林圣愛

(中央民族大學(xué)世界民族學(xué)人類學(xué)研究中心，中國(guó)文化走出去協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100081)

日本并非是單一民族國(guó)家，它的主體民族大和民族盡管占日本人口總數(shù)的98%，但還擁有北海道的阿依努人、沖繩的琉球人等原住民，以及二戰(zhàn)之前被征用到日本的朝鮮人、華人等“老移民群體 (Old Commer)”。盡管如此，截至1980年代末，日本仍然堅(jiān)定不移地主張其是單一民族國(guó)家，堅(jiān)持單一民族的國(guó)家觀，并對(duì)其原住民及在日外國(guó)人采取了及其封閉的政策，也即以實(shí)施同化政策來把他們徹底改變?yōu)槿毡救恕５?，?0世紀(jì)90年代初起，隨著日本對(duì)外開放，接收了大量外國(guó)人，在日本又新增了“新移民群體(New Commer)”。所謂“新移民群體”就是，自20世紀(jì)80年代以來為工作、生活和學(xué)習(xí)來到日本的不同國(guó)家、地區(qū)的外國(guó)人及南美日系后裔?！靶乱泼袢后w”的出現(xiàn)與其給日本社會(huì)帶來的多元民族文化特征日漸凸顯，致使日本不得不承認(rèn)其已是多元文化社會(huì)。并且，日本為處理好多元民族文化之間的關(guān)系，采取了一系列相應(yīng)措施。在地方政府層面，如川崎市政府與神奈川縣政府于1996年推出了“外國(guó)人市民代表會(huì)議”;以日系巴西人多數(shù)居住的城市為首的各地方政府聯(lián)合于2001年在濱松市成立了“外國(guó)人集住都市會(huì)議”;在中央政府層面，總務(wù)省于2005年提出了“多元文化共生”理念及政策等。

盡管我國(guó)學(xué)術(shù)界有關(guān)國(guó)外多元文化的理念及其政策的研究成果已有不少，①這方面的最新研究成果有，如李其榮:《從同一到多元的歷史軌跡:美國(guó)多元文化主義管窺》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年第4期;山下晉司:《多文化共生:跨國(guó)移民與多元文化的新日本》，《北方民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2011年第1期;方長(zhǎng)明:《歐洲多元文化主義的危機(jī)與反思》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2012年第4期;劉麗麗:《德國(guó)多元文化社會(huì)的形成與發(fā)展》(科學(xué)社會(huì)主義)2012年第5期;劉興澍:《交互文化主義與多元文化主義之爭(zhēng):加拿大的案例分析》，《世界民族》2014年第5期等。但迄今為止，對(duì)于日本多元民族文化社會(huì)的形成及其政策缺乏深入探討。本文試圖通過對(duì)二戰(zhàn)結(jié)束后日本外國(guó)人政策轉(zhuǎn)變過程的考察，探討日本多元民族文化社會(huì)形成的背景，在此基礎(chǔ)上，分析日本各級(jí)政府、社會(huì)是如何面對(duì)多元文化社會(huì)的，以及這些應(yīng)對(duì)措施有何特征等進(jìn)行深入分析。最后，本文還探討日本多元文化政策的意義與局限性，希以彌補(bǔ)現(xiàn)有研究之不足。

一、日本移民政策的轉(zhuǎn)變

日本的移民政策始于明治政府，當(dāng)時(shí)只有向外移民政策而沒有接收國(guó)外移民政策。當(dāng)時(shí)日本人移民主要向夏威夷、巴西、秘魯、玻利維亞、阿根廷等國(guó)家流出。直到二戰(zhàn)結(jié)束后到1970年代末，盡管有不少外國(guó)人陸續(xù)來到日本工作、生活和學(xué)習(xí)，但日本政府在吸收國(guó)外移民問題上一直保持非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，不僅采取限制非技術(shù)移民政策的同時(shí)，還避免使用或回避出臺(tái)移民政策。①王勝今，于瀟:《日本勞動(dòng)力移民政策走向及非法移民問題》，《人口學(xué)刊》1999年第6期。究其原因，日本不僅想維護(hù)文化的完整統(tǒng)一性，還擔(dān)心外來人口的增加會(huì)給日本有序社會(huì)帶來負(fù)擔(dān)與挑戰(zhàn)。

