◎彭健

建設(shè)有限政府陽光政府，推進依法行政
——基于四川省2014年“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”的分析

◎彭健

所謂有限政府和陽光政府，實際上是指政府的行政權(quán)力法定和行政公開，這是依法行政的基礎(chǔ)，也是目前我們法治政府中最具法律化的兩個基本特征。

中國社會發(fā)展至今，我們?nèi)圆坏貌怀姓J我們是一個政府主導的社會，在政府與市場、政府與社會的相互關(guān)系中，政府仍具有更多的主動性，或者說在市場的“無形之手”和政府的“有形之手”間，我們才剛剛開始重視那只“無形之手”、而逐漸改變“有形之手”的萬能作用。因此，如果說依法治國的實現(xiàn)在很大程度上決定于依法行政的推進和法治政府的建設(shè)，那么，我們也可以講，我們的依法行政同樣在很大程度上決定于我們的有限政府和陽光政府的建設(shè)。

那么，如何推進依法行政，依法行政面臨的困境有哪些？本文基于對四川省2014年6月開展的“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”結(jié)果的分析，試對這些問題做一回答。

我國依法行政概況

自1997年中共十五大明確提出依法治國后，我們立刻面臨的、無法回避的問題便是政府的行政方式問題，或者說是依法治國下的依法行政問題。為了逐步實現(xiàn)依法治國，國務(wù)院陸續(xù)出臺了一些關(guān)于依法行政的規(guī)定，包括《全面推進依法行政實施綱要》（2004年）、《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（2008年）、《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（2010年）。根據(jù)這些文件，我們可以

將“依法行政”的基本要求理解為合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權(quán)責統(tǒng)一；從理論上來講，我們可以把“法治政府”界定為有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府、高效政府；十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將法治政府表述為職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法府。但不管怎樣表述，政府權(quán)責法定、行政公開都是依法行政或法治政府的核心內(nèi)容和基本要求。

近些年，我們大力推行政府權(quán)力清單和責任清單制度，以實現(xiàn)權(quán)責法定，但效果并不令人滿意，現(xiàn)實中多重權(quán)力輕責任、權(quán)力責任不對等、清單界定不明等現(xiàn)象仍然普遍存在，有些還較為突出。例如在2014年6月四川省開展的“依法行政工作情況聯(lián)合調(diào)研”中，通過對成都、達州、南充、遂寧等市的調(diào)查了解，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，上述情況確實不同程度的存在，其中尤為突出的問題、且為基層政府所普遍不滿的問題，當屬“權(quán)力層層上收，責任層層下放”。另外，雖然國務(wù)院早在2007年4月就頒布了《政府信息公開條例》，但目前這項工作基本仍處于重形式而實際漠視的階段。由此看來，依法行政在我國仍然面臨艱巨任務(wù)。

依法行政難在何處

1.權(quán)力清單模糊虛化。目前，各級行政部門都在擬定自己的權(quán)力清單。依法行政的基礎(chǔ)是行政權(quán)力法定，即法律上講的“沒有法律規(guī)定的政府不得為，沒有法律禁止的公民可以為”。因此可以說權(quán)力清單的實質(zhì)是對行政權(quán)力的限制，它意味著政府部門要放棄許多傳統(tǒng)習慣的權(quán)力，不得隨意行政，不得任意處分公民權(quán)益，干預市場經(jīng)濟，這也是從根本上清除政府權(quán)力尋租、創(chuàng)租、抽租的制度設(shè)置。政府及其相關(guān)部門不僅要清楚確定自己的職權(quán)范圍，擬定自己的權(quán)力清單，而且應(yīng)即時依法修定這一權(quán)力清單，如成都市自2000年以來9次清理自己的行政許可項目，從1662項減至105項，減少逾93%，真正體現(xiàn)了權(quán)隨法行，權(quán)力法定。

