◎朱源

借鑒國際組織經(jīng)驗(yàn)，完善環(huán)境公眾參與制度

◎朱源

1998年，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定的《關(guān)于環(huán)境事務(wù)中的信息獲取、決策制定中的公眾參與和獲取正義的公約》，提出了環(huán)境公眾參與三方面的制度建設(shè)，即環(huán)境信息公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境申訴和救濟(jì)。國際組織是處理跨國和全球共同事務(wù)的機(jī)構(gòu)，主要包括專門處理國際環(huán)境事務(wù)的國際環(huán)境組織、涉及到環(huán)境事務(wù)的國際組織以及通過國際環(huán)境條約建立起來的締約方大會(huì)、秘書處和專門委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。本文希望通過總結(jié)國際環(huán)境條約機(jī)構(gòu)（以《保護(hù)臭氧層維也納公約》為例）、歐洲聯(lián)盟、世界銀行、世界貿(mào)易組織、北美環(huán)境合作委員會(huì)以及經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的國家環(huán)境政策評估在環(huán)境公眾參與上的意愿、做法和經(jīng)驗(yàn)等，為我國的環(huán)境公眾參與制度建設(shè)提供借鑒。

一、不同國際組織的環(huán)境信息公開程度不同

主動(dòng)和充分的環(huán)境信息公開是環(huán)境公眾參與制度的基礎(chǔ)，幾乎所有的國際組織都會(huì)進(jìn)行一定程度的環(huán)境信息公開?！侗Ｗo(hù)臭氧層維也納公約》秘書處定期公開各成員國關(guān)于耗竭臭氧物質(zhì)的生產(chǎn)、消費(fèi)和淘汰等數(shù)據(jù)，并通過第三方進(jìn)行信息審核。秘書處還會(huì)公開臭氧層觀測結(jié)果、大氣中耗竭臭氧物質(zhì)濃度、可用的新技術(shù)和替代物質(zhì)等信息。有些國際環(huán)境條約秘書處僅收集各國信息并公開，有些進(jìn)行編輯整合，有些會(huì)系統(tǒng)分析。大體來說，對信息報(bào)告的要求越高，信息公開的質(zhì)量就越好。歐盟委員會(huì)定期公布長期環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃、年度環(huán)境政策、各環(huán)境領(lǐng)域的政策、計(jì)劃和項(xiàng)目等，歐洲環(huán)境署也會(huì)定期報(bào)告歐洲環(huán)境質(zhì)量和趨勢研判等，盡可能地公開所有能公開的環(huán)境信息。世界銀行定期發(fā)布環(huán)境戰(zhàn)略，研究和發(fā)布重要行業(yè)的環(huán)境研究報(bào)告，例如水電、采礦等。2015年，世界銀行開發(fā)了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)地圖數(shù)據(jù)庫，所有人都可以在網(wǎng)上查到世行資助項(xiàng)目的相關(guān)信息，包括環(huán)境信息。

雖然世界貿(mào)易組織管理的國際貿(mào)易涉及到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境產(chǎn)品、環(huán)境補(bǔ)貼、環(huán)境技術(shù)等眾多環(huán)境問題，但其環(huán)境信息公開很少。《北美環(huán)境合作協(xié)議》秘書處可以發(fā)布涉及環(huán)境信息和環(huán)境政策執(zhí)行的報(bào)告，具有一定的獨(dú)立性。而經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的國家環(huán)境政策評估，會(huì)通過記者會(huì)或論壇的形式發(fā)布報(bào)告，向公眾展示評估結(jié)果和政策建議。