進(jìn)入1980年代之后，由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重已經(jīng)下降至很低的水平，無法繼續(xù)向第二、三產(chǎn)業(yè)提供充足的勞動(dòng)力，勞動(dòng)力短缺問題日益突出，日本各界特別是工商界要求開放勞動(dòng)力市場(chǎng)的呼聲日漸高漲，日本的移民政策也隨之開始松動(dòng)。根據(jù)1982年日本《外國(guó)移民控制與難民識(shí)別法》規(guī)定，具備一定素質(zhì)的外國(guó)人可以在日本從事全日制工作。該法案還增設(shè)了“培訓(xùn)人員”身份，允許外國(guó)受培訓(xùn)人員在日本以實(shí)習(xí)身份工作一段時(shí)間。而且，1989年日本重新制定了新的移民法，增加了幾種允許外國(guó)技術(shù)勞動(dòng)力就業(yè)的類別，促使技術(shù)移民進(jìn)入日本更加容易。同時(shí)，為增加非技術(shù)勞動(dòng)力的引進(jìn)，日本還放寬了短期移民政策。短期移民政策的主要內(nèi)容為招收海外日本后裔回國(guó)工作，允許他們?cè)谌毡竟ぷ?年。截至2009年，大約有367268人的海外日本后裔來日本工作，其大多數(shù)來自巴西和秘魯。1993年由勞動(dòng)省、法務(wù)省、外務(wù)省和企業(yè)組織成立了“技術(shù)研修生培訓(xùn)項(xiàng)目”，并規(guī)定培訓(xùn)人員在完成在職或非在職技術(shù)培訓(xùn)之后，通過技術(shù)評(píng)估考試，可以成為“技術(shù)研修生”。技術(shù)研修生與企業(yè)之間有正式的雇傭合同，因此被視為企業(yè)員工。進(jìn)入2000年之后，日本大企業(yè)要求政府開放勞動(dòng)力市場(chǎng)的聲音日漸高漲。而且，日本與周邊發(fā)展中國(guó)家建立經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的過程中，很多國(guó)家也紛紛要求日本開放勞動(dòng)力市場(chǎng)。在國(guó)內(nèi)外雙重壓力之下，日本分別于2006年9月9日與2007年8月20日，與菲律賓、印度尼西亞簽署了《經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定 (EPA)》。根據(jù)該協(xié)定，日本將從兩國(guó)引入護(hù)士及專業(yè)護(hù)工。

根據(jù)日本法務(wù)省公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年，在日本外國(guó)人當(dāng)中人口數(shù)量排在前四位的依次為:中國(guó)人、韓國(guó)人 (包含在日朝鮮人)、菲律賓人與巴西人，其數(shù)量占據(jù)在日本的外國(guó)人總數(shù)的80%。在日本的外國(guó)人根據(jù)來日本的時(shí)間與目的，可分為“老移民群體”與“新移民群體”。“老移民群體”一般是指在日本殖民時(shí)期被強(qiáng)制征用到日本，并在日本已有一百多年歷史的在日韓國(guó)人、朝鮮人、中國(guó)人等，其中在日朝鮮人占90%以上。這些在日外國(guó)人的具體情況如下:

第一，1989年，隨著日本出入境管理法中新增了“外國(guó)人研修制度”一項(xiàng)，很多中國(guó)人來日本充當(dāng)了廉價(jià)勞動(dòng)力。這些群體雖然在法律上不允許在企業(yè)工作，但實(shí)際上很多中小企業(yè)以研修培訓(xùn)的名義招收大量中國(guó)勞工，以最少的代價(jià)獲得廉價(jià)勞動(dòng)力。2010年，滯留時(shí)間為一年的“研修制度”被取消，取而代之的是滯留時(shí)間為三年的“技能實(shí)習(xí)制度”。除以研修生和技能實(shí)習(xí)生身份之外，很多中國(guó)人還以永住者、留學(xué)生、家族滯留者、日本人配偶等身份留在日本。縱觀在日中國(guó)人的人口動(dòng)向，1990年為137499人，2000年為335575人，2007年增加到606889人，而到了2014年增加到734506人，已成為在日外國(guó)人中人數(shù)最多的群體。

第二，截至2006年，在日外國(guó)人當(dāng)中人數(shù)最多的少數(shù)民族群體是韓國(guó)人 (包含在日韓國(guó)人與朝鮮人)。這個(gè)群體可分為，20世紀(jì)初被迫遷移到日本的持有“特別永住者”身份的在日韓國(guó)人與朝鮮人;1965年日韓建立外交關(guān)系之后作為文化、外交、教育及技術(shù)工作者、日本人配偶及留學(xué)生等身份來到日本的韓國(guó)人。截至2014年12月1日，在日本居住的韓國(guó)人與朝鮮人數(shù)量已達(dá)到542635人，其中， “特別永住者”為354503人， “永住者”及其配偶為68022人，日本人配偶為15134人，這些長(zhǎng)期在日滯留者在日本韓國(guó)人總數(shù)的比率約為80.6%。②在留外國(guó)人統(tǒng)計(jì)表:日本法務(wù)省網(wǎng)站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。

