◎臧志軍

改進(jìn)政治控制，治理塌方式腐敗

◎臧志軍

近年來(lái)，一些地方和部門官商勾結(jié)、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，有些甚至達(dá)到了局部“塌方”的程度。塌方式腐敗的特征是，在某個(gè)地區(qū)或者領(lǐng)域，貪腐官員和不法商人之間以及貪腐官員互相之間形成盤根錯(cuò)節(jié)的腐敗利益共同體，出現(xiàn)規(guī)模性上下勾結(jié)、內(nèi)外勾結(jié)的腐敗狀況。

從政治學(xué)的角度來(lái)看，塌方式腐敗的出現(xiàn)是局部政治失控的表現(xiàn)和后果。此處的“政治”包含實(shí)體和過(guò)程兩個(gè)層面的含義。就實(shí)體而言，它指的是社會(huì)公共權(quán)威意志；就過(guò)程而言，它指的是這一意志的形成和落實(shí)的過(guò)程。局部政治失控指的是在一些地方，因?yàn)槟撤N原因，社會(huì)公共權(quán)威意志暫時(shí)性地失去或者部分失去了對(duì)權(quán)力運(yùn)行載體及運(yùn)行過(guò)程的控制。

一

政治控制既是社會(huì)公共權(quán)力合法有效運(yùn)行的體現(xiàn)，也是其基本保證。我國(guó)的政治控制體系主要由以下幾部分構(gòu)成：

首先是人民對(duì)于整個(gè)社會(huì)公共權(quán)力系統(tǒng)的控制。我國(guó)憲法明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民（第2條）。人民是主權(quán)者，處于政治系統(tǒng)中的最高地位。因此，在我國(guó)所有的政治控制都源于人民對(duì)于社會(huì)公共權(quán)力系統(tǒng)的控制。來(lái)自人民的控制是最高等級(jí)的政治控制；相對(duì)于人民而言，合法的政治系統(tǒng)中的任何其他結(jié)構(gòu)都是其意志的執(zhí)行子系統(tǒng)。

第二種政治控制是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于自身組織以及國(guó)家政權(quán)的控制。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是作為主權(quán)者的人民的意志體現(xiàn)。為了保證人民的意志經(jīng)由黨的領(lǐng)導(dǎo)加以實(shí)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨一方面通過(guò)對(duì)自身組織的政治控制來(lái)保證黨的統(tǒng)一意志的形成，以及作為這一意志體現(xiàn)的黨的方針政策在黨內(nèi)得到遵守和貫徹；另一方面通過(guò)依法

執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力、控制國(guó)家政權(quán)來(lái)保證黨的政治綱領(lǐng)在國(guó)家層面得以實(shí)現(xiàn)。

第三種政治控制是作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)由其產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)的控制。我國(guó)憲法規(guī)定，人民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力（第2條），因此，人民代表大會(huì)是社會(huì)公共權(quán)威意志的形成和確認(rèn)機(jī)關(guān)，具有崇高的地位和強(qiáng)烈的政治屬性；相對(duì)于人民代表大會(huì)而言，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)都是社會(huì)公共權(quán)威意志的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們必須向人大負(fù)責(zé)，接受人大的監(jiān)督。

第四種政治控制是來(lái)自人民政協(xié)的控制。這種控制主要通過(guò)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的方式實(shí)現(xiàn)。它是一種特殊的控制形式，不具有即時(shí)的強(qiáng)制力。

第五種政治控制是政府對(duì)于部門的控制。這一控制較少為人注意，不少人甚至不清楚政府與部門之間的區(qū)別。在我國(guó)，政府是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）產(chǎn)生的、由若干成員構(gòu)成、依法執(zhí)掌行政權(quán)力的機(jī)關(guān)。由于政府組成人員數(shù)量有限，不可能承擔(dān)所有行政工作，因此地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門（第64條）。政府的權(quán)力本質(zhì)上來(lái)自人民（通過(guò)人大）的授權(quán)，它是人民意志的執(zhí)行者；就政府與部門的關(guān)系而言，政府是政治機(jī)關(guān)，部門則是政府下屬的執(zhí)行機(jī)關(guān)；因此，政府對(duì)于部門的控制也是一種重要的政治控制。

