◎張國(guó)勝

協(xié)商民主在基層政協(xié)的實(shí)踐與思考
——以湖北省孝感市孝南區(qū)政協(xié)為例

◎張國(guó)勝

近年來，湖北省孝感市孝南區(qū)堅(jiān)持從區(qū)情、黨情、民情出發(fā)，積極探索通過協(xié)商民主的辦法，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了活動(dòng)常態(tài)化、內(nèi)容具體化、方式多樣化、效果最大化，有力推進(jìn)了協(xié)商民主建設(shè)，取得了一批協(xié)商建言成果，有的引起中共孝感市委、市政府、中共孝南區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，有的得到市區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的重要批示，有的被市委、市政府、區(qū)委、區(qū)政府吸納到“兩型社會(huì)”建設(shè)綜合配套改革方案中，有的被《人民政協(xié)報(bào)》等媒體發(fā)表，在省內(nèi)外引起較大影響。

一、協(xié)商民主在基層政協(xié)的實(shí)踐與形式

一是會(huì)議式議政協(xié)商。最典型的是每年全會(huì)期間組織的以“面對(duì)面協(xié)商”為特征的議政圓桌會(huì)議。委員們就全區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化建設(shè)方面的廣泛議題、人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，與區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)即時(shí)現(xiàn)場(chǎng)互動(dòng)。我們一般按區(qū)委、區(qū)政府兩個(gè)組的形式，由區(qū)委書記、區(qū)長(zhǎng)各帶分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加協(xié)商會(huì)，區(qū)委區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)和公、檢、法三家主要負(fù)責(zé)人幾乎悉數(shù)到場(chǎng)。

二是專題資政式建言協(xié)商。利用政協(xié)委員中專家學(xué)者的優(yōu)勢(shì)以及政協(xié)聚才集智功能，組織專題協(xié)商，提出有價(jià)值、有分量的建議，是政協(xié)協(xié)商于決策之前的有效形式。近幾年我們連續(xù)舉辦了《關(guān)于孝感城區(qū)中小學(xué)布局現(xiàn)狀與調(diào)整》、《關(guān)于打造銀色文化產(chǎn)業(yè)園》、《關(guān)于孝南區(qū)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展》等專題資政協(xié)商。每次資政，參加的政協(xié)委員及區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，以及資政內(nèi)容涉及的有關(guān)單位、企業(yè)和基層群眾代表達(dá)百人以上。

三是視察式點(diǎn)評(píng)協(xié)商。政協(xié)開展的專項(xiàng)視察，彰顯點(diǎn)評(píng)式協(xié)商成效，既

有全面性視察，也有專項(xiàng)性視察；既有呼吁式視察，又有診斷式視察；既針對(duì)短期能解決的、比較具體的微觀層面問題，也提出思路性、機(jī)制性的中觀層面對(duì)策。近年來，我們組織了“委員看高新園區(qū)”、“委員看農(nóng)機(jī)化”、“委員看小城鎮(zhèn)”、“委員看農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”等視察活動(dòng)，同時(shí)開展對(duì)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、重點(diǎn)部門的專項(xiàng)視察。這種現(xiàn)場(chǎng)點(diǎn)評(píng)式協(xié)商，對(duì)被視察對(duì)象起到了“一石三鳥”作用，即鼓舞信心，破解難題，拓展思路。

四是課題式調(diào)研協(xié)商。近年來，我們圍繞區(qū)委區(qū)政府年度中心工作、十件實(shí)事、100個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目等內(nèi)容擬定課題開展調(diào)查研究和協(xié)商，調(diào)研組自主確定活動(dòng)方式，直接深入企業(yè)、園區(qū)、項(xiàng)目單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或辦事處，與身處社會(huì)管理和群眾工作第一線的基層干部職工座談，與廣大群眾面對(duì)面交流?！蛾P(guān)于孝南區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展》、《關(guān)于孝南區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)》和《關(guān)于孝南區(qū)農(nóng)村安全飲水》等現(xiàn)狀清、問題明、建議實(shí)、分量重、操作性強(qiáng)、質(zhì)量較高的調(diào)研報(bào)告，都是在這樣的形式下產(chǎn)生的。