第三，隨著1989年出入境管理法的修訂，日本大量接收了以日系巴西人為主的日系南美后裔。日本政府給日系巴西人、日系秘魯人等日系后裔賦予了與其他外國(guó)人不同的“定住者”身份。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，“定住者”可在日本全國(guó)范圍內(nèi)，自由地從事各種工作，但由于他們對(duì)日語掌握程度不夠、缺乏專業(yè)知識(shí)，大多數(shù)人只能從事汽車制造業(yè)等工作。截至2014年，在日本已住有4萬4587人日系南美后裔。③在留外國(guó)人統(tǒng)計(jì)表:日本法務(wù)省網(wǎng)站:http://www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001133760。日系后裔的人口數(shù)量雖然自2006年起有減少的趨勢(shì)，但總的來說，他們也是在日外國(guó)人群體中比重較大的少數(shù)群體之一。

除上述外國(guó)人群體之外，日本還有從菲律賓、泰國(guó)、越南等國(guó)家跨國(guó)結(jié)婚來到日本的婦女。目前，這些與日本男性結(jié)婚的東南亞各國(guó)女性人口已有14萬余人。此外，日本自2006年起從菲律賓和印度尼西亞引入了不少護(hù)士及專業(yè)護(hù)工。并且，韓國(guó)、中國(guó)、東南亞等國(guó)家的外國(guó)人以不法身份滯留在日本的人數(shù)也已超過了20萬人。截至2014年，日本的外國(guó)人數(shù)量已達(dá)到日本總?cè)丝跀?shù)量的2%，雖然日本還不是地道的移民國(guó)家，但多元民族文化社會(huì)已基本形成。

在日本，除了在日韓國(guó)人、朝鮮人與中國(guó)人這些已經(jīng)適應(yīng)日本生活的“老移民群體”與技術(shù)勞工之外，很多外籍勞工大都有語言上的障礙，無法與日本人溝通，從事著日本人躲避的“3D”工作等問題。而跨國(guó)結(jié)婚來到日本的外國(guó)人婦女由于在語言、習(xí)俗、文化上與日本人有較大的差異，她們與日本人之間經(jīng)常發(fā)生沖突與矛盾，這已成為影響日本社會(huì)秩序的重大問題之一。而且，外國(guó)人子女大都有由于在日本不能接受民族教育而逐漸失去傳承民族語言、民族歷史與文化的能力問題。這些現(xiàn)象受到了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注與質(zhì)疑，這也是日本政府要面對(duì)的棘手問題之一。如上所述，由于在價(jià)值觀、文化背景、生活方式、行為方式和思維方式等方面，外來移民與日本國(guó)民之間存在著差異和沖突，這就使得日本政府將面臨一個(gè)嚴(yán)峻的移民社會(huì)整合問題。面對(duì)這種問題，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的多元文化政策，已經(jīng)成為了日本政府亟待解決的重要課題。

二、日本多元文化政策的內(nèi)容及其特征

全球化帶來的人口移動(dòng)的增加與多元文化社會(huì)的形成要求各國(guó)政府為使外國(guó)人更好地融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、保障這些人的各種權(quán)利，提供相應(yīng)平臺(tái)，制定相關(guān)法律、制度與政策。自20世紀(jì)90年代以來，多元文化現(xiàn)象在日本、韓國(guó)等一向主張“單一民族”的國(guó)家也日漸凸顯。隨著人口的減少、勞動(dòng)力不足問題的凸顯和全球化意識(shí)的提高，日本為增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、學(xué)界、言論界、社會(huì)團(tuán)體都開始關(guān)注向多元文化社會(huì)的轉(zhuǎn)換問題。