二

從已經(jīng)暴露的情況來(lái)看，在那些出現(xiàn)塌方式腐敗的地區(qū)和部門，上述五種類型的政治控制基本處于失效狀態(tài)。

我國(guó)憲法將各級(jí)人民代表大會(huì)確定為人民實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)政治系統(tǒng)和國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)控制的出發(fā)點(diǎn)。但是，在一些發(fā)生塌方式腐敗的地區(qū)，腐敗官員和不法商人相互勾結(jié)在很大程度上控制了人大代表的選舉過(guò)程。根據(jù)中紀(jì)委和監(jiān)察部網(wǎng)站提供的材料，在2012年年底、2013年年初召開的湖南省衡陽(yáng)市人民代表大會(huì)上，在選舉產(chǎn)生省人大代表過(guò)程中，竟然有98%（527人中的518人）的人大代表收受他人錢財(cái)；近74%（76人中的56人）的當(dāng)選省人大代表存在送錢拉票行為，整個(gè)賄選涉案資金高達(dá)1.1億元，送錢當(dāng)選的省人大代表平均每人投入賄選資金高達(dá)196萬(wàn)元。而且在涉案的當(dāng)選省人大代表中，有35.7%的人（20人）來(lái)自人大、政府機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)及國(guó)家企事業(yè)單位等“涉官”單位，57.1%的人（32人）為企業(yè)界人士，官商出身者合計(jì)占到92.8%。在該地方人大選舉中，人民對(duì)于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的失控程度如此之嚴(yán)重，可謂觸目驚心。

那些腐敗塌方地區(qū)和部門的黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人，將個(gè)人利益置于黨和國(guó)家的利益之上，為了獲取個(gè)人非法利益而肆無(wú)忌憚地侵害黨、國(guó)家和人民的利益。不僅如此，他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的貪腐，還故意模糊個(gè)人與所在黨組織、個(gè)人與黨的區(qū)別，以個(gè)人代替黨組織，將個(gè)人作為黨的化身，以“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的名義制造個(gè)人獨(dú)立王國(guó)；遇有正直的公民和共產(chǎn)黨員對(duì)其腐敗反黨行為進(jìn)行揭露時(shí)，便羅織罪名，進(jìn)行威脅甚至迫害，在所在地區(qū)和部門形成一種極不正常的政治生態(tài)。在這些地方和部門，黨規(guī)國(guó)法形同虛設(shè)，黨組織在很大程度上被腐敗分子所掌控；黨的領(lǐng)導(dǎo)地位成為他們瘋狂地非法攫取個(gè)人、家族或集團(tuán)利益的工具，黨的形象受到重創(chuàng)，黨和群眾的血肉聯(lián)系受到重大傷害；可以說(shuō)，黨在相當(dāng)大程度上失去了對(duì)這些地區(qū)和部門的政治控制。

就人大對(duì)政府等國(guó)家機(jī)關(guān)的控制來(lái)說(shuō)，在塌方式腐敗的地區(qū)和部門，人大已經(jīng)成為擺設(shè)。一些官員甚至不清楚人民、人大和政府三者之間的法定關(guān)系，不知道政府的主要工作需要經(jīng)過(guò)人大的審查和批準(zhǔn)、地方的重大事項(xiàng)必須經(jīng)由人大決定，政府有義務(wù)定期向人大報(bào)告工作；在他們所做的政府工作報(bào)告中，通常使用的表述是“政府領(lǐng)導(dǎo)人民，完成了政府確定的工作目標(biāo)”。人大對(duì)于政府行政的監(jiān)督控制職能沒(méi)有充分發(fā)揮，使得這些地方的政府或者部門及其工作人員膽敢以自己掌管的所謂“實(shí)權(quán)”來(lái)對(duì)抗或者取代原本應(yīng)該通過(guò)人大體現(xiàn)的人民的“主權(quán)”，隨意干預(yù)市場(chǎng)交易和公民的日常生活，大規(guī)模地利用權(quán)力尋租。