五是提案式督辦協(xié)商。強(qiáng)調(diào)“開門辦提案”，向提案者答復(fù)前原則上都要與提案者見面，重點(diǎn)提案要由承辦單位主要領(lǐng)導(dǎo)親自主持辦理。目前，大多數(shù)承辦單位已自覺把溝通協(xié)商作為提案辦理的必要環(huán)節(jié)，在提案的辦前、辦中甚至辦后，積極主動(dòng)與提案者多次溝通協(xié)商，通過上門聽取意見、約請(qǐng)?zhí)岚刚呒凶劇⒀?qǐng)?zhí)岚刚邊⒓硬块T工作調(diào)研等行之有效的協(xié)商方式，不斷擴(kuò)大開門辦案的力度。已逐步建立起提案者、承辦單位、區(qū)委區(qū)政府督查室、提案委四方聯(lián)動(dòng)與溝通的協(xié)商機(jī)制。

六是互動(dòng)式網(wǎng)上協(xié)商。網(wǎng)上議政和協(xié)商，是政協(xié)履職的新模式。2013年3月我們開通了政協(xié)網(wǎng)站，并逐漸推出了主席信箱、網(wǎng)上訪談、提案評(píng)議、議政時(shí)評(píng)、委員博客和網(wǎng)上提案辦理等幾種互動(dòng)式協(xié)商新形式。特別是“主席信箱”開設(shè)以來，政協(xié)委員和社會(huì)人士踴躍來信，有提醒主席要關(guān)注經(jīng)濟(jì)工作、恰當(dāng)評(píng)價(jià)重大改革成效的，有反映社情民意信息的，有詢問政協(xié)“議政建言”能否到達(dá)政府部門執(zhí)行的，甚至還有對(duì)政協(xié)工作提出批評(píng)建議的。

七是接待式約談協(xié)商。針對(duì)委員提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)和民生問題，包括委員在網(wǎng)上所提問題、意見和建議，我們除在網(wǎng)上即時(shí)互動(dòng)外，還采取“主席接待日”的形式，將反映問題的委員約請(qǐng)到政協(xié)，采取一名政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)牽頭、區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)直部門以及相關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加的協(xié)商會(huì)。同時(shí)，我們還圍繞全區(qū)中心工作不定期對(duì)區(qū)級(jí)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、重大項(xiàng)目辦公室和有關(guān)單位的主要負(fù)責(zé)同志進(jìn)行約談，通過約談全面掌握情況，準(zhǔn)確分析問題。

八是親民式“三進(jìn)”協(xié)商。近幾年，我們積極開展了“委員進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)園區(qū)”和“打造親民政協(xié)”等活動(dòng)，把協(xié)商民主活動(dòng)的觸角延伸到社區(qū)、深入到農(nóng)村、滲透到園區(qū)。在協(xié)商民主的具體實(shí)踐中，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織貼近實(shí)際、貼近委員、貼近群眾的優(yōu)勢(shì)，真切聽取和準(zhǔn)確反映群眾的愿望、呼聲及利益訴求，實(shí)事求是地提出客觀的和有價(jià)值、有分量、有影響的意見和建議，發(fā)揮好下情上傳、知情資政的作用，成為掌握社情動(dòng)態(tài)的“神經(jīng)末梢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)組織勇于承擔(dān)起基層協(xié)商民主的重要渠道作用，深入一線調(diào)查研究，采用大范圍討論、小范圍座談、公開協(xié)商、內(nèi)部溝通等靈活多樣的辦法，廣開言路、廣求良策、廣謀善舉，為社會(huì)發(fā)展和改善民生助力給力。這方面我們已經(jīng)涌現(xiàn)出許多有成效的做法和經(jīng)驗(yàn)：如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)采取“兩頭工作法”，既列席村委會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）例會(huì)又列席鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（街道黨工委）會(huì)議，既將基層反應(yīng)強(qiáng)烈的問題及時(shí)與上級(jí)黨委政府溝通，又將黨委政府的工作重點(diǎn)及時(shí)向基層傳達(dá)反饋；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)積極參與到基層民