(一)地方政府牽頭，中央政府參與

日本在二戰(zhàn)結(jié)束后，在尊重國(guó)內(nèi)文化多樣性方面，開始擔(dān)負(fù)其責(zé)任的角色是革新地方政府。①革新地方政府或革新自治體是，如日本共產(chǎn)黨、日本社會(huì)黨 (現(xiàn)社會(huì)民主黨前身)等革新勢(shì)力黨人當(dāng)選為政府首長(zhǎng)的地方政府。面對(duì)在日韓國(guó)人、朝鮮人、中國(guó)人等“老移民群體”遭受不公平待遇的處境，從1970年代初起，日本各革新地方政府在社會(huì)團(tuán)體的協(xié)助下，自發(fā)組織展開了關(guān)于“老移民群體”的維護(hù)人權(quán)、廢除差別、廢止按指紋等運(yùn)動(dòng)，并在教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老金、就業(yè)等方面也提供了一些優(yōu)惠措施。

進(jìn)入1980年代后期，承認(rèn)多元文化社會(huì)的形成和主張實(shí)施多元文化政策的地方政府逐漸增多。究其原因，與隨著日元升值、勞動(dòng)力不足情況日漸凸顯，日本中央政府放寬外國(guó)人政策有很大的關(guān)系。從1980年代末開始，日本不僅從南美接收了日系后裔，還從中國(guó)、菲律賓等亞洲國(guó)家也接納了大量的外國(guó)勞動(dòng)力、跨國(guó)婚姻者及外國(guó)留學(xué)生。從日本各都道府縣目前的外國(guó)人情況來看，東京都的外國(guó)人數(shù)量最多，其數(shù)量已達(dá)到東京都人口總數(shù)的2.8%，其次為愛知縣、大阪府、靜岡縣、岐阜縣、群馬縣、三重縣與京都府等，大約占2%左右。從市區(qū)町村的外國(guó)人情況來看，群馬縣大泉町的外國(guó)人比率已達(dá)到16%，東京都新宿區(qū)的外國(guó)人比率已基本接近10%。面臨多元民族文化社會(huì)的形成，以多數(shù)外國(guó)人居住的地方政府為首，很多地方政府為外國(guó)人更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)厣?、融入?dāng)?shù)厣鐣?huì)，在醫(yī)療、保險(xiǎn)、教育、福祉等方面，賦予外國(guó)人與日本人居民同樣的作為本地區(qū)居民的權(quán)利。比如，為外國(guó)人解決各種困難與沖突，專門設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)和采取相應(yīng)措施。其中，最具代表性的機(jī)構(gòu)與措施是，1984年神奈川縣政府設(shè)立了廢除按指紋措施、禁止差別、社會(huì)福利與養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)，取消地方公務(wù)員國(guó)籍條款、賦予外國(guó)人參政權(quán)、調(diào)查與改善外國(guó)人居住、就業(yè)環(huán)境與其子女教育環(huán)境等的政府機(jī)構(gòu)。多數(shù)韓國(guó)人多居住的川崎市政府于1988年設(shè)立了以韓日居民共生為目標(biāo)的韓日交流館。

1990年代末到2000年初期，一些地方政府的多元文化政策由分散、不成熟逐漸發(fā)展為成熟、系統(tǒng)化。比如，川崎市政府于1996年設(shè)立了“外國(guó)人市民代表會(huì)議”。該機(jī)構(gòu)的代表從居住在川崎市的外國(guó)人居民中產(chǎn)生，這些代表們的工作是對(duì)該市外國(guó)人的教育文化、社會(huì)生活等方面進(jìn)行調(diào)查、審議和歸納建議，并把歸納總結(jié)的意見、建議提交到市政府有關(guān)部門。根據(jù)“外國(guó)人市民代表會(huì)議”的宗旨，其最終目標(biāo)是把川崎市建設(shè)成為外國(guó)人居民和日本人居民和睦相處的城市。①川崎市政府網(wǎng)站:http://www.city.kawasaki.jp/index.html。再如，2001年5月，在日系巴西人居住的濱松市建成了地方政府的聯(lián)合機(jī)構(gòu)“外國(guó)人集住都市會(huì)議”。②“外國(guó)人集住都市會(huì)議”采取審議會(huì)的形式，即該機(jī)構(gòu)具有行政機(jī)關(guān)對(duì)特定的政策及其管理方法做出決策時(shí)設(shè)置的合議制的咨詢機(jī)關(guān)的性質(zhì)。該機(jī)構(gòu)的成員，不是由選舉產(chǎn)生，而是由地方政府的“公共政策咨詢委員會(huì)”根據(jù)外國(guó)人的國(guó)籍、年齡、性別、民族、是否為地方團(tuán)體的會(huì)員、人口比率、在地區(qū)社會(huì)活動(dòng)中的經(jīng)驗(yàn)以及是否具有參加該機(jī)構(gòu)意向等多種因素來進(jìn)行選拔而產(chǎn)生?！肮舱咦稍兾瘑T會(huì)”的人員由日本人志愿者、大學(xué)教授及當(dāng)?shù)卣賳T所組成。該機(jī)構(gòu)的會(huì)員由多數(shù)日系南美人居住城市的地方政府及其國(guó)際交流協(xié)會(huì)所構(gòu)成。“外國(guó)人集住都市會(huì)議”的目標(biāo)為各城市之間就外國(guó)人政策及其執(zhí)行情況進(jìn)行相互交流，為外國(guó)人居民解決他們?cè)诠ぷ?、生活中所遇到的各種困難，建立多民族共同生活的多元文化社會(huì)。③外國(guó)人集住都市會(huì)議網(wǎng)站:http://www.shujutoshi.jp/。到了2005年，長(zhǎng)野縣、靜岡縣、磐田市政府相繼設(shè)立了促進(jìn)多元文化共生社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)。截至2013年末，在以東京都為中心的關(guān)東地區(qū)的大部分城市如大阪府、兵庫縣、廣島縣等地區(qū)也相繼設(shè)立了推進(jìn)多元文化共生社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)。而且，群馬縣、岐阜縣、靜岡縣、愛知縣、三重縣與名古屋市政府聯(lián)合組建了“多元文化共生推進(jìn)協(xié)議會(huì)”，該組織是以建立互相理解對(duì)方文化與思維方式，且可以安心、舒適生活的多元文化共生社會(huì)為目標(biāo)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)也致力于與當(dāng)?shù)鼐用?、NPO等民間組織的合作，向國(guó)家相關(guān)部門提出有關(guān)改善外國(guó)人政策與進(jìn)一步推動(dòng)多元文化共生社會(huì)而提出意見和建議的跨區(qū)域性組織。

