鐘慧瀾 章曉懿

（上海交通大學(xué)，上海，200030）

激勵相容與共同創(chuàng)業(yè)：養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會企業(yè)合作供給模式研究*

鐘慧瀾1章曉懿2

（上海交通大學(xué)，上海，200030）

政府與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)是破解我國養(yǎng)老難題的新路徑。依據(jù)公私合作伙伴關(guān)系理論構(gòu)建一個職能分離、風(fēng)險分擔(dān)和關(guān)系結(jié)構(gòu)三維度分析框架，對養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會企業(yè)合作供給的案例比較分析，發(fā)現(xiàn)社會企業(yè)鑲嵌在特定的社會政治環(huán)境中，是一個具有社會目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)等多重目標(biāo)復(fù)合交錯的組織。社會企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的成長是政府與企業(yè)共同創(chuàng)業(yè)的結(jié)果。政府與社會企業(yè)合作供給養(yǎng)老服務(wù)是資源互補(bǔ)基礎(chǔ)上的共同創(chuàng)業(yè)過程，受創(chuàng)業(yè)外部環(huán)境差異、政府購買服務(wù)方式的影響，二者形成了政府自上而下推動的勉力協(xié)同型和需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作模式。兩種模式都遇到了身份合法性危機(jī)、發(fā)展機(jī)會不平等、自主性發(fā)展受限等困境。

養(yǎng)老服務(wù)；社會企業(yè)；激勵相容；共同創(chuàng)業(yè)；公私合作伙伴關(guān)系

為積極應(yīng)對人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，十八屆三中全會明確提出了加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。作為一種新興的現(xiàn)代社會治理載體，社會企業(yè)是一種超越傳統(tǒng)企業(yè)和非營利組織的新型組織形式，它為解決社會問題而生，基本理念是通過商業(yè)化運營實現(xiàn)特定的社會目標(biāo)，而不是追求利益最大化，在贏得市場的同時解決人口老齡化的問題。因此，社會企業(yè)在養(yǎng)老服務(wù)供給中具有獨特的優(yōu)勢。社會企業(yè)如何與政府合作提供養(yǎng)老服務(wù)，將成為養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展中的一個關(guān)鍵問題。

一、文獻(xiàn)綜述

社會企業(yè)這一概念于20世紀(jì)90年代初期第一次于歐洲出現(xiàn)。1994年OECD最早對社會企業(yè)進(jìn)行

了界定：社會企業(yè)是既利用市場資源、又利用非市場資源以使低技術(shù)工人重返工作崗位的組織[1]。歐洲社會企業(yè)研究網(wǎng)絡(luò)（EMES）分別從經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和社會標(biāo)準(zhǔn)，提出了一個社會企業(yè)“理想模型”，認(rèn)為社會企業(yè)是指那些具有造福社會這一明確目標(biāo)的組織，該組織由公民團(tuán)體自發(fā)組成，且資本投資者的物質(zhì)利益往往有限。同時，社會企業(yè)極其重視自身的自治性，以及他們在實時變動的社會經(jīng)濟(jì)活動中所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險[2]。安東尼奧·托馬斯（Thomas Antonio）指出社會企業(yè)是第三部門的要素之一，社會企業(yè)的起源代表從傳統(tǒng)福利系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛旌舷到y(tǒng)的過程[3]。狄茲（Dees）提出了“社會企業(yè)光譜”的概念，社會企業(yè)是處于純慈善（非營利組織）與純營利（私人企業(yè)）之間的連續(xù)體[4]。我國對社會企業(yè)的研究最初主要是翻譯國外學(xué)者著作，介紹社會企業(yè)概念及運營經(jīng)驗。隨著研究深入，一些學(xué)者開始對社會企業(yè)本土化進(jìn)行了探索。時立榮（2005）從弱勢群體就業(yè)保障角度出發(fā)，指出我國社會企業(yè)是由非正規(guī)就業(yè)問題引發(fā)而來的兼具公益性和經(jīng)營性的新型就業(yè)組織[5]。王名和朱曉紅（2010）以社會企業(yè)的現(xiàn)象與本質(zhì)兩個維度，社會企業(yè)的公益、市場和文化三個觀察視角，將社會企業(yè)定義為一種介于公益與營利之間的企業(yè)形態(tài)，是社會公益與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物，是一種表現(xiàn)為非營利組織和企業(yè)雙重屬性、雙重特征的社會組織[6]。朱漢平和楊慧（2013）分析了珠三角地區(qū)社會企業(yè)介入養(yǎng)老服務(wù)供給的路徑[7]。鄧漢慧等（2015）對社會企業(yè)參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的困境和原因進(jìn)行了分析并提出了相關(guān)對策[8]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對社會企業(yè)的概念界定共同表明社會企業(yè)本質(zhì)上屬于公益性經(jīng)濟(jì)組織，具有社會屬性和經(jīng)濟(jì)屬性雙重性質(zhì)，是解決社會問題的重要力量。但是關(guān)于社會企業(yè)如何解決我國養(yǎng)老問題的研究尚處于初始階段，現(xiàn)有文獻(xiàn)不僅數(shù)量偏少，而且主要是宏觀層面的靜態(tài)描述性研究，對養(yǎng)老服務(wù)中的社會企業(yè)如何產(chǎn)生、與政府如何互動創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)供給等問題缺乏動態(tài)性的觀察和思考。