二、不同國際組織的環(huán)境決策參與程序各異

相關(guān)利益方有參與環(huán)境決策的機(jī)制化渠道，并能自由地表達(dá)意見或建議，甚至有決策權(quán)，是環(huán)境公眾參與制度的核心?！侗Ｗo(hù)臭氧層維也納公約》規(guī)定，任何在臭氧層保護(hù)方面有資格的國家、國際機(jī)構(gòu)、政府或非政府組織都可向秘書處申請成為觀察員，“除非1/3以上的出席締約國反對”，極大的提高了公眾參與的可能性。觀察員可以參與會(huì)議、提供建議、發(fā)布意見、游說成員國等。而不同利益團(tuán)體參與歐盟環(huán)境政策制定的渠道多樣，例如各成員國主要通過部長理事會(huì)的談判和投票；各成員國政府、地方政府、環(huán)境團(tuán)體、行業(yè)組織、協(xié)會(huì)、公司、個(gè)人等有進(jìn)入歐盟委員會(huì)的環(huán)境政策制定的機(jī)制化渠道；此外，越來越多的利益團(tuán)體也通過歐洲議會(huì)來影響環(huán)境政策制定。世界銀行規(guī)定有重大環(huán)境和社會(huì)影響的項(xiàng)目，需要事先進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，納入公眾參與。

世界貿(mào)易組織的貿(mào)易和環(huán)境委員會(huì)允許一些國際環(huán)境組織和國際環(huán)境條約秘書處參與會(huì)議，但主要是信息交流，而缺乏深度對話和實(shí)際解決問題。《北美環(huán)境合作協(xié)議》設(shè)立了聯(lián)合公共咨詢委員會(huì)，作為公眾參與的平臺(tái)。而在經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的國家環(huán)境政策評估過程中，經(jīng)合組織秘書處和同行環(huán)境專家組成的評估組，會(huì)與被評估國相關(guān)政府機(jī)構(gòu)、非政府組織、企業(yè)代表、環(huán)境研究者等進(jìn)行會(huì)談，評估報(bào)告還要通過同行評審會(huì)評審，給一些利益相關(guān)方提供了參與決策的機(jī)會(huì)。

三、不同國際組織的環(huán)境申訴和救濟(jì)渠道差異顯著

受到環(huán)境侵害或損害的利益相關(guān)者有暢通的環(huán)境申訴渠道，并能獲得合適的救濟(jì)，是環(huán)境公眾參與制度的保障。歐盟的環(huán)境申訴和救濟(jì)規(guī)定，走在了全球的前列。公民、當(dāng)?shù)卣?、商業(yè)、利益群體等都可以向歐盟委員會(huì)，咨詢或申訴成員國不遵守歐盟環(huán)境法的問題。收到申訴后，歐盟委員會(huì)首先調(diào)解或說服成員國政府采取措施。如果發(fā)現(xiàn)成員國違反歐盟法，歐盟委員會(huì)可以向該國發(fā)出警告，提出意見和改正時(shí)間。如果這些措施無效，歐盟委員會(huì)不僅可以將成員國起訴到歐洲法院，還能處以巨額罰款。歐盟突破了主權(quán)國家的司法限制，提高了環(huán)境執(zhí)法力。世界貿(mào)易組織雖然有一個(gè)強(qiáng)力的貿(mào)易爭端解決機(jī)制，且涉及到的貿(mào)易環(huán)境問題越來越多，但世界貿(mào)易組織不在爭端解決專家組中納入環(huán)保專家。在一些貿(mào)易爭端案件審理中，爭端解決專家組雖然接受了環(huán)保團(tuán)體的第三方法律意見，但認(rèn)為可以不考慮。

《北美環(huán)境合作協(xié)議》建立了環(huán)境投訴機(jī)制，任何公民和非政府組織可直接向秘書處投訴一國沒有有效執(zhí)行環(huán)境法的問題。如果秘書處認(rèn)為投訴符合規(guī)定，在經(jīng)過處理程序后，可以公開發(fā)布“事實(shí)記錄”，內(nèi)容包括對投訴的總結(jié)、被投訴方的回應(yīng)、所有相關(guān)的事實(shí)信息、附件等。當(dāng)然，“事實(shí)記錄”對被投訴對象沒有強(qiáng)制力。任何受到世界銀行資助項(xiàng)目影響的當(dāng)?shù)卮?、世界銀行的執(zhí)行董事等，可以向世界銀行的監(jiān)察專家組發(fā)起申訴，監(jiān)察專家組將開展獨(dú)立調(diào)查，進(jìn)行初步評估、收集信息、詢問、獨(dú)立評價(jià)、向執(zhí)行董事會(huì)提出建議等。而經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織的國家環(huán)境政策評估報(bào)告的執(zhí)行由被評估國政府決定，一般來說，經(jīng)合組織會(huì)敦促被評估國在報(bào)告發(fā)布后的幾年內(nèi)，提交執(zhí)行情況報(bào)告。