地方政府在促進(jìn)和發(fā)展多元文化社會(huì)方面，不僅重視與其他地方政府之間的聯(lián)系與合作，還強(qiáng)調(diào)在地方城市內(nèi)部與民間組織、市民團(tuán)體與居民之間的合作、分工等互助體系的建立。比如，日本很多地方政府以官民合作的形式建立了國(guó)際交流協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)與民間組織之間的信息交流、構(gòu)筑市民團(tuán)體之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、外國(guó)人會(huì)議的組織、財(cái)政支援等。國(guó)際交流協(xié)會(huì)已發(fā)展為地方政府推進(jìn)多元文化共生政策的核心機(jī)構(gòu)。

與此相比，在推進(jìn)多元文化社會(huì)方面，日本中央政府卻沒有表現(xiàn)出非常積極的態(tài)度。日本地方政府自1980年代初已經(jīng)開始推出有關(guān)多元文化的具體措施，設(shè)立相關(guān)政府機(jī)構(gòu)，獲得民間組織、市民團(tuán)體與居民的支持開始實(shí)施支援外國(guó)人具體計(jì)劃。然而，日本中央政府的相關(guān)各省在來自各地方政府、經(jīng)濟(jì)界與社會(huì)團(tuán)體的壓力之下，2000年之后才逐漸開始反思日本的多元文化問題。2005年6月，內(nèi)閣府經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議提出了有關(guān)“為外國(guó)人發(fā)揮能力創(chuàng)造環(huán)境”的建議。同一時(shí)期，總務(wù)省設(shè)立了“推進(jìn)多元文化共生研究會(huì)”。2006年3月，內(nèi)閣府經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議又提出了“政府應(yīng)積極接受外國(guó)人”的政策建議。同月，總務(wù)省“推進(jìn)多元文化共生研究會(huì)”也制定了“全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)多元文化社會(huì)”的計(jì)劃。這一計(jì)劃的重點(diǎn)在于中央政府向各級(jí)地方政府提出“作為發(fā)展地區(qū)多元文化社會(huì)的主體，各級(jí)地方政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用”的建議和要求?？倓?wù)省就推進(jìn)多元文化措施向各級(jí)地方政府提出的具體要求為:第一，地區(qū)信息的多種語言化、對(duì)日語及日本社會(huì)的學(xué)習(xí)支援等在語言交流方面提供支援;第二，對(duì)外國(guó)人居住、教育、勞動(dòng)環(huán)境、醫(yī)療、保健與福利、防災(zāi)等生活方面提供支援;第三，啟發(fā)日本居民對(duì)建立多元文化共生地區(qū)社會(huì)的意識(shí);第四，促進(jìn)和完善與各企業(yè)團(tuán)體、市民團(tuán)體與居民之間的角色分工與合作等為內(nèi)容的地方政府多元文化共生體制。④日本總務(wù)省網(wǎng)站:《研究會(huì)關(guān)于推進(jìn)多元文化共生的報(bào)告書》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。為實(shí)現(xiàn)上述計(jì)劃，總務(wù)省不僅對(duì)地方政府，還對(duì)中央政府各省、企業(yè)及地區(qū)居民也提出了相關(guān)建議。具體來說，建議地方政府有必要加強(qiáng)其政府內(nèi)部的橫向聯(lián)系與合作，建設(shè)專門推進(jìn)多元文化共生政策的政府機(jī)構(gòu)，制定多元文化共生方針及計(jì)劃，明確與國(guó)際交流協(xié)會(huì)、市民團(tuán)體之間的職責(zé)分工，并與之建立合作網(wǎng)絡(luò)。而對(duì)中央政府的職責(zé)，總務(wù)省向中央政府提出了需要檢討對(duì)現(xiàn)有外國(guó)人政策的基本方針、為外國(guó)居民學(xué)習(xí)日語及日本社會(huì)提供機(jī)會(huì)、掌握外國(guó)居民信息的系統(tǒng)、建立各省廳之間進(jìn)行合作的渠道等建議。而總務(wù)省對(duì)企業(yè)的建議則是，雇傭外國(guó)勞動(dòng)力的企業(yè)必須承擔(dān)好遵守勞動(dòng)法、加入社會(huì)保險(xiǎn)等的社會(huì)責(zé)任。而對(duì)日本人居民，總務(wù)省提出了作為地區(qū)社會(huì)的一員所有居民要有與地方政府、民間團(tuán)體合作為解決外國(guó)人居民問題而付出努力的責(zé)任和義務(wù)。⑤日本總務(wù)省網(wǎng)站:《研究會(huì)關(guān)于推進(jìn)多元文化共生的報(bào)告書》，http://www.soumu.go.jp/kokusai/pdf/sonota_b5.pdf。