人民政協(xié)因其委員產(chǎn)生方式的特殊性，在一些地方成為官商勾結(jié)的重災(zāi)區(qū)。一些人利用賄賂等不法手段收買有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員，獲取政協(xié)委員“頭銜”。其目的，一方面是以此洗白自己的身份，撈取政治資本，以便進(jìn)一步獲取非法利益；另一方面則是為了利用政協(xié)的參政議政、民主監(jiān)督職能以及作為交流平臺(tái)的功能，將自己的利益訴求輸送到政策或者行政過(guò)程中予以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)這些人把持了一個(gè)地方的政協(xié)的重要職位，或者政協(xié)中混入了較多數(shù)量的這樣的人員，并且形成了一定的政治生態(tài)，則政協(xié)通過(guò)參政議政和民主監(jiān)督體現(xiàn)的政治控制能力要么消失殆盡，要么被反向運(yùn)用。那些腐敗塌方區(qū)的案例就是明證。

政府的政治屬性來(lái)源于人民經(jīng)過(guò)人大對(duì)它的授權(quán)。按照我國(guó)政治制度的基本原理以及憲法和地方組織法的相關(guān)規(guī)定，政府的工作部門本身并不是政府，它們只是由政府設(shè)置并被授權(quán)在政府領(lǐng)導(dǎo)下履行職責(zé)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政府對(duì)其工作部門擁有指揮、監(jiān)督和控制的權(quán)力，任何未經(jīng)授權(quán)的事項(xiàng)，其處置權(quán)仍然歸屬政府。然而，在一些地方因?yàn)檎⒉恢鲃?dòng)、積極地作為，導(dǎo)致政府自身形同虛設(shè)、政府對(duì)于行政系統(tǒng)的控制虛化。其后果：一是政府首長(zhǎng)個(gè)人甚至其助手個(gè)人變成了政府自身；二是政府下屬的工作部門實(shí)際取代了政府。這種“首長(zhǎng)實(shí)、政府虛”和“部門實(shí)，政府虛”的狀況為官商勾結(jié)大開了方便之門：一些政府組成成員得以規(guī)避政府集體決策的程序，借用政府的權(quán)力為個(gè)人謀取私利；一些部門得以在處理那些未明確部門分工卻又屬于政府權(quán)限范圍的事項(xiàng)時(shí)，借用相互扯皮或者拖延不報(bào)等方式為個(gè)人或者小團(tuán)體尋租牟利。

三

由上可見(jiàn)，所謂“塌方式”腐敗的表現(xiàn)、成因和實(shí)質(zhì)均為局部地區(qū)和領(lǐng)域的政治失控，因此，其治理方式應(yīng)該以改進(jìn)和強(qiáng)化完善（在某些地方可以說(shuō)是“重建”）政治控制體系和過(guò)程，切實(shí)防止和糾正習(xí)近平總書記提到過(guò)的“人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無(wú)權(quán)”的現(xiàn)象為根本。在這一過(guò)程中，以下幾點(diǎn)尤為重要：

第一，人民是主權(quán)者，是一切合法政治控制的源頭所在。所有關(guān)于權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約的制度安排和制度實(shí)踐應(yīng)該以切實(shí)保障和實(shí)現(xiàn)人民對(duì)于整個(gè)權(quán)力體系的政治控制為出發(fā)點(diǎn)和目的地。在塌方式腐敗的重災(zāi)區(qū)尤其應(yīng)該注重通過(guò)重建人民對(duì)于政治系統(tǒng)的控制來(lái)修復(fù)政治生態(tài)，構(gòu)建反腐防腐的制度防線并予以落實(shí)。人民實(shí)現(xiàn)對(duì)于政治系統(tǒng)的控制路徑在我國(guó)憲法上已有明文規(guī)定，關(guān)鍵在于通過(guò)堅(jiān)定的政治意愿和強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)具體的制度設(shè)計(jì)和制度實(shí)踐來(lái)加以落實(shí)。

