陳永正 董忻璐

（四川大學，成都 610065）

土地財政對地方財力及公共服務供給的影響研究述評*

陳永正 董忻璐

（四川大學，成都 610065）

關于土地財政起源的“財政壓力說”比“GDP錦標賽說”更深入。在土地財政收入規(guī)模估算基礎上的一系列研究成果表明，土地財政支撐地方財力的作用遠遠超過彌補地方財力缺口的水平，是充當?shù)胤截斦闹饕獌?nèi)容。充分發(fā)展的土地財政傾向于公共服務供給的特性，是土地財政的本質。發(fā)現(xiàn)土地財政本質的研究，是對土地財政過激批評的清醒劑。土地財政的地區(qū)差異的顯著存在，引起公共服務供給存在著顯著的地區(qū)差異；要在現(xiàn)行財稅體制條件下改變這種格局，落后地區(qū)就要加快發(fā)展土地財政。

土地財政；地方財力；公共服務供給；地區(qū)差異；研究述評

一、土地財政的含義與緣起

一般而言，土地財政是指地方政府的相關土地收益。有學者指出，這種通過土地資源獲得政府收入的財政現(xiàn)象，并非中國獨有，而是世界各國地方政府的普遍做法，“由于土地資源的區(qū)域性特征，其收益通常成為地方政府財力一個重要來源，各國土地租稅合計占地方財政的比重大約為20%左右”。①另有學者以時點數(shù)據(jù)指出，以2001年為例，不動產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅占地方本級財政收入的比重，德國是26.38%，美國是45.10%，加拿大是67.28%。②

在國內(nèi)，土地財政一詞往往帶有批評含義，將其看作是“一種對土地資源高度依賴、土地相關財政收支占政府總收支比重較高的財政運行形態(tài)”。③具體來說，土地財政泛指地方政府依靠土地的運作形成的各種收入，包括土地及其相關產(chǎn)業(yè)的稅費收入以及土地儲備融資。當然，也有學者更傾向

于認為這是發(fā)達區(qū)域的現(xiàn)象：“發(fā)達地區(qū)政府財政預算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應，預算外靠土地出讓收入，成為名副其實的‘土地財政’”。④

盡管一些學者認為，計劃體制遺留的征地制度以及城市土地使用制度改革中形成的政府經(jīng)營土地制度滋生了土地財政，⑤⑥然而，我國土地制度的缺陷不過是土地財政產(chǎn)生的前提，真正驅使土地財政大行其道的根本動因是什么？對此學術界存在相互對立的兩種觀點，即“GDP錦標賽說”與“財政壓力說”?！癎DP錦標賽說”認為，土地財政并非由財政壓力倒逼形成，而是地方政府進行經(jīng)濟社會發(fā)展追求自身利益最大化的結果。⑦⑧⑨其機制是，按照GDP和財政收入考核地方官員政績的績效考核制度導致地方政府間存在著橫向晉升競爭，這種政府間競爭促使地方政府競相加大土地征收和出讓規(guī)模，以獲取更多財政收入，從而推動了土地財政的興起。⑩??

假設取消GDP考核，難道就沒有土地財政了嗎？更深入的看法是，土地財政源于我國現(xiàn)行分稅制財政體制加之于地方政府的財政壓力。???1994年我國實行分稅制改革后，地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政普遍遭遇財政困境，?一方面，供養(yǎng)全國67%的人口的縣鄉(xiāng)財政，財力卻只占20%；?另一方面，在財政收入減少的情況下，地方政府的支出規(guī)模卻在日益增大，不僅需要承擔建設性支出以及重大工程配套資金，還要提供其它公共服務，并且承擔改革帶來的各種社會保障支出，以及各種企業(yè)虧損補貼和價格補貼等。?這樣，分稅制引起的地方政府財權與事權不匹配從而導致地方政府尋求新的非稅收入來緩解財政壓力的強烈沖動，與現(xiàn)行分稅制提供的土地出讓金等與土地密切相關的收入基本上都歸地方所有相結合，土地財政就自然成為地方政府獲取非稅收入的主要來源。???有學者使用全國的省級面板數(shù)據(jù)所做的計量分析證明了“分稅制與土地開發(fā)之間”存在穩(wěn)定關系，對于“地方政府全面以土地征用、開發(fā)和出讓作為新的支持地方財政和經(jīng)濟增長的主要來源”做出了實證的解釋。?