(二)重視具體政策及措施的實(shí)施，忽略法律及制度的保障

如上所述，在地方政府層面，對(duì)于在日韓國(guó)人與朝鮮人、在日華人等“老移民群體”與日系南美后裔、研修生、跨國(guó)婚姻者、外國(guó)留學(xué)生等“新移民群體”，很多地方政府都很關(guān)注他們的生活與工作，并提供豐富且具體的支援與優(yōu)惠政策。而在中央政府層面，在關(guān)注和促進(jìn)多元文化社會(huì)上，雖然沒有起到主導(dǎo)作用，但為地方政府更好地實(shí)施多元文化政策及措施，在制定相關(guān)計(jì)劃、提出意見與建議等方面也做出了一定的貢獻(xiàn)。

首先，地方政府的多元文化政策對(duì)在日本的外國(guó)人更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)氐纳?，并以合法身份參與社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)打開通道發(fā)揮了非常重要的作用。比如，日本地方政府中率先促進(jìn)多元文化社會(huì)發(fā)展的川崎市政府于1996年建立的“外國(guó)人市民代表會(huì)議”代表外國(guó)人的利益向地方政府及中央政府提出有關(guān)外國(guó)人政策方面的意見、建議的渠道，給川崎市外國(guó)居民提供了參與當(dāng)?shù)刈h事活動(dòng)的平臺(tái)。該機(jī)構(gòu)的構(gòu)成人員不受性別、宗教背景的限制，主要根據(jù)國(guó)籍與歷史背景而被選出來當(dāng)代表。如該機(jī)構(gòu)于1996年選拔代表時(shí)，26個(gè)席位中的5個(gè)席位分配給“老移民群體”，其中，民團(tuán)和朝總聯(lián)分別分配到2個(gè)席位，青丘社①“青丘社”是川崎市櫻本町的在日韓國(guó)人第二代人與日本人共同經(jīng)營(yíng)的社會(huì)福利法人，當(dāng)時(shí)川崎市外國(guó)人市民代表會(huì)議的議長(zhǎng)由該社代表所擔(dān)任。分配到1個(gè)席位。而剩下的21個(gè)席位根據(jù)各國(guó)外國(guó)人在該市外國(guó)人總體人口中所占的比例來進(jìn)行分配。還有，“外國(guó)人集住都市會(huì)議”是在日本的外國(guó)人多數(shù)居住的各地方政府與各地區(qū)的國(guó)際交流協(xié)會(huì)②國(guó)際交流協(xié)會(huì)是日本地方政府的外圍團(tuán)體。于2001年5月在濱松市成立的地方政府與民間組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)不僅在會(huì)員地方政府之間進(jìn)行有關(guān)促進(jìn)多元文化共生社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)交流，還發(fā)揮著對(duì)中央政府提出相關(guān)政策建議的作用。截至目前，已有27個(gè)地方城市成為該機(jī)構(gòu)的會(huì)員。2001年，“外國(guó)人集住都市會(huì)議”以總務(wù)省、法務(wù)省、外務(wù)省、文部科學(xué)省、文化廳、厚生勞動(dòng)省、社會(huì)保險(xiǎn)廳等與多元文化相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)為對(duì)象，做出了要求中央政府相關(guān)省廳重新檢討和制定外國(guó)人政策及方案的《濱松市宣言》。