但事實上，在權(quán)力清單的制定上仍存在著不少問題，影響著依法行政的實現(xiàn)。以四川省為例，成都市在全國率先在網(wǎng)上公開了市級行政權(quán)力清單，繪制權(quán)力運行流程圖10775張，制定裁量基準6183項；達州市清理市級行政部門行政權(quán)力，形成6196項行政權(quán)力清單，并在市政府網(wǎng)站上公開發(fā)布；南充市對9縣（市、區(qū)）和42個市級部門涉及行政處罰、行政許可等相關(guān)行政權(quán)力目錄進行了網(wǎng)上公開。通過對這些權(quán)力清單的分析觀察可以發(fā)現(xiàn)，各級行政部門相關(guān)權(quán)力清單大體的職權(quán)范圍是有的，但問題是這些清單多數(shù)簡單化，且屬于從法條上直接摘抄，而沒有根據(jù)自己的行政層級對自己的權(quán)力邊界進行具體分析和界定，導致清單權(quán)限不清晰。同時，權(quán)力清單的執(zhí)行落實情況也缺乏實效，多停留在口號或文件上，權(quán)力的慣性和利益的引誘作用還很大。

2.責任清單缺失。如果說權(quán)力清單是依法行政的基礎(chǔ)，那么責任清單則是權(quán)力清單執(zhí)行、落實的制度保障。我們強調(diào)公民權(quán)利義務(wù)平等，那政府的權(quán)力責任更應(yīng)如此，否則，一切行政權(quán)力的界定、權(quán)力清單的擬定都會失去現(xiàn)實意義，依法行政便會成為一句空話。實際上，沒有責任的權(quán)力便是一種無限權(quán)力！在多次的依法行政調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，不論在權(quán)力清單中，還是獨立的責任清單中，都少見政府部門對自己的行政責任的描述和界定，責任清單缺失。

3.權(quán)力、責任不對等。由于我們的行政立法主要是通過部門立法，因此，行政法本身便重權(quán)力界定而輕行政責任，這是立法上造成的行政權(quán)力和行政責任的不對等。而在現(xiàn)實中，這種不對等更突出，尤其突出反映在上下級政府層級間及政府與具體行政部門間。在四川省的依法行政調(diào)研中，多數(shù)地方反映“權(quán)力層層上收，責任層層下放”，即實際做出行政決定的不負責，而負責的不能做出決定。調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，近幾年四川省各地國土部門深陷訴訟之中，土地矛盾突出，這除國土部門自身原因外，更多的或源于地方政府政績需要、長官意志、地方土地財政影響等，但責任卻往往需要由國土部門承擔。這算是這一現(xiàn)象的典型代表。

4.行政公開形式化。2007年4月國務(wù)院頒布

《政府信息公開條例》后，各級行政部門被推上了行政公開的前臺，不得不面對社會和公眾的要求，公開眾多政府信息。在近幾年政府信息公開的行政訴訟和多次依法行政調(diào)研中，我們可以明顯的感受到政府及行政部門對此是完全處于一種被動狀態(tài)，或者說還未做好應(yīng)對準備，公開工作形式重于實際。如2014年峨眉山市各部門通過政府門戶網(wǎng)站公開政府信息3928條，涉及規(guī)劃建設(shè)、征地拆遷、食品藥品安全、公共資源配置等方面，但從公開的范圍和針對性看仍遠不能滿足社會需要。從該市當年發(fā)生的79件行政訴訟案件中反映出來的行政公開主要問題有：一是信息公開責任主體不明；二是應(yīng)當主動公開的未公開；三是公開而未做公開的證據(jù)鎖定，如公告無照片錄像記錄，告知而無送達簽收；四是信息制作整理混亂，無規(guī)范標準。

政府信息公開首先在于相關(guān)信息的制作、收集、整理、保存，然后才是公開問題，而我們恰恰在信息的制作、收集、整理、保存上極不重視，不做好前期的基礎(chǔ)工作，而是在申請、訴訟后被迫匆匆應(yīng)對，疲于應(yīng)付后期的公開。這不僅使我們的行政公開失去了它的本意，而且也根本無法滿足日益高漲的社會大眾對政府信息公開的要求。目前不少政府與行政部門政府信息公開工作主管部門、責任人不明，各部門信息公開范圍不明、程序不清，依法主動公開信息工作難以推進，尤其公共資源交易、“三公”經(jīng)費、保障性住房、食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、征地拆地補償費發(fā)放、重大建設(shè)項目等方面的信息公開是完全不夠的。

5.相對獨立司法審查的缺失。司法審查是法院對具體行政行為的合法性進行審查的一種司法活動，即行政訴訟。司法審查的真正行使，或者說審判權(quán)對行政權(quán)的法律評判，是目前推動依法行政的一股重要力量。