二、土地財政收入的類別

學術界對土地財政收入類別的劃分大致有三種。第一種是將其劃分為四個方面：（1）土地出讓收入；（2）通過低價出讓工業(yè)用地招商引資帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的收益；（3）通過房地產(chǎn)業(yè)和相關產(chǎn)業(yè)鏈形成的地方稅收收入；（4）以土地抵押貸款獲得的融資。?

第二種是將土地財政收入分為累加的三類：土地財政Ⅰ是與土地相關的稅收收入，包括直接稅收和房地產(chǎn)、建筑業(yè)的間接稅收；土地財政Ⅱ是在Ⅰ類的基礎上加上土地的非稅收入，主要包括土地出讓金和租金；土地財政Ⅲ是在Ⅱ類基礎上增加土地抵押收入和其他收入。?這種累加分類的另一種分法是分為大中小三種收入口徑，土地出讓金是小口徑的土地財政收入；土地出讓金加上與土地相關的稅收收入是中口徑的土地財政收入；中口徑的土地財政收入再加上土地抵押融資是大口徑的土地財政收入。?

第三種是將土地財政收入分為并列的三類：土地財政Ⅰ包括土地直接稅收和土地間接稅收；土地財政Ⅱ包括土地出讓金、土地租金以及各種收費；土地財政Ⅲ主要是土地抵押貸款收入。?

由于低價出讓工業(yè)用地招商引資帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的收益難以量化，在估算土地財政收入時就通常不予單獨考慮。大體上說，盡管上述三種分類方式相互之間在衡量不同土地財政收入時在數(shù)據(jù)含義上有差別，不能直接比較，但是，它們考慮的主要收入來源是大致相同的，都是以“與土地相關的稅收收入”、“土地出讓收入”、“土地抵押融資”為主要收入項目，這就提供了觀察這些不同評價時的可比性基礎。為便于敘述，我們以下陳述土地財政收入規(guī)模時采用小口徑、中口徑和大口徑分類為基準。

三、土地財政收入規(guī)模的估算

財政部財政科學研究所、北京大學林肯中心“中國土地財政研究”課題組（以下簡稱“課題組”）以“與土地相關的稅收收入”和“土地出讓收入”為視角，對1999～2011年中國土地財政收入規(guī)模及其結構變化進行了全面計算分析，做出了對小口徑和中口徑的土地財政收入的代表性判斷。?另一些系統(tǒng)研究了土地抵押融資的學者估算了包含土地抵押收入的土地財政收入，即大口徑土地財政規(guī)模。??

（一）小口徑土地財政收入規(guī)模（土地出讓收入）

1．土地出讓收入

小口徑土地財政收入，即指土地出讓收入?！?999～2011年中國土地出讓收入，從1999年的521.7億元上升至2011年的32176.7億元，增長了61.7倍”，見“課題組”提供的“表8”：

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“課題組”還指出土地出讓收入的主體地位，“在地方政府土地財政收入規(guī)模中，土地非稅收入(主要是土地出讓收入)占土地財政收入總規(guī)模的比重不斷上升，從2000年的37.51%上升至2011年的66.13%。?

（二）中口徑土地財政收入規(guī)模（土地出讓收入＋土地稅收收入）

1．土地稅收收入（土地直接稅收＋土地間接稅收）

土地直接稅收。1999～2012年間，“中國土地直接稅收收入已經(jīng)從 1999年的378.4億元上升到2012年的10128.0億元，增長了25.7倍，年均增長率高達28.8%；其占當年地方財政收入的比重，也從1999年的6.8%提高到2012年的16.6%，上升了接近10個百分點。其中土地增值稅增長最快，年均增長率為58.5%，其次是耕地占用稅和契稅，年均增長率分別為 34.9%和29.9%”，見“課題組”提供的“表9”：?

土地間接稅收。“中國土地間接稅收從2000年的591.9億元上升到2011年的8254.3億元，增長了12.9倍，年均增長率高達27.1%。其中地方政府從房地產(chǎn)業(yè)獲取的間接稅收從2000年的216.6億元上升到2012年的4601.8億元，年均增長率為32.0%；地方政府從建筑業(yè)獲取的間接稅收從2000年的375.3億元上升到2012年的3652.5億元，年均增長率為23.0%。這兩個產(chǎn)業(yè)的稅收增長率都遠遠超出其他產(chǎn)業(yè)的稅收增長率”，見“課題組”提供的“表10”：?