二、政府與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實條件：供給不足下的激勵相容

1.社會環(huán)境——人口老齡化日趨嚴(yán)峻，社會化養(yǎng)老供給不足

與發(fā)達(dá)國家相比，我國人口老齡化具有進(jìn)程快、基數(shù)大、高齡化、需要照顧時間更長等特點。截止2013年底，我國60周歲及以上人口20243萬人，占總?cè)丝诘?4.9%，65周歲及以上人口13161萬人，占總?cè)丝诘?.7%[9]。從老年人口撫養(yǎng)比來看，1990年我國老年人口撫養(yǎng)比為8.3%，2000年老年人口撫養(yǎng)比為9.9%，到2010年，老年人口撫養(yǎng)比已經(jīng)達(dá)到11.9%，預(yù)計到2030年老年人口撫養(yǎng)比將達(dá)到25%[10]。老年人口撫養(yǎng)比不斷上升意味著家庭勞動力的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)逐漸加重，再加上獨生子女政策造成的“4-2-1”家庭結(jié)構(gòu)，使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老變得越來越困難，社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求隨之相應(yīng)增大。但是，目前全國社區(qū)日間照料服務(wù)床位為19.8萬張，城市和農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老覆蓋率僅分別達(dá)到41%和16%；全國各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)4.5萬家，養(yǎng)老床位431.3萬張，每千名老年人擁有的床位為22.24張[11]。現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)難以滿足日益龐大且多樣化的老年需求。

2.市場環(huán)境——老年消費市場空間巨大，養(yǎng)老市場結(jié)構(gòu)性矛盾突出

根據(jù)中國老齡科學(xué)研究中心的數(shù)據(jù)顯示，城市的老年人中有42.8%的人擁有存款，每年老年人的離退休金、再就業(yè)收入、親朋好友的資助可達(dá)3000億至4000億元，老年人潛在購買能力巨大。從實際消費支出來看，2010年我國老年人消費規(guī)模超過1.4萬億元，根據(jù)預(yù)測，2020年我國老年人消費將達(dá)到3.3萬億元，2030年達(dá)到8.6萬億元，2040年達(dá)到17.55萬億元，2050年達(dá)到28.4萬億元。而當(dāng)前國內(nèi)市場每年提供的老年人產(chǎn)品和服務(wù)價值不到1000億元[12]。而且，目前養(yǎng)老市場呈現(xiàn)嚴(yán)重的“冷熱不均”現(xiàn)象。一方面，養(yǎng)老地產(chǎn)由于利潤可觀受到投資方的追捧；另一方面，養(yǎng)老陪護(hù)家政、康復(fù)護(hù)理等服務(wù)業(yè)由于利潤相對微薄，職業(yè)地位社會認(rèn)可度不高，不僅市場投資者對其興趣平平，而且專門

的人才隊伍也很缺乏。這種不均衡的養(yǎng)老市場發(fā)展產(chǎn)生的結(jié)果就是高端的養(yǎng)老社區(qū)大多數(shù)老年人住不起，基本的養(yǎng)老服務(wù)大多數(shù)老年人卻買不到，養(yǎng)老市場亟需注入新的力量，激發(fā)市場的“鯰魚效應(yīng)”。

3.政策環(huán)境——政府鼓勵社會參與，養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展

為了推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，近年來，中央政府陸續(xù)出臺了一系列政策文件，特別是十八屆三中全會明確提出“積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)”目標(biāo)以后，有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的政策文件數(shù)量呈現(xiàn)“井噴式”增長。通過對國家層面的典型政策文件進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)這些政策暗含著一條邏輯主線：養(yǎng)老服務(wù)多元供給（主體）——政府購買養(yǎng)老服務(wù)，培育市場（激勵手段1）——鼓勵社會資本進(jìn)入，壯大市場（激勵手段2）——建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系（目標(biāo)）。

面對政策激勵，作為代理人的社會企業(yè)能更好地實現(xiàn)作為委托人政府的公共利益最大化目標(biāo)。一方面，與純商業(yè)企業(yè)相比，二者都要營利，但純商業(yè)企業(yè)出于逐利性本能，在利潤不高時不一定承接政府購買服務(wù)項目，難以成為政府購買服務(wù)的穩(wěn)定承接主體，即使承接項目也容易出現(xiàn)撇脂定價行為，損害弱勢老年人群體的利益。對于社會企業(yè)而言，營利是次要目標(biāo)，社會公益是其首要目標(biāo)，這樣政府與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)很容易達(dá)成目標(biāo)的一致性。另一方面，與非營利組織相比，兩者均以社會公益為首要目標(biāo)，但非營利組織運營邏輯是靠外部捐贈實現(xiàn)公益目標(biāo)，奉行的是退出戰(zhàn)略，把政府視為維持一個組織發(fā)展的最終決定者，容易陷入資金來源不足的困境，社會企業(yè)非常重視資金的使用效率，可以通過商業(yè)運營實現(xiàn)財務(wù)上可持續(xù)發(fā)展，這與政府轉(zhuǎn)變職能，提高養(yǎng)老服務(wù)效率的價值追求不謀而合。