2002年，該機(jī)構(gòu)在東京都召開了有中央政府官員參加的會(huì)議，2004年又向“經(jīng)團(tuán)聯(lián)”遞交了其對(duì)中央政府施加壓力的請(qǐng)求書。而且，該機(jī)構(gòu)于2005年受到外國(guó)人團(tuán)體、日本人市民團(tuán)體的支持，向中央政府的相關(guān)部門提交了外國(guó)人管制改革的請(qǐng)求書。2007年，“外國(guó)人集住都市會(huì)議”又分別在成立地區(qū)共同體、外國(guó)人就業(yè)、外國(guó)人兒童教育等方面創(chuàng)建了研究會(huì)，2008年還發(fā)表了要求中央政府成立有關(guān)外國(guó)人對(duì)策綜合立案的相關(guān)省廳與保障外國(guó)人居民學(xué)習(xí)日語機(jī)會(huì)的“美濃加茂城市宣言”。不僅如此，2005年川崎市政府制定了“多元文化共生社會(huì)促進(jìn)指南”，同年，新宿區(qū)建立了“多元文化共生俱樂部”，2007年，愛知縣建立了“多元文化共生中心”，而次年，該縣又相繼設(shè)立了“日語學(xué)習(xí)支援基金”。2012年，日韓歐多元文化共生城市峰會(huì)在東京召開，宣布了“東京宣言”，2013年，濱松市又發(fā)布了“多元文化共生都市構(gòu)想”。

在地方政府、企業(yè)團(tuán)體及民間組織的影響和壓力之下，日本中央政府也從2006年起在對(duì)待多元文化的態(tài)度上出現(xiàn)了一些轉(zhuǎn)變。比如，2006年總務(wù)省制定了“地方多元文化共生促進(jìn)計(jì)劃”，同一時(shí)期，與外國(guó)勞工問題有關(guān)的各省廳之間聯(lián)絡(luò)會(huì)議上制定了“作為地區(qū)居民的外國(guó)人綜合對(duì)應(yīng)措施”，2008年自民黨國(guó)家戰(zhàn)略本部提出了“以開辟日本型移民國(guó)家的戰(zhàn)略為目標(biāo)”的口號(hào)。內(nèi)閣府于2009年設(shè)立了促進(jìn)定住外國(guó)人政策的機(jī)構(gòu)，2010年制定了“有關(guān)日系定住外國(guó)人政策的基本方針”，2011年又制定了“有關(guān)日系定住外國(guó)人政策的行動(dòng)計(jì)劃”等。而且，內(nèi)閣府從2012年開始了新的在留管理與居民基本等級(jí)制度，同時(shí)還召開了“為實(shí)現(xiàn)與外國(guó)人共生的社會(huì)”的研討會(huì)。這些具體計(jì)劃及相關(guān)方針政策為地方政府更好地實(shí)施多元文化政策提供了制度上的便利。

盡管如此，日本在促進(jìn)多元文化社會(huì)發(fā)展的過程中，無論在相對(duì)滯后的中央政府層面，還是在發(fā)揮主導(dǎo)作用的地方政府層面，都沒有在制定與完善相關(guān)法律、規(guī)定及條例等制度性保障措施方面表現(xiàn)出積極的態(tài)度。截至目前，宮城縣于2007年制定《有關(guān)推進(jìn)形成多元文化共生社會(huì)的條例》 (2010年4月1日更新)，2008年東京都足立區(qū)與靜岡縣相繼制定了“多元文化共生促進(jìn)基本條例”，2012年滋賀縣湖南市制定了“促進(jìn)多元文化共生社會(huì)的條例”之外，很多地方政府在法律、條例等制度性保障方面幾乎沒有采取任何措施。