2．土地財政總收入

中口徑土地財政總收入＝土地出讓收入＋土地稅收收入?！案鶕?jù)可獲得數(shù)據(jù)計算的土地財政總收入，從2000年的1666.0億元漲至2011年的48659.5億元，增長了28.2倍，年均增長率高達35.9%”，見“課題組”提供的“表11”：?

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（三）大口徑土地財政收入規(guī)模（土地出讓收入＋土地稅收收入＋土地抵押收入）

大口徑的土地財政收入如何呢？這就需要考察土地抵押收入。對此，有學者就全國情況研究得出結論，在1999～2006年間，土地抵押融資在土地財政收入中不但增長最快，而且占比最大，因而包含土地抵押收入的土地財政收入才反映出土地財政的全貌，詳見其提供的“圖1”：?

圖1 1999-2006年全國土地財政規(guī)模的估算

由此可見，包含土地抵押收入的大口徑土地財政收入規(guī)模相當于中口徑的土地財政收入規(guī)模的2－3倍。這是觀察土地財政收入規(guī)模的重要視角。盡管土地抵押收入實質上是一種需要未來償還的債務，但它卻實實在在構成了地方政府當期財政支出的成分，因而它不是虛擬收入，而是事實上充當?shù)胤秸С鍪马椀氖杖雭碓?。從利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)便可以獲知事實的意義上說，中口徑的土地財政收入規(guī)模是一個規(guī)范且易于采信的視角，因而成為關于土地財政收入的各種分析普遍采用的視角。但是，中口徑的土地財政收入規(guī)模只反映了一部分事實，因而其解釋力具有很大相對性。盡管土地抵押收入數(shù)據(jù)不易獲得，但它卻比中口徑的土地財政收入規(guī)模更接近事實，在這個意義上說，大口徑土地財政收入規(guī)模的解釋力更強。

四、土地財政對地方財力的支撐作用

1．現(xiàn)行地方稅完全依靠土地稅收

土地稅收收入“在地方稅收收入中占有舉足輕重的地位，契稅、土地增值稅、土地使用稅和房產(chǎn)稅是地方稅收入的主要來源”，見“課題組”提供的“表4”：?

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可見，2004年房產(chǎn)稅和契稅分別占到地方稅收收入的20.7%和36.3%，2010年土地增值稅和契稅分別占到地方稅收收入的18.7%和36.0%，與土地相關的五個稅種（房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）的土地稅收收入合計占地方稅稅收收入的95.4%，?顯然，現(xiàn)行地方稅就是土地稅收。

2．地方政府稅收收入的30%依靠土地稅收

按照現(xiàn)行稅制，除地方稅以外，地方政府的稅收收入還包括營業(yè)稅以及增值稅和所得稅的分享收入。在這個遠大于地方稅收入的地方政府稅收收入中，通過“課題組”提供的“表9”和“表10”的數(shù)據(jù)可以看出，土地直接稅收與土地間接稅收之和所占的比重，從2009年以來都超過30%。?

3．地方政府的城市建設主要依靠土地融資

有研究表明，我國東部發(fā)達地區(qū)的城市基礎設施建設主要是依靠地方政府進行土地抵押融資來推動的：“J市1999~2003年的基礎設施投資資金為233.27億元，其中財政投入僅30億元，占12.8%，土地出讓金33.27億元，占14.3%，大頭靠土地融資，達170億元，占72.88%。2003年S縣基礎設施投資60億元，其中預算內(nèi)資金1.59億元，占2.67%，政府性基金0.89億元，占1.48%，土地出讓金收益19.2億元，占32%，而土地融資38.32億元，占63.87%”。?該結論顯示了土地抵押融資在地方政府的城市建設中的特殊作用，也揭示了我國沿海地區(qū)快速城市化的奧秘。

4．土地出讓收入是地方財政收入的主體

一方面，與地方預算內(nèi)收入相比較，土地出讓收入是主體。全國平均而論，土地出讓收入超過地方政府稅收收入的一半以上。“課題組”提供的“表8”數(shù)據(jù)顯示，從2003年以來，除個別年份外，土地出讓收入比之地方政府稅收收入都超過50%，2010年和2011年更是達到67.7%和61.2%，其中，“土地

出讓金收入是主體”。?