因此，在社會化養(yǎng)老供給不足，市場化養(yǎng)老惠及面有限的條件下，社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)可以在一定程度上彌補(bǔ)國家養(yǎng)老資金供給有限，市場化養(yǎng)老投資過度集中高端營利性養(yǎng)老領(lǐng)域而產(chǎn)生的空白。政府與社會企業(yè)在目標(biāo)利益驅(qū)動和效率價值追求上的一致性，使得二者合作提供養(yǎng)老服務(wù)能夠更好地實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策的效用最大化。

三、政府與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯：基于資源互補(bǔ)的共同創(chuàng)業(yè)

1.公共產(chǎn)品理論——社會企業(yè)為什么能夠提供養(yǎng)老服務(wù)？

對公共產(chǎn)品的研究從18世紀(jì)就已經(jīng)開始，大衛(wèi)·休謨在1739年出版的《人性論》一書中就提出：集體共同消費的物品單純依靠個人無法達(dá)到公共利益的最大化[13]。1954年，保羅·薩繆爾森率先界定了公共產(chǎn)品的三個基本特征，即效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性[14]?？v觀各國法律，養(yǎng)老服務(wù)都被認(rèn)為是老年人依法享受的基本權(quán)利之一。老年人享受滿意的養(yǎng)老服務(wù)有助于釋放家庭成員的勞動時間，促進(jìn)家庭幸福、社會和諧。養(yǎng)老服務(wù)利益的外溢性決定了它是具有外部效應(yīng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。對于公共產(chǎn)品的供給，布坎南、科斯、德姆塞茨等學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)政府并不是唯一的生產(chǎn)主體，私人生產(chǎn)者也可以有效率地生產(chǎn)公共產(chǎn)品。這意味著在養(yǎng)老服務(wù)供給中，政府可以將服務(wù)的生產(chǎn)交給社會企業(yè)來完成。

2.公私合作伙伴關(guān)系理論（PPP）——社會企業(yè)如何與政府合作提供養(yǎng)老服務(wù)？

公私合作伙伴關(guān)系是指“私營實體參與或為基礎(chǔ)設(shè)施供給提供支持[15]”，公共部門和私營部門聯(lián)合起來建立長期合同關(guān)系以生產(chǎn)和交付公共服務(wù)的一種辦法，在這種合作伙伴關(guān)系中，各方都保留各自的身份和職責(zé)。PPP最初應(yīng)用更多集中在“硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，發(fā)展過程中逐步涵蓋了包括“軟經(jīng)濟(jì)”和“軟社會”在內(nèi)的所有領(lǐng)域。由于公共服務(wù)供給中政府和市場都會有缺陷，要提升公共服務(wù)供給效率，就得“既要發(fā)揮私營部門在資源配置中的高效率，又要發(fā)揮政府在維護(hù)社會民主、公平價值

方面的優(yōu)勢”[16]。E.S.薩瓦斯（2002）曾將公共服務(wù)供給分為安排、付費、生產(chǎn)和提供等若干環(huán)節(jié)，也認(rèn)為政府與私營部門或社會機(jī)構(gòu)之間應(yīng)分工協(xié)作[17]。

因此，PPP的設(shè)計旨在根據(jù)比較優(yōu)勢原則，最大限度地利用私營部門的技能，作為對公共部門現(xiàn)有技能的必要補(bǔ)充，公私部門之間的合作可以看作雙方在資源互補(bǔ)基礎(chǔ)上共同創(chuàng)業(yè)的行為，創(chuàng)業(yè)的目標(biāo)是實現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)或社會價值，創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容是致力于創(chuàng)造新事物，包括新產(chǎn)品、新市場、新的生產(chǎn)過程或新的生產(chǎn)技術(shù)，創(chuàng)業(yè)的結(jié)果是公共服務(wù)供給更加有效、更具有回應(yīng)性。PPP的本質(zhì)在于公共部門不是購買一項資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務(wù)。在PPP合同架構(gòu)下，項目超支的風(fēng)險往往部分或全部地由公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門，形成風(fēng)險分配和激勵機(jī)制，保證資金最佳使用價值。公共服務(wù)中的公私合作既不同于政府部門的壟斷供給，也區(qū)別于徹底的民營化，是一個界于兩者之間市場化改革的連續(xù)體。E.S.薩瓦斯對這一連續(xù)體進(jìn)行了劃分，公私合作形式包括從國有企業(yè)、外包、購買到完全私營之間的10種形式。從動態(tài)過程來看，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系存在著一種“雙向運動”：對于傳統(tǒng)政府直接供給模式而言，伙伴關(guān)系建立的過程是一個公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供職能脫離政府的過程；而相對于曾經(jīng)遠(yuǎn)離政府的私人部門而言，伙伴關(guān)系的建立過程則是一個私人部門走向政府的過程。這就意味著，良好的伙伴關(guān)系要求公私部門之間保持適度距離，即清晰的公共服務(wù)職能分離，二者既不會因為距離太遠(yuǎn)而“離心離德”，也不會因為距離太近而“失掉自我”。

