蒲曉紅 魯寧寧 李 軍

（四川大學，成都 610065）

提升我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量的途徑*
——基于公共就業(yè)服務(wù)視角

蒲曉紅 魯寧寧 李 軍

（四川大學，成都 610065）

通過對近5年我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量的測算與對比，發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量較差，存在社會保險參保率、勞動合同簽訂率均較低，工作時間長而就業(yè)報酬不高等問題。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)的角度看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量不高的主要原因在于：公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系不健全、公共就業(yè)服務(wù)法律法規(guī)監(jiān)管機制不完善、公共就業(yè)服務(wù)財政投入不合理，以及公共就業(yè)服務(wù)體系不健全等。為此，應推進公共就業(yè)服務(wù)法制化建設(shè)、完善公共就業(yè)服務(wù)監(jiān)察機制、優(yōu)化公共就業(yè)財政投入、加快公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；就業(yè)質(zhì)量；公共就業(yè)服務(wù)

一、引 言

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，已經(jīng)成為我國現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人主體，是現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量。黨的十八大報告明確指出：“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。然而，通過對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，他們的就業(yè)質(zhì)量堪憂，難以享有與城鎮(zhèn)職工同等的城鎮(zhèn)公共就

業(yè)服務(wù)。本文旨在通過對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量的測評，剖析存在的問題，以期提升我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量。

二、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量概念界定及評價指標體系

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

政府以及學術(shù)界對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的內(nèi)涵和外延尚無統(tǒng)一界定，但普遍認同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口包括“戶籍仍在農(nóng)村，但已經(jīng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)工作生活或在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間流動的農(nóng)業(yè)人口”①。根據(jù)本文研究目的以及數(shù)據(jù)的可得性，筆者將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口界定為：戶籍仍在農(nóng)村，但長期（半年及以上）在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)人口。

（二）就業(yè)質(zhì)量

無論是政府還是學術(shù)界，國內(nèi)目前對就業(yè)質(zhì)量概念尚無統(tǒng)一界定，相對而言，較為認可“就業(yè)質(zhì)量是反映整個就業(yè)活動中勞動者與生產(chǎn)資料結(jié)合并取得報酬或收入的具體狀況之優(yōu)劣程度的綜合性范疇”。②該表述說明對就業(yè)質(zhì)量的評價，既包含客觀事實，也難以排除主觀判斷，表明就業(yè)質(zhì)量是一個主客觀相結(jié)合的綜合范疇。借鑒王陽（2014）對就業(yè)質(zhì)量評價指標體系的界定，本文認為就業(yè)質(zhì)量包含就業(yè)機會、就業(yè)穩(wěn)定性、工作安全性、工作時間、就業(yè)報酬、社會保障、勞動關(guān)系七個維度，但考慮到要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量與城鎮(zhèn)職工就業(yè)質(zhì)量做比較，而鑒于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的上述前三個指標數(shù)據(jù)的不可獲取性，故本文僅從工作時間、就業(yè)報酬、社會保障、勞動關(guān)系四個維度，探討農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量。

（三）就業(yè)質(zhì)量的評價指標體系

1.明確評價指標體系的框架

筆者就上述四個維度，選取4個具體指標構(gòu)建評價體系并結(jié)合相關(guān)規(guī)定選取目標值（見表1）。

表1 就業(yè)質(zhì)量評價指標體系及目標值的選取

2.明確各個指標的權(quán)重

測算我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量評價指標體系中各維度指標的權(quán)重，此處運用熵值法⑥來確定。

根據(jù)2006—2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，利用熵值法得到我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量各維度指標的權(quán)重（見表2和表3）。

表2 我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量各維度指標權(quán)重

表3 我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量各維度指標權(quán)重

3.計算綜合就業(yè)質(zhì)量指數(shù)

采用綜合評價分析方法，首先計算四個維度單項指標的評價得分，再計算出綜合指數(shù)得分。

4.就業(yè)質(zhì)量評價標準⑦

根據(jù)就業(yè)質(zhì)量指數(shù)得分，就業(yè)質(zhì)量水平可以分為五個階段（如表4）。高收入國家的得分一般在80以上，中上收入國家得分一般在65以上。

三、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量測評

筆者利用我國2009—2013年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及城鎮(zhèn)就業(yè)人員相關(guān)數(shù)據(jù)，計算二者就業(yè)質(zhì)量各維度的權(quán)重以及各維度指數(shù)，進而得出我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以及城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)（見表5和表6）。

表5 2009—2013年我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)

表6 2009—2013年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量遠低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員