政府的行政行為是否合法，不全由政府說了算，其對特定人或事所做出的具體行政行為，我們是可以提起訴訟，要求法院對其合法性進行司法審查的，這是“有損害必有救濟”的法律原則的反映，也是審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督、糾錯、救濟，它通過法律控制行政權(quán)力的行使和濫用，讓行政服從法律，達到依法行政的目的。過去，由于法院依行政區(qū)域設(shè)置，按行政區(qū)域管轄，法院人、財、物受制于地方行政，法院近似于一個政府部門，行政審判長期困擾于行政干預，司法審查流于形式。隨著目前司法改革的進行，法院的去“行政化”、去“地方化”，法院人、財、物與地方脫離，司法審查交由異地法院進行，這極大的保障了審判權(quán)的獨立行使，使地方政府不得不面臨一個較為獨立、嚴格的司法審查。從這個意義上講，它才真正開始從法律上對我們的依法行政提出了剛性的要求。

這些年，我國行政訴訟案件呈快速增長趨勢。在調(diào)查中我們了解到，僅成都市2014年1～5月全市行政訴訟案件便達1136件，較上年同期的640件增加了77.5%；樂山市2013年審結(jié)行政訴訟案件287件，到2014年已達到356件，增加了27.18%。這些數(shù)據(jù)的變化，充分反映了社會民眾對依法行政的強烈要求。

依法行政，路在腳下

綜上所述，筆者認為，要建設(shè)有限政府和陽光政府，切實推進依法行政，需要做到以下幾點：

1.樹立正確的行政法治觀，改變傳統(tǒng)的“人治”行政思維。依法行政并非目前一般認為的僅是簡單的對行政相對人的依法管制、治理，它真正的意義首先在于對行政權(quán)力的依法限定、制約。所謂有限政府、陽光政府，其強調(diào)和規(guī)范的首先仍是行政權(quán)力的制約、公開。

2.推行政府權(quán)力清單制度，把權(quán)力放到制度的籠子里。切實制定執(zhí)行權(quán)力清單制度，規(guī)范權(quán)力清單模式，理清行政權(quán)力邊界，明確行政職權(quán)范圍，讓權(quán)力在法定的邊界內(nèi)依法運行。

3.以行政權(quán)力清單為基礎(chǔ)，擬定行政責任清單。責任清單的目的在于明確行政行為和與之相應(yīng)的法律后果，確保每一個行政行為都有明確的行政責任和責任主體，做到權(quán)責一致，權(quán)責自負。行政責任清單以法律責任為基礎(chǔ)和底限，當然也包括一

定范圍的政治責任、社會責任和道德責任。

4.改變行政上的“唯領(lǐng)導論”，做到權(quán)力責任相適應(yīng)。依法行政必須做到不唯上，不唯權(quán)，只唯法，有多大行政權(quán)力，則承擔多大行政責任，有怎樣的行政行為，則承擔怎樣的行政責任，不得隨意剝奪、改變法定行政權(quán)力，更不得隨意加大、轉(zhuǎn)移行政責任，堅決改變“權(quán)力層層上收，責任層層下放”之狀況。

5.切實執(zhí)行《政府信息公開條例》，明確信息公開主體，落實信息公開責任。與陽光政府對應(yīng)的法律制度首先是信息公開制度，它體現(xiàn)了政府的公共性屬性，是行政權(quán)力運行公開透明的基本保證，目的在于通過信息公開，推進立法公開、政務(wù)公開、審判公開，讓社會及公眾了解政府、監(jiān)督政府、信任政府、幫助政府依法行政。

6.積極應(yīng)對行政訴訟，自覺接受司法審查。新修訂通過的《行政訴訟法》將于今年5月1日實施，擴大了受案范圍，要求立案不受干預、行政首長出庭等，這意味著擴大和加強了對行政行為的司法審查，必將更有利于推進政府的依法行政。各級行政部門應(yīng)就自己行政行為的法律依據(jù)、事實理由、程序時效、是否越權(quán)等各方面坦然接受法律的檢驗；真正貫徹執(zhí)行行政訴訟中的行政首長出庭制度，行政首長必須真正了解自己的行政職權(quán)、行政程序、行政責任，帶頭尊重法律，力行依法行政。

（彭健，民革樂山市委會副主委，四川省律師協(xié)會副會長/責編 劉玉霞）