主議事會(huì)、民主聽證會(huì)中去，幫助村（居）民合理反映意見建議，并將棘手問題向相關(guān)部門議政建言；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)還根據(jù)黨委和政府中心工作或出現(xiàn)的一些突出民生問題，主動(dòng)組織協(xié)商會(huì)，以促進(jìn)問題的解決。

二、基層政協(xié)開展協(xié)商民主的困境

孝南區(qū)政協(xié)近年來在基層推進(jìn)協(xié)商民主建設(shè)中雖然取得了一些成效，但也存在一些問題，還有一些薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.黨委和政府重視程度不夠。有的以黨際協(xié)商代替政治協(xié)商、以領(lǐng)導(dǎo)參加會(huì)議代替政協(xié)組織協(xié)商、以情況通報(bào)代替民主協(xié)商、以事后通報(bào)代替事前（事中）協(xié)商；有的黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為協(xié)商民主是政協(xié)的事情，是各民主黨派的事情，與基層組織沒有多大關(guān)系；有的嫌民主協(xié)商的過程多，認(rèn)為開展協(xié)商活動(dòng)是自找麻煩，征求群眾意見是多此一舉，怕協(xié)商影響決策時(shí)效和工作進(jìn)度；有的想到就協(xié)商，想不到就不協(xié)商，隨意性比較大；有的認(rèn)為黨政內(nèi)部已形成共識(shí)的事項(xiàng)，沒必要進(jìn)行民主協(xié)商；一些地方對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題并未納入?yún)f(xié)商范疇，甚至把有的重大發(fā)展規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目、重要人事安排等重要事項(xiàng)，未經(jīng)政協(xié)協(xié)商就提交黨委決策、人大和政府通過（任命）。存在這些問題，原因在于一些黨政領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)協(xié)商民主重要性的認(rèn)識(shí)，對(duì)協(xié)商民主推進(jìn)科學(xué)決策、民主決策的意義認(rèn)識(shí)不到位，因而不能認(rèn)真執(zhí)行協(xié)商“三在前”、“三在先”原則，和“把協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中”。

2.干部群眾思想認(rèn)識(shí)不高。受傳統(tǒng)思維影響，一些基層干部對(duì)基層民主政治建設(shè)的重要性缺乏深刻理解和正確認(rèn)識(shí)，常以“父母官”、“領(lǐng)導(dǎo)”自居，致使協(xié)商民主成為“過場(chǎng)式協(xié)商”、“程序式協(xié)商”、“通氣式協(xié)商”。比如在村（社）事務(wù)的議題征集上，主要是面向全體中共黨員和少數(shù)村（居）民代表，征集范圍不夠廣泛，難以充分反映群眾意愿；一些基層干部對(duì)協(xié)商民主存有畏難情緒、抵觸情緒；少數(shù)干部習(xí)慣“以會(huì)代議”，不習(xí)慣以平等身份與群眾進(jìn)行交流互動(dòng)，缺少事前協(xié)商，多“以票論輸贏”。在農(nóng)村，普通群眾的民主意識(shí)淡薄，缺乏民主的實(shí)踐，對(duì)自己的民主權(quán)利不珍惜，在參與協(xié)商活動(dòng)中，有意離開協(xié)商主題提些離題萬里的意見，讓主辦方難堪。在城市社區(qū)，因單位制的影響和新市民角色的轉(zhuǎn)換，也致部分居民對(duì)社區(qū)事務(wù)冷淡，缺乏公共責(zé)任意識(shí)。