由于國際環(huán)境條約缺乏強(qiáng)制的執(zhí)行力，現(xiàn)在，多數(shù)國際環(huán)境條約都建立了促進(jìn)遵守機(jī)制。促進(jìn)遵守機(jī)制可接受不遵守國、其他成員國或秘書處報(bào)告的某成員國的不遵守條約問題，然后由

執(zhí)行委員會(huì)審查，并向締約國大會(huì)報(bào)告和建議措施。締約國大會(huì)決定最終采取的措施，包括處罰措施（例如暫停成員國權(quán)利）、警告、財(cái)政、技術(shù)和管理能力協(xié)助、給予遵守過渡期等。

四、國際組織的環(huán)境公眾參與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總體來說，國際組織雖在環(huán)境信息公開、環(huán)境決策參與、環(huán)境申訴和救濟(jì)等方面的做法不一，各具特色，但都取得了一定的成效。歐洲聯(lián)盟和世界銀行在環(huán)境公眾參與三個(gè)方面做得較好，國際環(huán)境條約機(jī)構(gòu)、北美環(huán)境合作委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織的國家環(huán)境政策評估在力推動(dòng)環(huán)境公眾參與方面具有一定的特色，而世界貿(mào)易組織在環(huán)境公眾參與方面較為被動(dòng)。

歐盟將環(huán)境政策作為一體化政策的主體部分，已經(jīng)將公眾參與作為原則融入到環(huán)境信息公開、環(huán)境決策參與和環(huán)境申訴和救濟(jì)中，是現(xiàn)今國際組織中環(huán)境公眾參與制度建設(shè)較為健全和完善的一個(gè)。世界銀行在環(huán)境公眾參與上采取的方式也比較多樣，環(huán)境信息公開、環(huán)境決策參與和環(huán)境申訴的機(jī)制比較健全和有效。

國際環(huán)境條約機(jī)構(gòu)是希望將環(huán)境公眾參與作為推動(dòng)國際環(huán)境條約執(zhí)行的手段，因此在環(huán)境信息公開、決策參與和環(huán)境申訴中，提供了多樣的機(jī)會(huì)和渠道。但由于許多國家不愿意向締約國大會(huì)讓渡權(quán)力，因此環(huán)境申訴和救濟(jì)制度只能從強(qiáng)迫遵守轉(zhuǎn)為推動(dòng)遵守。北美環(huán)境合作委員會(huì)建立了環(huán)境公眾參與的機(jī)制和平臺(tái)，建立了直接受理公民環(huán)境投訴的機(jī)制，但環(huán)境投訴和救濟(jì)的效果還有待增強(qiáng)。國家環(huán)境政策評估能提供一個(gè)放松的氛圍，坦率討論熱點(diǎn)問題，是其他國際機(jī)制所缺乏的。世界貿(mào)易組織則運(yùn)作不夠透明，環(huán)境公眾參與有限。

五、完善環(huán)境公眾參與制度的建議

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本，……，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。環(huán)境公眾參與是我國現(xiàn)今公民參與公共政策和管理的先行領(lǐng)域，取得了顯著的經(jīng)驗(yàn)。各級環(huán)保部門主動(dòng)公開了大氣環(huán)境質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，受到了社會(huì)公眾的關(guān)注和支持。此外，各級環(huán)保部門還對各類環(huán)境法規(guī)、政策、規(guī)劃、項(xiàng)目信息等，進(jìn)行了充分的公開。在公眾參與環(huán)境政策制定方面，環(huán)境議題討論已經(jīng)成為每年各級人大和政協(xié)會(huì)議的熱點(diǎn)，各類各級的環(huán)境座談會(huì)、研討會(huì)、論壇等也一定程度地影響到了環(huán)境政策。除了公眾投訴環(huán)境問題的已有機(jī)制外（例如12369熱線等），環(huán)境公益訴訟也開始成為公眾重視的環(huán)境申訴和救濟(jì)渠道，正在實(shí)踐和推廣中。國際組織具有多樣的環(huán)境公眾參與經(jīng)驗(yàn)，對我國的環(huán)境公眾參與制度建設(shè)具有借鑒價(jià)值，也對公民有序參與公共政策和管理具有一定的啟發(fā)。