因此，清晰的職能分離、合理的風(fēng)險分配機(jī)制以及良好的主體間信任關(guān)系是公私合作成功的關(guān)鍵。政府與社會企業(yè)要根據(jù)比較優(yōu)勢原則，進(jìn)行資源優(yōu)化整合，在職能分離、風(fēng)險分配和信任關(guān)系培育三個維度上構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，形成各種合作形式共同創(chuàng)造養(yǎng)老服務(wù)供給的新路徑。

四、養(yǎng)老服務(wù)中的政府與社會企業(yè)合作模式：基于上海市兩個案例的比較分析

本文以城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中老年助餐服務(wù)供給為研究對象進(jìn)行案例分析。老年助餐是滿足老年人基本生活需要的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目，經(jīng)過十多年的探索，城市老年助餐服務(wù)發(fā)展相對比較成熟。以上海為例，自2008年上海市民政局頒布《關(guān)于鼓勵社區(qū)設(shè)立老年助餐服務(wù)點的通知》以來，截至2013年底，全市已建立助餐點共533家，為6萬多名老年人提供了助餐服務(wù)。其中一部分助餐點就是以政府與社會企業(yè)合作的方式為老人提供助餐服務(wù)。由于解決吃飯問題是老人生活的基本需要，同時老年人對于購買助餐服務(wù)這種有形產(chǎn)品會產(chǎn)生較高安全感，這將有利于社會企業(yè)在提供服務(wù)中實現(xiàn)其社會目標(biāo)。

案例一：上海光明村老年配餐中心

為完成“十二五”政府實事項目，黃浦區(qū)政府與豐裕餐飲股份有限公司（國有控股）就老年助餐點建設(shè)合作進(jìn)行洽談，最終雙方達(dá)成一致協(xié)議，豐裕餐飲公司負(fù)責(zé)助餐點建設(shè)。2011年6月，由豐裕餐飲公司建設(shè)管理的光明村老年配餐中心正式成立，為四個街道有就餐需求的60歲以上老人提供助餐服務(wù)，每份套餐8元錢，特殊困難老人會享受3到8元的不同標(biāo)準(zhǔn)助餐補(bǔ)貼。

合作過程中，區(qū)政府向光明村免費提供占地600平方米街邊門面房，并投入450萬經(jīng)費支持。光明村負(fù)責(zé)餐食制作。受限于場地面積，堂食座位較少，主要采取送餐形式為老年人提供服務(wù)。每天飯食做好后，由光明村安排配送人員將飯食送到各個居委會，居委會則負(fù)責(zé)將飯食送到老人手中。對于不需要送餐上門的老人，社區(qū)服務(wù)中心有專門場地供老人集體用餐。但在助餐服務(wù)過程中光明村遇到了困境。首先，光明村的水電、煤氣等公用事業(yè)支出費用皆以工業(yè)使用標(biāo)準(zhǔn)繳納，未享受任何補(bǔ)貼或稅費減免。其次，客飯價格從成立之初的8元到現(xiàn)在一直未變，老年人就餐補(bǔ)貼也一直未變，隨著近幾年的物價一直上漲，每做一份助老餐就要虧3元。第三，食藥監(jiān)部門根據(jù)光明村場地面積限定光明村最大供餐數(shù)量是1600份，但是現(xiàn)在光明村餐飲制作已經(jīng)從起始的人工變?yōu)闄C(jī)械化流水線，能

夠提供的份額也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了1600份。第四，為了防止出現(xiàn)食品安全問題，光明村只能按照合同規(guī)定提供午餐，不能自主經(jīng)營其他餐飲服務(wù)，也不能隨意擴(kuò)大服務(wù)對象。種種原因?qū)е鹿饷鞔迕磕晏潛p100萬元左右。得益于光明村熟食的品牌優(yōu)勢，為了克服經(jīng)營困難，光明村配餐中心決定引入光明村品牌的熟食和點心外賣，增加了助老餐外賣服務(wù)。但這項服務(wù)申請過程復(fù)雜漫長，和政府有關(guān)部門經(jīng)過幾個月的協(xié)商，政府才破例同意光明村開設(shè)自制熟食的櫥窗。由此，每年的運營才勉強(qiáng)做到年度收支平衡。