另一方面，以中口徑的土地財政收入視角，土地出讓金也是預算外收入的主體。在東部一些縣市，土地出讓金凈收入約占預算外收入的60%，?有研究指出全國2004年的情況亦如此。?據(jù)對浙江省土地財政的專題研究，土地出讓金長期占地方財政收入的大頭，見其提供的“表2”：?

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5．土地財政收入大于地方政府稅收收入

僅僅看中口徑的土地財政收入，將土地出讓收入加上土地稅收收入比之地方政府稅收收入，其比例從2000年的26.0%上升到2011年的92.6%，2010年是100.6%，見“課題組”提供的“表13”：?

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如果考慮到加上土地抵押融資的大口徑的土地財政收入，有學者研究表明，2000年以來，我國地方政府依靠土地抵押收入在內(nèi)的土地財政，產(chǎn)生了地方政府稅收收入2－3倍的財政收入。?

6．土地財政收入構成地方政府可支配收入的三分之一甚至絕大部分

地方政府可支配收入指除債務收入以外的地方政府全部收入，包括地方政府稅收收入、中央稅收返還和轉移支付以及所有非稅收入。用中口徑的土地財政收入與地方政府可支配收入相比，“課題組”提供的“表14”顯示，2009～2011年該比例分別是35%、38.11%和41.7%：?

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顯然，如果依照大口徑估算，如前文提到的2－3倍的比例關系，土地財政收入構成地方政府可支配收入的絕大部分。

顯而易見，土地財政對地方財力的支撐作用遠遠超過了土地財政有益論者所認為的“彌補地方財力缺口”?這種水平，依據(jù)上述研究所揭示的真相是：在現(xiàn)行分稅制分級財政體制的扭曲狀態(tài)下，我國地方政府基本上是依靠土地財政實施運轉，土地財政事實上成為地方財政的主要內(nèi)容。據(jù)此可以大膽預言，如果土地財政嘎然而止，則大部分地方財政立刻崩潰；如果土地財政大幅度削弱，則大部分地方政府將陷入僅僅靠中央轉移支付難以挽救的財政困境。

五、土地財政對基本公共服務供給的推動作用

不論對土地財政有多少批評，都不可抹殺，檢驗其合理性的試金石就在于土地財政是否為地方公共服務融資，正是“土地相關收入為公共品融資”的研究透過現(xiàn)象看到了問題的本質。有研究指出，“即使在國外，土地及相關房地產(chǎn)稅收也是地方提供公共服務的主要財政來源。依靠評估土地和建筑價值征收的物業(yè)稅占稅收結構中很大的部分，Mills Edwin(2003)指出在英國和愛爾蘭這種稅收占地方稅收的100%，在澳大利亞，加拿大的比例也很高，在美國可以占到3/4。基于蒂伯特理論的投標模型，采用特征價格方法，大量的文獻進行了地價或房價中包含了資本化的稅收的研究，Stull (1991)采用費城的數(shù)據(jù)，Boije，R(1997)采用斯德哥爾摩的數(shù)據(jù)，都發(fā)現(xiàn)地方收入稅可以資本化到住房和土地價值中，因此政府可以源源不斷的從土地和房地產(chǎn)中為公共品籌集財政資金。”?

有學者將土地財政對公共服務供給的作用描述為 “以土地推動基礎設施和社會事業(yè)發(fā)展”，我國地方政府“以土地出讓收入或通過土地收益權質押等獲得建設資金，用于基礎設施和公共設施建設。在短短的一二十年的時間內(nèi)，城市的基礎設施建設、總體承載能力和服務功能發(fā)生飛躍式發(fā)展。特別是近些年來在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城市化進程中，政府通過出讓土地集中大量財力用于城鄉(xiāng)低保、住房保障等民生領域，迅速推動建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系?！?

對土地財政最有代表性的批評是說土地財政的支出后果主要表現(xiàn)為投資建設，“‘土地財政’并沒有等幅提高政府‘基本公共服務’能力”，“地方政府可自主支配靈活使用的土地之財部分，也往往主要是解決‘發(fā)展問題’，搞投資，直接用于提高基本公共服務水平的支出內(nèi)容少、改善民生的作用往往有限”。?為了反駁這種觀點，證明土地財政是為地方公共服務融資的重要手段，有研究度量了土地財政收入與公共服務供給水平的關系，采用2005～2007年中國地市一級經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行計量分析，“實證結果發(fā)現(xiàn)，地方土地財政收入大致都顯著地提高了轄區(qū)公共服務水平，土地稅費占地方財政收入比重的提高顯著增加了地方基礎設施建設、教育服務和城市公共環(huán)境的供給水平，并且對城市公共環(huán)境的改善效用最大”。?