三、日本多元文化政策的意義與局限性

以地方政府為主導(dǎo)、中央政府以參與配合的方式推進(jìn)的日本多元文化政策促進(jìn)了日本多元文化社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。通過地方政府在推進(jìn)多元文化社會(huì)上的各種政策及措施，在日外國(guó)人不僅在居住、教育、工作環(huán)境、醫(yī)療、保健、福利、防災(zāi)等方面得到了改善，還在身份地位上從原來的“勞動(dòng)力”或“被管理對(duì)象”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c日本人共同構(gòu)成地區(qū)社會(huì)成員的“居民”。由此，沒有歸化為日本人的外國(guó)人也以合法身份能夠參與日本社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)，其各項(xiàng)權(quán)利在一定程度上得到了保障。比如，川崎市的“外國(guó)人市民代表會(huì)議”，自1996年設(shè)立至今，每年都向該市市長(zhǎng)匯報(bào)對(duì)該市外國(guó)人問題進(jìn)行調(diào)查、審議的結(jié)果，并提出相關(guān)建議和意見。而根據(jù)“外國(guó)人市民代表會(huì)議”的規(guī)定，市政府必須尊重該會(huì)議的審議結(jié)果、意見及建議，并督促政府有關(guān)部門盡快處理、解決該會(huì)議提出來的各種問題及意見。從川崎市政府年報(bào)的內(nèi)容來看，自1996年到2009年，“外國(guó)人市民代表會(huì)議”提出來的共79條建議中，如“給外國(guó)人高齡者提供養(yǎng)老金”、“廢除聘用地方公務(wù)員時(shí)的國(guó)籍條款”、“外國(guó)人的地方參政權(quán)”、“外國(guó)人學(xué)生入高中之后對(duì)其進(jìn)行支援”、“給多元文化理解教育內(nèi)容里加進(jìn)外國(guó)人兒童的文化”等，與政治、經(jīng)濟(jì)、教育方面有關(guān)的十幾項(xiàng)敏感問題除外，其他58條建議已得到解決。

然而，日本的多元文化政策也存在很多方面的不足。首先，從中央政府層面來看，雖然自2006年起政府有關(guān)部門關(guān)注并積極檢討多元文化社會(huì)的形成及其應(yīng)對(duì)措施，但多元文化僅僅被理解為語言、宗教等對(duì)不同文化的理解、尊重與包容，而外國(guó)人居民的參政權(quán)等政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利完全被忽略。而且，2006年總務(wù)省提出“多元文化共生”的理念與政策，試圖積極應(yīng)對(duì)多元文化社會(huì)的形成，但至今還沒有采取制定或修改相關(guān)法律、條例等的制度性保障措施。比如，外國(guó)人出入國(guó)管理法《出入境管理與難民認(rèn)定法》、強(qiáng)調(diào)日本人民族認(rèn)同的歸化制度等，都不符合日漸趨向多元文化社會(huì)的日本現(xiàn)狀。

其次，從地方政府層面來看，如川崎市與神奈川縣的“外國(guó)人市民代表會(huì)議”的議題僅僅局限于日常生活中的各種問題，并且如該機(jī)構(gòu)的概要中還寫有“會(huì)議的代表不能表明自己所屬民族集團(tuán)或母國(guó)的利益”一樣，很多實(shí)施多元文化政策的地方政府僅僅在語言交流、子女教育、改善勞動(dòng)環(huán)境與福祉等日常生活方面向外國(guó)人提供便利與支援，而在民族身份認(rèn)同、參與政治生活等方面并沒有付諸任何權(quán)利。同時(shí)，需要注意的是日本地方政府多元文化政策的主要適用對(duì)象是，擁有合法滯留資格的外國(guó)人，尤其是如日系巴西人、日系秘魯人等文化上雖與日本人有不同背景，但擁有與日本人同樣血統(tǒng)的外國(guó)人，而北海道的阿依努人、沖繩的琉球人等原住民，以及東南亞各國(guó)的護(hù)工、亞洲各國(guó)的勞工及外國(guó)人留學(xué)生等短期滯留者與非法滯留者則被排除在多元文化政策對(duì)象范圍之外。

總的來說，雖然自20世紀(jì)90年代以來，日本從發(fā)達(dá)國(guó)家引進(jìn)多元文化主義理念及其政策，但其在實(shí)際應(yīng)對(duì)多元文化社會(huì)的措施上，還是處于部分吸收多元文化主義理念的初級(jí)發(fā)展階段。