案例二：上海長橋社區(qū)老年人助餐服務(wù)中心

隨著老齡化趨勢的加速，長橋街道獨居、純老家庭、留守、殘疾的80歲以上老人數(shù)逐步增加，要求助餐、送餐的需求日益迫切。為此，長橋街道采用公開招投標(biāo)方式，將做餐服務(wù)外包給上海綠捷快餐有限公司（私營企業(yè)）。綠捷公司是目前上海市日供餐量最大，管理學(xué)校食堂和管理“A”級食堂最多的大型的專業(yè)快餐公司。2009年5月，綠捷公司建設(shè)運營的長橋助餐服務(wù)中心成立，每天為500多位老人提供助餐服務(wù)。每份套餐最初為7元，后來為了滿足老年人差異化需求，又推出10元套餐供老年人選擇。對于無業(yè)、低保等困難老人，街道會給予3元就餐補(bǔ)貼。

合作過程中，長橋街道為綠捷公司免費提供1000余平方米的場地支持。綠捷公司負(fù)責(zé)長橋助餐中心膳食制作。為了方便老年人就近就餐，長橋街道設(shè)立了6個就餐點，長橋助餐中心每天做完飯后，就會由專門人員將飯食送到助餐點。街道會為前往助餐中心和助餐點就餐的老人購買意外保險，防止發(fā)生食物中毒風(fēng)險。在送餐服務(wù)方面，街道將送餐服務(wù)委托給上海富宇（家政）勞務(wù)服務(wù)有限公司。富宇公司會在兩小時內(nèi)將飯食送到各個助餐點。居委會提前通知老人到助餐點就餐。居委會還成立了特需隊負(fù)責(zé)送餐上門服務(wù)，特需隊主要由“4050”人員和志愿者組成。街道每年會根據(jù)老年人吃飯客數(shù)以及滿意度測評對綠捷公司進(jìn)行獎懲。此外，長橋街道還建立了聯(lián)席會議制度，會議成員由食藥監(jiān)、街道辦、居家養(yǎng)老服務(wù)中心、綠捷公司組成，一個季度召開一次會議，開展各類協(xié)調(diào)工作，確保助餐中心順利運行。在后期運營過程中，長橋助餐中心由于物價上漲，套餐價格始終不變，再加上水電煤氣等費用是按照工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)征收、不能自主經(jīng)營其他餐飲服務(wù)，出現(xiàn)虧損。

從上述老年助餐服務(wù)供給的典型案例可見，作為社會力量，豐裕餐飲公司和綠捷公司在未提供助餐服務(wù)之前，都是純商業(yè)企業(yè)，以利潤最大化作為首要目標(biāo)。當(dāng)政府分別與二者就助餐服務(wù)進(jìn)行合作時，豐裕餐飲公司和綠捷公司的組織目標(biāo)發(fā)生重大變化，生產(chǎn)具有福利性質(zhì)的老年餐成為首要目標(biāo)，營利成為次要目標(biāo)。這一目標(biāo)變化又進(jìn)一步促使企業(yè)的組織形態(tài)發(fā)生改變。在合同契約約束下，政府與豐裕餐飲公司、綠捷公司進(jìn)行了有效的利益捆綁，實現(xiàn)激勵相容，在行動上的表現(xiàn)就是：在政府贊助下豐裕餐飲公司和綠捷公司分別成立了具有公益性和經(jīng)濟(jì)性雙重屬性的社會企業(yè)——光明村和長橋助餐中心。由此可見，政府在推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中，通過贊助純商業(yè)企業(yè)，使其營利第一的目標(biāo)向公益優(yōu)先、注重營利轉(zhuǎn)變，從而引致企業(yè)組織形態(tài)變革。

根據(jù)PPP設(shè)計的比較優(yōu)勢原則，政府與社會企業(yè)的合作是在資源優(yōu)勢互補(bǔ)基礎(chǔ)上進(jìn)行共同創(chuàng)業(yè)的行為。上述案例中，政府的優(yōu)勢是利用資源優(yōu)勢為光明村和長橋助餐中心提供場地或資金支持，光明村和長橋助餐中心的優(yōu)勢是專業(yè)化餐飲服務(wù)，二者共同創(chuàng)業(yè)的目標(biāo)是讓老年人食無所憂，安享晚年，創(chuàng)業(yè)內(nèi)容是開創(chuàng)老年餐新的生產(chǎn)方式，創(chuàng)業(yè)結(jié)果是解決了老年人吃飯難的問題。但由于外部環(huán)境差異、政府購買服務(wù)方式不同，出現(xiàn)了兩種不同的合作模式。

光明村是政府自上而下推動的勉力協(xié)同型合作模式。這種合作模式面臨著強(qiáng)大的公共政策壓力，由于助餐點建設(shè)是“十二五”政府實事項目，其不僅關(guān)系到政府的工作績效，而且關(guān)系到眾多老年人切身利益，因此，為了實現(xiàn)既定的公共政策目標(biāo)，確保公共利益最大化，方便控制和約束代理人的行為，區(qū)政府不敢輕易選擇沒有任何信任基礎(chǔ)的組織作為合作伙伴?；谪斦Y源和國有資本天然的信任關(guān)系，區(qū)政府通過政治勸勉方式鼓勵豐裕餐飲公司承擔(dān)光明村助餐點建設(shè)的重任，最終二

