堜J、張寶成:《少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀及政策分析》，《前沿》2011年第7期第157頁(yè)。大力發(fā)展農(nóng)牧業(yè)特色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各級(jí)政府應(yīng)在政策和資金方面給予傾斜，為貧困農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供信息、科技、金融、物質(zhì)等方面的支持與服務(wù)。內(nèi)蒙古東部地區(qū)要充分利用國(guó)家“振興東北老工業(yè)地區(qū)”的政策優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為廣大農(nóng)牧民群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，不斷增加經(jīng)濟(jì)收入，盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富，提高自我保障能力。

(三)轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念，改變養(yǎng)老模式

近年來(lái)，我國(guó)一些地方如陜西榆林、河北唐山、邯鄲、青海大通等地創(chuàng)建了行之有效的農(nóng)村互助養(yǎng)老新型養(yǎng)老模式與途徑。以此為借鑒，內(nèi)蒙古烏蘭察布市化德縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，2010年按照“集中居住，就近養(yǎng)老，統(tǒng)一管理，分戶生活”的方式開(kāi)展了農(nóng)村互助幸福院建設(shè)試點(diǎn)工作?；驴h總?cè)丝?7.5萬(wàn)人，其中農(nóng)牧區(qū)人口14萬(wàn)人，貧困人口占農(nóng)牧區(qū)人口的37%，全縣有85%以上的自然村存在“空心化”、“老齡化”、“高齡化”現(xiàn)象。④內(nèi)蒙古民政廳農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題課題組:《貧困地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老途徑探析》，《社會(huì)福利》2008年第8期第44，46頁(yè)。幾年來(lái)的實(shí)踐證明，化德縣堅(jiān)持“自治、自愿、自保、自助”原則開(kāi)展的社會(huì)養(yǎng)老互助服務(wù)，使越來(lái)越多的貧困農(nóng)牧民尤其是“空巢”老人普遍享受到了基本養(yǎng)老公共服務(wù)，較好地解決了貧困農(nóng)牧區(qū)養(yǎng)老面臨的困境。其它貧困地區(qū)應(yīng)抓住自治區(qū)實(shí)施“十個(gè)全覆蓋”工程的契機(jī)，整合資源，借鑒化德縣的成功經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念與家庭養(yǎng)老模式，以社區(qū)為依托，發(fā)揚(yáng)團(tuán)結(jié)友愛(ài)、鄰里互助的淳樸民風(fēng)，構(gòu)建“離家不離村、離親不離情”的互幫互助新型養(yǎng)老模式。

(四)加強(qiáng)輿論宣傳，營(yíng)造全社會(huì)尊老敬老氛圍

加強(qiáng)宣傳教育，使群眾充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)關(guān)系到千家萬(wàn)戶、男女老少的民生工程，引導(dǎo)廣大農(nóng)牧民參與到社區(qū)建設(shè)中來(lái)，大力發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)，動(dòng)員農(nóng)牧民積極建言獻(xiàn)策，在全社會(huì)營(yíng)造尊老敬老的風(fēng)尚，弘揚(yáng)中華民族尊老敬老傳統(tǒng)美德。

(五)強(qiáng)化政府責(zé)任，優(yōu)化制度環(huán)境

強(qiáng)化政府責(zé)任，健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。充分發(fā)揮各級(jí)政府在完善農(nóng)牧區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的組織領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)動(dòng)員、輿論宣傳和協(xié)調(diào)服務(wù)等作用。出臺(tái)相關(guān)政策與制度，加強(qiáng)規(guī)范管理和監(jiān)督，使資金保障制度化，養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)化。充分利用當(dāng)?shù)厝肆Y源，制定激勵(lì)、優(yōu)惠政策，吸引更多的人加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。推進(jìn)社區(qū)服務(wù)信息化建設(shè)，實(shí)行老年家庭養(yǎng)老服務(wù)常年動(dòng)態(tài)跟蹤，督促子女自覺(jué)履行贍養(yǎng)老人的義務(wù)。