深入的研究是把土地財政推動公共服務供給具體化為土地出讓金影響公共品投入結構的分析，浙江大學李鵬的博士論文對此做出了開創(chuàng)性研究，他指出：“地方政府現(xiàn)有預算內(nèi)資金規(guī)模并不能全面滿足公共品供給的需要，在稅收收入不足、財政壓力巨大的條件下，以土地出讓金為代表的土地財政收入為公共品融資這一途徑就成為了地方政府推動基礎設施和社會服務發(fā)展的重要資金來源”，“鑒于土地出讓金可觀規(guī)模和為公共品融資的巨大潛力，其在公共品投入領域發(fā)揮著越來越大的作用和影響”。針對一些文獻提出的公共品投入結構偏差即地方政府在公共品投入上存在“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的批評，他先通過描述性統(tǒng)計得出了與這種批評相反的結論，見其提供的“表4.3”：

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可見，從2000～2010年我國地方財政基本建設支出比重“整體維持在一個穩(wěn)定水平”，“而代表公共服務類公共品的教科文衛(wèi)社保支出則在2000～2006年一直穩(wěn)定在30%以下，但是從2007年起一躍升至占預算內(nèi)財政支出的40%，地方政府明顯加強了預算內(nèi)對公共服務的供給水平”。

我國地方政府存在的這種預算內(nèi)支出明顯向公共服務類公共品傾斜的現(xiàn)象，是不是土地出讓金影響的結果呢？其又采用2000～2010年中國省級面板數(shù)據(jù)進行計量分析以準確判斷土地出讓金如何影響公共品投入結構，得出實證分析結論：

“在全國層面上，無論是混合效應模型，還是固定效應模型，都可以看到土地出讓金的確顯著的促進了人均基礎建設支出和人均教科文衛(wèi)社保支出水平”，“具體而言，越高的人均土地出讓金將會帶來越高的基礎設施類和公共服務類財政支出。在OLS模型中，人均土地出讓對基礎設施類公共品正向影響更為顯著，系數(shù)值達到0.150(1%水平下顯著)，而對基礎設施類公共品正向作用略小，系數(shù)為0.136(1%水平下顯著)。而在固定效應模型下，兩者也都在1%水平下高度顯著，系數(shù)分別為0.191和0.140，仍然是基礎設施類公共品系數(shù)略大。從影響支出水平的角度來看，地方政府通過擴張土地出讓金實現(xiàn)了對預算內(nèi)財政的補充改善或缺口彌補，尤其是對提供教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務類公共品的部門這一來源起到了很好的效果，改善了該類公共品的投入狀況”。

與人們對城市政府主要將土地出讓金用于城市建設這種流行看法大異其趣，該研究的計量分析得出的結論是：在特大都市區(qū)，“更高的土地出讓金水平更好地彌補了預算內(nèi)財政資源的不足，促進了預算內(nèi)公共服務類公共品投入水平”，“特大都市區(qū)土地出讓金對公共品投入的影響展現(xiàn)出以下特點：在結構上土地出讓金更多的體現(xiàn)為‘重服務輕基建’，地方政府有意識的將土地出讓金向公共服務類公共品投入傾斜，而不是將其用來加大對基礎設施建設的資金投入”。

不言而喻，人們對土地財政的一片批評之聲的確有些似是而非。土地財政的批評者們過分糾纏于地方財政對土地財政的“依賴”以及由此派生的種種弊端，而對土地財政到底發(fā)揮了哪些作用卻沒有深入研究。上述研究的成果足可以糾正這種偏見了。土地財政的充分發(fā)展本身顯示出傾向于公共服務供給的特性，這就是我國特定國情體制條件下土地財政的本質。忽視這種本質去談論今天中國的土地財政，在學術上是極其不嚴肅的。