者形成合作意愿。同時，區(qū)政府通過行政命令讓街道提供場地支持，從而產(chǎn)生了區(qū)政府、街道兩個層級政府機(jī)構(gòu)、居委會與光明村協(xié)同供給老年餐的局面。

長橋助餐中心是需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作模式。這種合作模式是在長橋街道快速增長的老年助餐需求壓力，街道助餐服務(wù)供給能力不足的困境下，政府向外部借力而產(chǎn)生的結(jié)果。一方面，長橋街道采用公開招投標(biāo)向社會開放老年助餐市場；另一方面，綠捷公司為了拓展業(yè)務(wù)范圍也有意進(jìn)軍養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。這樣，街道憑借真誠的政策支持和綠捷憑借良好的品牌信譽(yù)建立了合作契約。在合作契約中，街道在風(fēng)險分擔(dān)、餐食配送等方面為長橋助餐中心提供有利于其生存的幫助，同時，長橋助餐中心憑借專業(yè)的餐食制作和管理經(jīng)驗幫助街道緩解了老年助餐供求不足的局面，二者相輔相成，形成了互惠共生型的合作模式。

表1 光明村老年配餐中心助餐服務(wù)供給主體角色及職責(zé)分工

表2 長橋助餐中心助餐服務(wù)供給主體角色及職責(zé)分工

1.兩種合作模式的主體角色分析——職能分離

光明村主體成員中（表1所示），區(qū)政府是采購者的角色，主要職能是尋找合作伙伴，協(xié)調(diào)公共資源分配。街道扮演了采購者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者三種角色，主要職能包括提供場地支持、建立合同管理制度、有效傳遞餐食供求信息、協(xié)調(diào)各種利益沖突以及監(jiān)督飲食質(zhì)量等。居委會是遞送者和組織者，主要負(fù)責(zé)送餐上門和組織老人集中用餐。光明村是生產(chǎn)者和遞送者，主要負(fù)責(zé)餐食制作與配送。與光明村不同，長橋助餐中心主體中（表2所示），綠捷公司運營的長橋助餐中心負(fù)責(zé)餐食生產(chǎn)，富宇公司負(fù)責(zé)餐食配送至社區(qū)，具有志愿服務(wù)性質(zhì)的特需服務(wù)隊負(fù)責(zé)送餐上門工作。由此可見，光明村助餐服務(wù)的大部分職能都是由政府相關(guān)部門來承擔(dān)，政府既是助餐服務(wù)的安排者也是提供者，其職能分離程度較低。長橋助餐中心具有明確的職能劃分，街道、居委會、綠捷公司、富宇公司和特需服務(wù)隊各司其職。

2.兩種合作模式的激勵機(jī)制分析——風(fēng)險分配

政府部門都在合同框架內(nèi)明確了助餐服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食品安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、績效考核標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，有效地預(yù)防了道德風(fēng)險的發(fā)生。運營的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險都由光明村和長橋助餐中心獨立承擔(dān)，自負(fù)盈虧。但是在餐食配送風(fēng)險和飲食安全風(fēng)險方面，光明村是自己承擔(dān)，而且還雇傭了政府指定的需要解決就業(yè)的人員從事送餐工作，運營負(fù)擔(dān)較重。長橋街道將餐食配送風(fēng)險從助餐中心剝離出來，交給專業(yè)公司富宇負(fù)責(zé)，而且長橋街道還為就餐的老年人購買意外保險，進(jìn)一步減少了綠捷公司后顧之憂，從而可以使其專心做好餐食制作工作。所以，長橋助餐中心具備更加良好的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，運營負(fù)擔(dān)也比較小。

3.兩種合作模式的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析——關(guān)系互動

政府與光明村形成的勉力協(xié)同型合作是一種同質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)在：光明村成立之初的成員類型很相似，國有控股的豐裕餐飲公司和政府都是具有公共屬性的組織，資金來源是具有相同性質(zhì)的政府財政資源和國有資本，而且豐裕餐飲公司和政府都位于黃浦區(qū)，具有天然的地緣優(yōu)勢。這種同質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使信息以縱向垂直溝通形式在成員間傳遞（如圖1所示），而且成員間非正式關(guān)系起到了重要作用，這表現(xiàn)在區(qū)政府與豐裕餐飲公司負(fù)責(zé)人關(guān)系密切，區(qū)政府的政治勸勉很容易地促成了兩者合作，而且后期光明村遇到發(fā)展困難，申請助老餐外賣服務(wù)也是通過區(qū)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)而得以實現(xiàn)，這就打破了原有的政策規(guī)定，對助餐服務(wù)政策的重塑起到了一定的推動作用。

政府與長橋助餐中心形成的互惠共生型合作是一種異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)在：綠捷公司和富宇公司都是私營組織，而街道是公共組織，成員類型上相異；資金來源上是政府公共資源與民營資本的結(jié)合，而且地理位置上，綠捷公司位于閔行區(qū)，與長橋街道不處于同一個地理區(qū)域。這種異質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)使信息以橫向水平溝通形式在成員間傳遞（如圖2所示），網(wǎng)絡(luò)成員是在正式合同契約下達(dá)成合作意愿，而且長橋街道還建立了聯(lián)席會議制度，各方派代表就助餐服務(wù)存在的問題定期進(jìn)行磋商和協(xié)調(diào)，主體成員間地位比較平等。