首先，高質(zhì)量的環(huán)境信息公開是環(huán)境公眾參與的基礎(chǔ)。環(huán)境信息主要由政府部門掌握，而如果沒有高質(zhì)量的環(huán)境信息公開，有意義的環(huán)境公眾參與也難以開展。上述國際組織的國家環(huán)境政策評估都主動(dòng)發(fā)布環(huán)境政策和信息，且在信息便利化獲取、信息質(zhì)量審核、信息定期發(fā)布等方面各有特色，目的就是讓公眾更容易獲得和了解信息。我國的環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境信息公開方面較為開放，及時(shí)公開了各類環(huán)境政策文件、項(xiàng)目和審批信息等，并且在環(huán)境導(dǎo)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)前，公開就草稿征求意見。但其他部門在這些方面的信息公開還不夠完善，而這些部門掌握了大

量的環(huán)境信息。因此，我國應(yīng)盡快建立系統(tǒng)化的環(huán)境信息平臺(tái)，并逐漸以公眾容易理解的方式，以公開為一般而不公開而特例的原則，向公眾準(zhǔn)確和完整地公開各類環(huán)境信息，奠定環(huán)境公眾參與的基石。

其次，建設(shè)環(huán)境公眾參與平臺(tái)和明確參與制度是環(huán)境公眾參與的核心。公眾參與平臺(tái)和參與制度，是公眾參與的途徑和渠道。例如歐盟在環(huán)境政策制定時(shí)的多個(gè)公眾參與渠道，北美環(huán)境合作委員會(huì)的聯(lián)合公共咨詢委員會(huì)，國際環(huán)境條約的締約方大會(huì)等，都是機(jī)制化的公眾參與平臺(tái)。就我國而言，法定的各級政治協(xié)商制度，就可作為環(huán)境公眾參與的一個(gè)平臺(tái)，因?yàn)楦骷壵f(xié)委員覆蓋了社會(huì)各個(gè)主要階層和職業(yè)，具有較高的專業(yè)性和參與積極性，而且具有法定的參政議政權(quán)。當(dāng)然，在不同區(qū)域和不同領(lǐng)域，還應(yīng)構(gòu)建各具特色的公眾參與平臺(tái)，提供多樣途徑，讓不同利益群體都能參與到環(huán)境治理中。

第三，創(chuàng)建環(huán)境申訴和救濟(jì)制度是環(huán)境公眾參與的保障。環(huán)境申訴和救濟(jì)制度是為了保障環(huán)境權(quán)益受損害群體，懲罰和震懾嚴(yán)重的環(huán)境違法行為，促進(jìn)環(huán)境遵守。當(dāng)然，參與申訴人、參與訴訟的第三方乃至發(fā)起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保團(tuán)體都是少數(shù)。我國現(xiàn)在已經(jīng)開始了環(huán)境公益訴訟，但對能發(fā)起環(huán)境公益訴訟的主體，設(shè)置了一些限制和條件。另外，公眾對環(huán)境政策的申訴渠道還較少。政策出臺(tái)后，社會(huì)公眾難以通過申訴、行政復(fù)議乃至訴訟等形式來表達(dá)訴求。而歐洲聯(lián)盟、世界銀行、北美環(huán)境合作委員會(huì)等國際組織，建立了直接受理公民訴訟的機(jī)制，并有相應(yīng)的處理程序，值得參考和借鑒。

（朱源，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心副研究員/責(zé)編 劉玉霞）