六、對土地財政地區(qū)差異的兩個重要看法

學者們采用各種方式刻畫土地財政的地區(qū)差異。有學者以土地出讓金收入與GDP的比值和土地出讓金收入與地方財政收入的比值來衡量土地財政強度，發(fā)現(xiàn)土地財政的區(qū)域分布呈現(xiàn)“東高西低”格局。

有學者按照人均GDP大于15000元、小于8000元以及中間者將全國各?。ㄊ校﹦潪楦呤杖氲貐^(qū)、低收入地區(qū)和中等收入地區(qū)，按大口徑土地財政規(guī)模估算出1999～2007年間我國三類地區(qū)土地財政占財政收入比重的均值，除土地稅收收入占地方財政收入的比重三類地區(qū)差別不大外，土地出讓收入占地方財政收入的比重和土地抵押收入占地方財政收入的比重高收入地區(qū)是55.0%和145.5%，中等收入地區(qū)和低收入地區(qū)是21.3%、49.5%和22.8%、64.1%，前者都是后者的2－3倍，就是說，高收入地區(qū)土地財政的發(fā)達程度是中等收入地區(qū)和低收入地區(qū)的2－3倍。

有學者采用中口徑土地財政規(guī)模即土地出讓收入＋土地稅收收入，計算1999～2010年間全國各省(市)土地財政收入總規(guī)模及年均地方財政總收入中土地財政收入總規(guī)模所占比例來綜合說明土地財政的地區(qū)差異，見其提供的“圖3”：

圖3 土地財政收入總規(guī)模及其年均占地方總收入比例（1999-2010）

可見，從土地財政收入總規(guī)模來看，排前10名的大多數(shù)為沿海發(fā)達地區(qū)，排名靠后的基本上屬于經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)；從年均土地財政收入總規(guī)模占地方財政總收入比例來看，比例超過35%的大多數(shù)是發(fā)達地區(qū)，而比例低于25%的大多數(shù)是不發(fā)達地區(qū)。

顯然，土地財政發(fā)達與否，已經(jīng)成為區(qū)別發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)、東部與西部的標志。對這種顯著的土地財政地區(qū)差異，存在一喜一憂兩種重要解讀。憂者，是將其解釋為發(fā)展的差距。有學者對我國東、中、西三大區(qū)域土地出讓金如何影響公共品供給的計量分析結論是：“以廣東、天津、江蘇、浙江、福建、海南和山東為代表的沿海發(fā)達區(qū)，從符號和顯箸情況判斷，地方政府人均土地出讓金水平表現(xiàn)出基礎建設類和公共服務類公共品共同重視的趨勢，越高的土地出讓金就會導致越多的公共服務產(chǎn)品預算內(nèi)支出”；而在中部發(fā)展區(qū)，“土地出讓金展現(xiàn)出明顯的向基礎設施類傾斜趨勢，而與公共服務類的支出關系不顯著”；“西部后起區(qū)呈現(xiàn)出如下的供給特點：土地出讓金展現(xiàn)向基礎設施類傾斜趨勢，但是影響程度弱于中部發(fā)展區(qū)；土地出讓金對公共服務類公共品投入基本上沒有影響”。

這種憂慮應當引起高度關注。發(fā)達地區(qū)由于有發(fā)達的土地財政，土地財政就明顯作用于公共服務供給，而中、西部地區(qū)由于土地財政落后，土地財政對公共服務供給的作用就不明顯。由此可見，在我國現(xiàn)行財稅體制條件下，土地財政是否充分發(fā)展對地方公共服務供給狀態(tài)的影響極其重大：發(fā)達的土地財政意味著完善的公共服務，而反過來，落后的公共服務標志著窘迫的土地財政。因此，中、西部地區(qū)所展現(xiàn)的更多支出于經(jīng)濟建設更少支出于公共服務，不是土地財政的“原罪”，而是土地財政發(fā)展不足的表現(xiàn)，猶如發(fā)達地區(qū)展現(xiàn)的更多支出于公共服務不過是土地財政充分發(fā)展的結果一樣。

喜者，是將其解釋為一個逐步良性化的演變過程。有學者把土地財政Ⅱ規(guī)模即中口徑土地財政收入占地方財政收入的比重與城市化水平聯(lián)系起來，土地財政的地區(qū)差異就表現(xiàn)為二者的函數(shù)關系，并且用1999～2009年間土地財政Ⅱ平均規(guī)模與平均城市化水平作散點圖，見其提供的“圖3”：