3.協(xié)商主體和代表性不足?；鶎咏?jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，群眾的參與意識(shí)和參與能力相對(duì)薄弱，導(dǎo)致協(xié)商參與者多為政協(xié)委員、人大代表、村（居）民代表以及基層干部等，參與主體范圍不夠廣泛，代表性不足，民主參與度較低。造成這種情況的原因，一方面是基層黨委和政府開展協(xié)商民主時(shí)多以黨政部門為主體，想?yún)f(xié)商的事項(xiàng)走個(gè)形式，不想?yún)f(xié)商的事項(xiàng)黨政部門說了算，導(dǎo)致群眾不能參與；另一方面是群眾不愿參與或參與能力有限。如有的協(xié)商代表對(duì)參與協(xié)商認(rèn)識(shí)不夠，不愿參與；有些了解情況且有獨(dú)到見解的代表因各種原因沒法參與；有的代表因調(diào)研費(fèi)時(shí)費(fèi)力沒有深入調(diào)研、準(zhǔn)備不充分不愿參與；有的代表?yè)?dān)心所提意見會(huì)傷及某些領(lǐng)導(dǎo)給自己帶來不利，或者認(rèn)為自己“說了也白說”，因而在協(xié)商中不愿表達(dá)其真實(shí)訴求，即使發(fā)言，也只反映一些不太重要的事情，或講一些沒有參考價(jià)值的話，敷衍協(xié)商。此外還存在有在職干部不屑參與、中青年沒時(shí)間參與、流動(dòng)人口不愿意參與、老年人不會(huì)參與等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的存在，對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主造成了非常不利的影響。

4.政協(xié)重要渠道作用發(fā)揮不強(qiáng)。一些基層政協(xié)在開展協(xié)商民主方面積極性和主動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)自身作為協(xié)商民主重要渠道認(rèn)識(shí)不夠。主要表現(xiàn)為：黨政提交政協(xié)協(xié)商就協(xié)商、不提交就不協(xié)商；對(duì)基層政協(xié)協(xié)商面臨的新情況新問題研究不夠，對(duì)積極履行協(xié)商職能、認(rèn)真搞

好協(xié)商活動(dòng)缺乏壓力和主動(dòng)性；在協(xié)商過程中缺少充分的對(duì)話、討論、交流，更少出現(xiàn)交鋒，有時(shí)礙于情面不愿發(fā)表不同意見甚至反對(duì)意見；協(xié)商形式比較呆板，不夠活躍，往往僅限于人民政協(xié)范圍內(nèi)的會(huì)議協(xié)商，有時(shí)變成政協(xié)“唱獨(dú)角戲”；有時(shí)甚至擔(dān)心協(xié)商有插手爭(zhēng)權(quán)、增加麻煩、降低效率、有礙發(fā)展之嫌；有的政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為協(xié)商民主是“虛功”、“軟活”，做得多做得少、干得好干得差，沒有標(biāo)準(zhǔn)衡量，也沒有人來考核，甚至還可能被認(rèn)為錯(cuò)位、越位；有的認(rèn)為政協(xié)到了“二線”，有職無權(quán)，認(rèn)為“說了也白說”、“說了不算”、“作用不大”等，把協(xié)商民主看做“多此一舉”。特別是在協(xié)商意見辦理和結(jié)果反饋上缺乏應(yīng)有的保障機(jī)制，存在依靠政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人威信加以推進(jìn)的現(xiàn)象，有時(shí)不了了之或領(lǐng)導(dǎo)一批了之，協(xié)商缺乏實(shí)效。