表3 光明村和長橋助餐中心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征

圖1 光明村縱向信息傳遞圖

圖2 長橋助餐中心橫向信息傳遞圖

4.兩種模式共同面臨的發(fā)展困境

（1）法律制度缺失造成社會企業(yè)合法性身份之殤

我國現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)還沒有對社會企業(yè)進(jìn)行明確的界定，社會企業(yè)沒有明確的法律身份。這種狀況一方面導(dǎo)致社會企業(yè)登記混亂，組織發(fā)展前景不明朗。我國66%的社會企業(yè)登記為工商企業(yè)，20%的社會企業(yè)登記為社會組織，14%的社會企業(yè)沒有登記[18]。組織登記混亂給管理上帶來很大隨意性。另一方面國務(wù)院35號文件和四部委出臺的做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的文件都明確了企業(yè)和非營利組織可以成為承接主體，但是未將社會企業(yè)納入到承接主體范圍之中，造成社會企業(yè)在制度空間發(fā)展較為狹窄。這導(dǎo)致光明村和長橋助餐中心社會認(rèn)可度低，社會支持網(wǎng)絡(luò)脆弱。光明村和長橋助餐都沒有獲得社會捐贈，資源來源結(jié)構(gòu)單一。

（2）政策支持不足導(dǎo)致社會企業(yè)發(fā)展機(jī)會不平等

和其他養(yǎng)老服務(wù)非營利組織一樣，光明村和長橋助餐中心也是在做公益事業(yè)，前期和政府合作中均享受到政府提供的場地支持。但是在后期發(fā)展中，非營利組織可以享受水電煤等費用優(yōu)惠和稅收減免待遇，光明村和長橋助餐中心卻由于其企業(yè)性質(zhì)無法享受這些待遇，而這些硬性支出正是其虧損的重要原因之一。同做公益事業(yè)，光明村和長橋助餐中心雖有公益之名，卻無公益之惠。表面上這是非營利組織和助餐企業(yè)因身份屬性差別而產(chǎn)生的待遇差序格局，實質(zhì)是政府公共政策不合理而導(dǎo)致的行業(yè)內(nèi)部不公平競爭，這不僅會挫傷社會企業(yè)參與養(yǎng)老事業(yè)的積極性，而且還扭曲了市場的資源配置功能。

（3）政府管制不當(dāng)致使社會企業(yè)自主性發(fā)展受到束縛

光明村和長橋助餐中心本質(zhì)上仍然是商業(yè)主體，并運用商業(yè)模式來實現(xiàn)其社會目標(biāo)，所以應(yīng)該具備自主性，如用人、業(yè)務(wù)發(fā)展的自主獨立決定等。但在實踐中，這種自主性發(fā)展面臨著多種束縛。一是為了保障公益性，民政部門作為主管部門嚴(yán)格規(guī)定了助餐點只能提供午餐，服務(wù)對象限定在所在轄區(qū)老年人，不能向其他對象供餐，不能開展相關(guān)業(yè)務(wù)，在一定程度上扼殺了社會企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力。二是食藥監(jiān)部門是按照餐飲企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格規(guī)定了光明村和長橋助餐中心的供餐份額，這種規(guī)定本身沒有問題，但不顧組織特性和外部環(huán)境的變化，僵化地運用餐飲行業(yè)管理辦法，不僅使社會企業(yè)失去了其本身具有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和壯大發(fā)展機(jī)會，而且還浪費了助餐點的生產(chǎn)能力。三是服務(wù)范圍尚未一體化，街道均只受理本轄區(qū)老年人的助餐服務(wù)申請，未有跨行政區(qū)域的服務(wù)共享措施，對助餐服務(wù)受益人數(shù)造成一定影響，進(jìn)而影響了社會企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。四是民政、食藥監(jiān)、交警、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)等部門直接或間接“伸手”管理，助餐服務(wù)的管理出現(xiàn)“多頭管理”的局面，其結(jié)果是這些助餐服務(wù)點需要尋求相關(guān)政策支持時，作為主管部門的民政部門權(quán)力有限，無力調(diào)動其他部門的資源，如水電煤費用優(yōu)惠一直協(xié)商未果，社會企業(yè)往往成為最終的受害者。

五、結(jié)論與建議

在人口老齡化壓力、政府養(yǎng)老政策創(chuàng)新推力以及養(yǎng)老市場內(nèi)在吸力的作用下，社會企業(yè)開始在養(yǎng)老服務(wù)供給中嶄露頭角。光明村和長橋助餐中心的出現(xiàn)說明政府與社會企業(yè)合作是解決養(yǎng)老問題的有效途徑。本文研究得出以下結(jié)論：