如圖1所示，自2009年《農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》開始發(fā)布以來，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量一直保持在較差水平，就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分基本只達到同一時期城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量指數(shù)得分的50%左右。需要指出的是，在計算城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量時，鑒于統(tǒng)計資料的可得性，四個維度的指標選取，均未能將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)值完全排除在外，尤其是社會保障與勞動關(guān)系兩個維度，均直接取城鎮(zhèn)職工的數(shù)值，該統(tǒng)計口徑包含大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)據(jù)。在將部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的數(shù)值包含其中的情況下，城鎮(zhèn)就業(yè)人員的數(shù)值仍遠高于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)值，若所用數(shù)據(jù)將全部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外，其就業(yè)質(zhì)量會比農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量高出更多。

圖1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分對比

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量各維度指數(shù)評價得分均遠低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員

為便于說明，此處以2013年數(shù)據(jù)為例。如圖2所示，分別從工作時間、就業(yè)報酬、社會保障和勞動關(guān)系四個維度看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各維度指數(shù)得分均低于城鎮(zhèn)就業(yè)人員。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口每周工作大于40小時的人員比例達到城鎮(zhèn)就業(yè)人員的1.39倍，然而就業(yè)報酬只占到城鎮(zhèn)就業(yè)人員的60.82%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動時間長、待遇差的情況較為嚴重。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工社會保險的比例只達城鎮(zhèn)職工社會保險參保率的28.86%，可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到城鎮(zhèn)職工社會保險。再次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動合同簽訂率只有城鎮(zhèn)職工勞動合同簽訂率的46.83%，表明用人單位對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人員的差別對待情況之嚴重。

圖2 2013年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量各維度指數(shù)得分對比

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口各維度之間評價指數(shù)得分不均衡

如圖3所示，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量四個維度的評價指數(shù)得分差距較大。首先，勞動關(guān)系相對而言維持在較高水平，但是從其得分可以看出，勞動關(guān)系處于一般水平并有下降趨勢，且2013年簽訂無固定期限勞動合同的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比重較往年下降了3.5%⑩，這從另一個方面表明了勞動關(guān)系有所惡化。其次，工作時間維度總體呈下降趨勢，2009年處于一般水平，2009年之后得分下降，維持在較差水平。且統(tǒng)計資料顯示，2013年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日從業(yè)時間平均為8.8小時，高于2012年的8.7個小時?，更高于《勞動法》規(guī)定的8個小時，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口超時工作現(xiàn)象普遍。最后，就業(yè)報酬和社會保障兩個維度，五年來的評價指數(shù)得分一直低于綜合指數(shù)得分，拉低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分。雖然就業(yè)報酬維度評價指數(shù)得分五年來穩(wěn)步上升，社會保障亦呈上升趨勢，但社會保障維度評價指數(shù)得分依然過低，對我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分影響最為嚴重。

圖3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量各維度評價指數(shù)及就業(yè)質(zhì)量綜合指數(shù)得分

四、導致我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量不高的原因

勞動力市場分割理論中的城鄉(xiāng)分割表明：就業(yè)身份和就業(yè)信息障礙、就業(yè)成本的高昂、就業(yè)技能的缺乏和工作時間選擇的自由度降低，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)量減少，成為勞動力市場上的就業(yè)困難群體。從世界各國的實踐來看，就業(yè)服務(wù)是具有經(jīng)濟理性的一種勞動力市場制度，在促進勞動力供求平衡、減少勞動力市場摩擦、降低勞動交易成本方面發(fā)揮著重要的功能。其中公共就業(yè)服務(wù)在提高勞動力市場透明度，幫助就業(yè)困難群體避免陷入不利地位上具有特殊作用。所謂公共就業(yè)服務(wù)，是指以政府為主導，社會各方參與，通過就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，幫助勞動者獲得就業(yè)崗位和提升就業(yè)能力，幫助用人單位尋找合格勞動力的一系列服務(wù)性工作的總稱。?該定義表明，公共就業(yè)服務(wù)屬于政府為滿足公民基本需要而提供的公共產(chǎn)品，每一個公民都應該并且可以平等享受該方面的服務(wù)。

可見，公共就業(yè)服務(wù)可以通過其本身應該具有的公平性和均等性，很好的彌補勞動力市場分割的負面影響，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的穩(wěn)定就業(yè)。

然而，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量差距較大，表明勞動力市場分割對就業(yè)的負面效應依然很高。從公共就業(yè)服務(wù)的角度看，主要原因在于以下幾點：