第二，執(zhí)政黨對(duì)于自身組織體系以及國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的最大程度的控制，即便在西方政治體制下也是執(zhí)政黨追求的目標(biāo)，因?yàn)檫@是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨政治綱領(lǐng)的必要條件。只要是基于人民的要求和利益，同時(shí)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，執(zhí)政黨就應(yīng)該更加理直氣壯地加強(qiáng)對(duì)于自身組織內(nèi)部的政治控制并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)于國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)的政治控制，因?yàn)檫@種控制和人民對(duì)于政治系統(tǒng)的控制，在方向上是一致的。

第三，應(yīng)該重視加強(qiáng)政府對(duì)政府所屬工作部門的控制，以及政府工作中政府集體對(duì)于首長(zhǎng)個(gè)人的控制。我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則（第3條）。地方組織法規(guī)定，各級(jí)地方政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制（第62條），同時(shí)規(guī)定，政府工作中的重大問(wèn)題，須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定（第63條）。由此可見(jiàn)，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)和政府會(huì)議制度是我國(guó)地方政府運(yùn)行的基本形式?，F(xiàn)在不少地方，政府會(huì)議的頻次偏少，會(huì)議時(shí)間過(guò)短，會(huì)議主題過(guò)窄和過(guò)于程式化，這是導(dǎo)致“政府虛、部門實(shí)”，“集體虛、個(gè)人實(shí)”現(xiàn)象的直接原因。這種狀況可以通過(guò)強(qiáng)化政府工作中的民主集中制、完善政府會(huì)議制度加以解決。一方面應(yīng)該增加會(huì)議頻次和時(shí)間，另一方面更要支持和鼓勵(lì)部門首長(zhǎng)將需要協(xié)調(diào)的問(wèn)題提交至政府會(huì)議進(jìn)行討論、協(xié)調(diào)和解決。與此同時(shí)，應(yīng)該正確理解“政府工作中的重大問(wèn)題”。凡是屬于政府職責(zé)范圍、超越了部門的權(quán)限且分管首長(zhǎng)個(gè)人無(wú)法解決的問(wèn)題都應(yīng)該視為政府工作的“重大問(wèn)題”，否則這類問(wèn)題永遠(yuǎn)無(wú)法依循正常渠道進(jìn)入政府決策的議事日程，容易成為部門和個(gè)人尋租的對(duì)象。

第四，政治控制是一個(gè)連貫的系統(tǒng)。沒(méi)有人民對(duì)于人大的控制，則人大對(duì)于政府和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的控制就毫無(wú)意義；不代表人民的利益，不回應(yīng)人民的呼聲，不在作為人民意志和黨的意志集中統(tǒng)一體現(xiàn)的憲法和法律的范圍內(nèi)行動(dòng)，則執(zhí)政黨的具體政治控制舉措就難言成效。

第五，政情、政務(wù)過(guò)程對(duì)于社會(huì)的進(jìn)一步公開是改進(jìn)和加強(qiáng)政治控制的前提，不透明則難以知情，不知情則難以有效控制。應(yīng)該通過(guò)制定和實(shí)施政務(wù)公開法，明確規(guī)定只要不涉及國(guó)家秘密，并且技術(shù)條件可行，所有的政務(wù)信息以及政治機(jī)關(guān)的運(yùn)作過(guò)程都應(yīng)該對(duì)公民透明、可查。政府預(yù)算及其使用情況，經(jīng)人大政治任命的官員的財(cái)產(chǎn)和收入情況，政府采購(gòu)項(xiàng)目支出情況，國(guó)有資產(chǎn)、土地變動(dòng)過(guò)程及相關(guān)資料等，首先應(yīng)該列入透明且可核查的范圍。

總之，局部地區(qū)和部門塌方式腐敗頻發(fā)的根源在于政治的失控，根治這一問(wèn)題還需改進(jìn)和強(qiáng)化政治控制。

（臧志軍，民革上海市委會(huì)理論工作委員會(huì)主任，復(fù)旦大學(xué)政治學(xué)系教授/責(zé)編 張棟）