一是從生存環(huán)境來看，養(yǎng)老服務(wù)中的社會企業(yè)鑲嵌在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和政府購買養(yǎng)老服務(wù)這一特定的社會政治環(huán)境中。當(dāng)組織與該環(huán)境相互作用時，社會企業(yè)就不再是理論上所看到的僅僅擁有社會目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，它還有政治目標(biāo)，對塑造和完善政府機(jī)構(gòu)和公共政策也產(chǎn)生著積極作用。因此，社會企業(yè)是一個具有社會目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目標(biāo)等多重目標(biāo)復(fù)合交錯的新型組織。

二是從發(fā)生機(jī)制來看，由于當(dāng)前養(yǎng)老市場發(fā)展還不夠成熟，社會企業(yè)成長的制度空間比較狹窄，養(yǎng)老服務(wù)中社會企業(yè)的成立離不開政府的支持，這就使社會企業(yè)的產(chǎn)生類型不再囿于單個成員自助型、多個企業(yè)聯(lián)合型、非營利組織轉(zhuǎn)制等形式，還出現(xiàn)了由政府贊助、由商業(yè)企業(yè)出資建立的社會企業(yè)。

三是從合作模式來看，政府與社會企業(yè)共同創(chuàng)業(yè)過程中出現(xiàn)了兩種不同合作模式，即政府自上而下推動的勉力協(xié)同型合作和需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作。雖然兩種合作模式特征不同（見表4），但都實現(xiàn)了既定的創(chuàng)業(yè)目標(biāo)，產(chǎn)生了比較良好的社會效果，一定程度上解決了老年人就餐難的問題。

表4 政府與社會企業(yè)兩種不同合作模式的特征

在政府搭臺，市場唱戲，百姓受惠的格局下，政府與社會企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)是破解中國養(yǎng)老難題的新路徑，也是提升政府治理能力的有益探索。為了破除社會企業(yè)參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的障礙，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，本文提出以下建議：一是在政策扶持上，創(chuàng)造公平有序的市場環(huán)境。政府要明確社會企業(yè)的合法身份，可將其納入購買服務(wù)的承接主體，使之與非營利組織展開公平競爭。在確保公益性的前提下，允許社會企業(yè)進(jìn)行有限的利潤分配保障其商業(yè)化運營模式得到長遠(yuǎn)發(fā)展，實現(xiàn)社會企業(yè)從依賴“外部輸血”發(fā)展向“自我造血”獨立發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是在管理職能上，保持寬嚴(yán)相濟(jì)的彈性空間。政府應(yīng)專注“掌舵”，重視制度生產(chǎn)，努力提升合同管理能力，用合同約束社會企業(yè)的經(jīng)營行為，減少對社會企業(yè)的經(jīng)濟(jì)規(guī)制。同時，積極探索社會企業(yè)的績效評估方法，著重通過社會價值和經(jīng)濟(jì)價值兩個方面評估企業(yè)的社會效應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展能力，保證財政資金獲得最佳使用價值。由于目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理部門資源整合力有限，建議強(qiáng)化全國老齡工作委員會組織建設(shè)，使之成為我國老年福利事業(yè)最高權(quán)力的實體，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的利益沖突和矛盾分歧，減少政府治理的縫隙。三是在運作模式上，給予靈活適用的激勵載體。政府要搭建利益多方的跨界合作平臺，商業(yè)企業(yè)、基金會、個人等可以通過公益信托、慈善捐贈等方式激發(fā)社會企業(yè)的活力。在政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中拓展公益獎勵內(nèi)容，如模式創(chuàng)新獎、知名品牌獎等，幫助社會企業(yè)擴(kuò)大社會效應(yīng)，吸引更多的力量關(guān)注支持社會企業(yè)的發(fā)展。

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Incentive Compatibility and Joint Startup: a Research on the Collaborative Supplying Mode between Government and Social Enterprise in Elderly Care Service

Zhong Huilan/Zhang Xiaoyi

The cooperation between government and social enterprise is a new path to provide elderly care services and solve the problem of elderly care in China.According to public-private partnership theory,this paper sets up a three dimensional analysis frame of the function separation,risk sharing and relationship structure,by which a comparative case study of the cooperation between government and social enterprise is launched.The study has found that social enterprise is embedded in a specific social environment,and it is an organization which has multiple targets,such as social target,economic target and political target.The growth of social enterprise in elderly care service is a result of the joint business started up by government and enterprise together.Due to different external environments and the way of government's purchase on elderly service,there are two cooperative modes,namely'the encouraging and collaborative cooperation on top-down promoting by government'and'the reciprocal and symbiotic cooperation on demand-oriented spawning by old people'.These two models are encountered in the dilemma of identity legitimacy crisis,unequal opportunity development,and limited autonomic development.

Elderly Care Service;Social Enterprise;Incentive Compatibility;Startup Together;Public-private Partnership

D669.6

A

1009-3176（2015）05-031-（10）

（責(zé)任編輯 矯海霞）

*本文系國家社科基金項目“社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估的理論、方法與政策研究”（12BGL120）階段性成果。

2015-6-15

鐘慧瀾 男（1985-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生

章曉懿 女（1963-）上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師 副院長