圖3 土地財政Ⅱ規(guī)模與我國各省份城市發(fā)展水平散點圖

這樣，就刻畫出土地財政與城市化之間存在倒U型關系：土地財政先是隨著城市化水平提高而不斷擴張，這是因為“城市基礎設施建設等城市化的發(fā)展需要依靠土地財政收入來帶動”；然后，當城市化水平達到某種程度，土地財政就“會達到一個拐點，并逐漸轉為下降趨勢”。實際上，1999～2009年間城市化水平超過60%的只有廣東、天津、北京和上海，這4個?。ㄊ校┩恋刎斦杖胝嫉胤截斦杖氲谋戎胤謩e為21%、33%、54%和24%，比起其它地區(qū)已經(jīng)大大降低。

這種分析可以減輕人們對于土地財政的恐懼。實現(xiàn)這種倒U型發(fā)展的過程顯然表現(xiàn)為土地財政的地區(qū)差異從擴大到縮小的過程。由于土地財政具有收斂的內(nèi)在趨勢，地方財政對于土地財政的依賴在達到一定程度后就會減弱，土地財政就會走向越來越良性的發(fā)展。

七、結語

土地財政是全世界地方政府通行的收入來源，并不是中國的獨創(chuàng)，也不為中國獨有，因此，與其一窩蜂批判國內(nèi)土地財政，不如旗幟鮮明學習借鑒國外土地財政。

土地財政具有對地方財力的支撐作用和對公共服務供給的推動作用這個事實說明，對土地財政的批評應當十分慎重，更不能輕言取消之。

不是應當過多批評地方政府的土地財政行為，而是應當更多關注深化改革地方政府依以行為的制度安排。

極而言之，東部地區(qū)的地方財力和公共服務供給之所以領先，就在于土地財政先行一步；相對而言，中、西部地區(qū)的地方財力和公共服務供給之所以落后，就在于土地財政滯后。

從全國總體來看，應當強調(diào)土地財政的適度；而對于土地財政滯后的中、西部地區(qū)來說，還應當鼓勵其土地財政的速度。

中國土地財政的問題不是應該不應該搞的問題，而是應該怎樣適度進行的問題。

注釋：

①駱祖春：《中國土地財政問題研究》，南京大學2012年博士論文，第19頁。

③?唐在富：《中國土地財政基本理論研究——土地財政的起源、本質、風險與未來》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2012年第2期。

④??劉守英、蔣省三：《土地融資與財政和金融風險——來自東部一個發(fā)達地區(qū)的個案》，《中國土地科學》2005年第5期。

⑤陳國富、卿志瓊：《財政幻覺下的中國土地財政——一個法經(jīng)濟學視角》，《南開學報》2010年第1期。

⑥黃小虎：《從土地財政與土地金融分析中國土地制度走向》，《上海國土資源》2012年第2期。

⑦傅勇、張晏：《中國式分權與財政支出結構偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007第3期。

⑧易毅：《現(xiàn)體制下我國“土地財政”問題的解決》，《經(jīng)濟師》2009年第5期。

⑨李升：《土地財政與財政體制關系研究:基于數(shù)量的分解》，《中央財經(jīng)大學學報》2015年第1期。

⑩周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

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A Review of the Research on Impacts of Land Finance on Local Financial Resources and Public Service Supply

Chen Yongzheng/Dong Xinlu

With respect of the origin of land finance,"financial pressure hypothesis"goes deeper than"GDP championships hypothesis".A series of studies based on estimation of size of land finance revenue show that land finance is not only an offset of fiscal gaps of local government,but also a major content of local finance.The trend of financing public service is the essence of land finance, the study of which enables us to be objective to extreme criticism of land finance.Significant regional differences of land finance have resulted in notable regional disparities of public service supply.To change this situation under the condition of current financial and taxation system,less develuped areas have to accelerate the development of land finance.

Land Finance;Local Financial Resources;Public Service Supply;Regional Difference;Review

F321

A

1009-3176（2015）05-101-（11）

（責任編輯 陶柏康）

*本文為國家社科基金重大招標項目“城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)機制與監(jiān)測體系研究”（14ZDA030）的階段性成果。

2015-6-2

陳永正 男（1954-）四川大學經(jīng)濟學院教授 博士生導師

董忻璐 女（1990-）四川大學經(jīng)濟學院研究生