5.協(xié)商機(jī)制不規(guī)范。在協(xié)商民主實(shí)踐中，多數(shù)基層組織沒有出臺(tái)規(guī)范性文件，缺乏政策支持、措施保障和權(quán)威性的操作規(guī)章。就是已經(jīng)出臺(tái)的一些具體制度規(guī)定也比較寬泛，操作性不強(qiáng)，對(duì)哪些該協(xié)商、什么時(shí)候協(xié)商、在哪里協(xié)商、哪些人參加協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商成果如何處理運(yùn)用等沒有作出明確具體規(guī)定，致使一些基層政治協(xié)商隨意性大，缺乏必要的責(zé)任追究制，對(duì)不將協(xié)商納入決策程序的單位或個(gè)人，對(duì)該協(xié)商而不協(xié)商造成決策失誤的，由誰來查處、如何處理，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。由于缺乏健全的協(xié)商機(jī)制和制度規(guī)定，在農(nóng)村，由于農(nóng)民居住場(chǎng)所分散，組織經(jīng)常性協(xié)商活動(dòng)成本較高，在操作平臺(tái)、協(xié)商單元上缺乏靈活創(chuàng)新；有的地方為追求協(xié)商結(jié)果的一致性，在協(xié)商意見、共識(shí)難以形成時(shí)，轉(zhuǎn)而采取少數(shù)服從多數(shù)的選舉民主形式。在城市社區(qū)，由于居民委員會(huì)承擔(dān)的行政性工作過多，議題往往自上而下，而不是從居民的實(shí)際需求出發(fā)，有的因居民職業(yè)差距大而更難協(xié)調(diào)多元利益訴求，難免與現(xiàn)實(shí)沖突。

三、推進(jìn)基層政協(xié)開展協(xié)商民主的建議

一是要從法律法規(guī)上為協(xié)商民主提供保障。協(xié)商民主的內(nèi)容在中共中央文件和政協(xié)章程中有基本的規(guī)定，但這些規(guī)定原則性強(qiáng)，執(zhí)行起來難度較大。建議以“頂層設(shè)計(jì)”為主，通過制定協(xié)商民主的黨內(nèi)規(guī)范并不斷實(shí)踐，來推進(jìn)協(xié)商民主工作機(jī)制的建立健全。同時(shí)，從國(guó)家到地方要通過法律，如將協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式、人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道及其專門協(xié)商機(jī)構(gòu)寫入《憲法》，制定專門的有關(guān)協(xié)商民主的實(shí)體法、程序法等專門法律形式和地方性法規(guī)等，對(duì)協(xié)商民主作出具體規(guī)定，確保協(xié)商民主得到執(zhí)行。

二是要規(guī)范和細(xì)化協(xié)商程序，保障協(xié)商民主有序開展。一是要完善協(xié)商議題的提出和確定辦法，規(guī)范基層協(xié)商民主程序，對(duì)協(xié)商議題由誰提出、參與主體、議事規(guī)則、意見匯總、辦理反饋等，逐步加以規(guī)范，確保公民的有序政治參與；二是要完善協(xié)商議題的通報(bào)制度，對(duì)協(xié)商議題由誰通報(bào)協(xié)商主體、什么時(shí)間通報(bào)等要作出具體規(guī)定；三是要制定操作性很強(qiáng)的協(xié)商規(guī)程，明確規(guī)定哪些重大決策的出臺(tái)、哪些重大項(xiàng)目的實(shí)施、哪些重要人事安排必須先經(jīng)政協(xié)民主協(xié)商；四是要有一套廣開言路的民意暢通渠道，充分發(fā)揮新聞媒體、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等民意訴求機(jī)構(gòu)的作用。

三是要制定具體措施，確保協(xié)商有實(shí)效。一是要完善協(xié)商主體的知情制度，充分保障協(xié)商主體的知情權(quán)；二是要制定具有指導(dǎo)性、操作性的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度，把采納政協(xié)建議、促進(jìn)協(xié)商民主成果轉(zhuǎn)化落實(shí)情況，納入考核黨委政府工作和政協(xié)工作目標(biāo)之中，增強(qiáng)基層協(xié)商民主的制度保障和法律約束。

（張國(guó)勝，湖北省孝感市孝南區(qū)政協(xié)副秘書長(zhǎng)、辦公室副主任/責(zé)編 劉玉霞）