（一）公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系不健全

規(guī)范工作環(huán)境、促進勞資集體協(xié)商、強化和落實勞動監(jiān)察、保障勞動者生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，需要公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)和完善。隨著勞動力市場的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)呈現(xiàn)出流動性大、就業(yè)形式多樣等特點，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益急需相關(guān)法律予以保障。然而，我國公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律體系建設(shè)落后，《勞動法》配套法律制度建設(shè)滯后，《勞動基準法》、《集體合同法》、《勞動監(jiān)察法》、《反就業(yè)歧視法》等用于規(guī)范勞動力市場的法律體系建設(shè)推進緩慢，缺乏破除勞動力市場流動壁壘、規(guī)范企業(yè)用工行為、消除就業(yè)歧視等具體可執(zhí)行的規(guī)章制度，導致未簽訂勞動合同、未參加社會保險、長期加班加點、克扣工資等問題頻發(fā)。同時，當前我國公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律實施與法律走基層工作推進緩慢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口法律意識淡薄，企業(yè)守法意識不足，嚴重影響我國公共就業(yè)服務(wù)水平的提高，阻礙我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量的提升。

（二）公共就業(yè)服務(wù)法律法規(guī)監(jiān)管機制不完善

勞動監(jiān)察機制薄弱，不利于維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。勞動監(jiān)察機制薄弱主要表現(xiàn)為，沒有對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口未簽訂勞動合同、就業(yè)歧視、過度加班加點、未參加社會保險等嚴重影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量的問題進行有效監(jiān)管和糾偏。當前，我國對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護的監(jiān)察力度不夠，監(jiān)察手段不足，缺乏長期有效的監(jiān)督檢查機制，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護檢查與監(jiān)督只是流于形式，限于短期應付，切實保護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的要求未能真正落實到基層操作層面。此外，地方政府基于傳統(tǒng)的政績考核體制，過于重視對招商引資的數(shù)量、GDP增幅的考量，導致在勞動監(jiān)察執(zhí)法過程中，弱化監(jiān)督檢查力度，或者對各種可能有損地區(qū)企業(yè)或經(jīng)濟發(fā)展的違法違規(guī)行為，如瞞報企業(yè)社保繳費基數(shù)、拖欠工資、過度加班等視而不見。可見，地方政府不作為或工作的不到位，致使無法有效保障勞動者合法權(quán)益。

（三）公共就業(yè)服務(wù)財政投入不合理

作為公共產(chǎn)品的公共就業(yè)服務(wù)，需要政府投入一定的公共就業(yè)服務(wù)資源。由表7可以發(fā)現(xiàn)，2007年至2013年，雖然我國社會保障和就業(yè)財政支出總額逐年穩(wěn)步上升，但我國社會保障和就業(yè)財政支出占財政總支出的比重卻呈波動下降趨勢，且該比重歷年得分均低于國務(wù)院關(guān)于“逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15%—20%”?的承諾。且截至目前，我國并無就業(yè)服務(wù)的專項財政預算，僅從社會保障和就業(yè)項目中列支，表明我國財政就業(yè)支出十分有限，影響了政府對職業(yè)介紹、職業(yè)指導、職業(yè)培訓等相關(guān)公共就業(yè)服務(wù)的資金投入。

表7 社會保障和就業(yè)財政支出情況

此外，在社會保障和就業(yè)財政總支出較低的情況下，中央和地方財政負擔比例亦不合理（見表8）。中央財政占社會保障和就業(yè)財政總支出的比例較低且逐年下降，地方財政負擔比例較高且逐年上升，這表明公共就業(yè)服務(wù)很大程度上由各地財政自行負擔。該財政負擔分配比例很不合理，一方面，違背財權(quán)事權(quán)相符原則，加重了地方財政負擔；另一方面，由于二元制度的戶籍限制，導致地方政府在提供公共就業(yè)服務(wù)方面，會將財政投入到本地居民身上，而不是投入到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口身上，不利于公共就業(yè)服務(wù)的均等化，不能適應當前勞動力跨區(qū)域流動日益頻繁的現(xiàn)實。

表8 中央和地方財政對社會保障和就業(yè)財政支出的負擔情況

社會保障和就業(yè)財政總支出不足，加之中央和地方財政負擔比例不當，導致各地公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展嚴重滯后。致使即便有培訓意愿和培訓需要的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口亦無法獲得有效的職業(yè)技能培訓，從而極大地影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能的提升，阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身素質(zhì)的提高。再結(jié)合“較城鎮(zhèn)職工而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口本身學歷不高的現(xiàn)實”?，勢必導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資水平不高、工作環(huán)境較差等問題。

（四）公共就業(yè)服務(wù)體系不健全

公共就業(yè)服務(wù)體系不健全，導致其難以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供有效幫助。

1.公共就業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后

我國公共就業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)進展緩慢，公共就業(yè)服務(wù)人員隊伍建設(shè)不到位。首先，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)技能培訓場地小、設(shè)施落后、層次較低，遠遠不能滿足培訓數(shù)量和質(zhì)量的需求，嚴重阻礙了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)的提高。其次，人力資源信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)遲滯，廣覆蓋、全暢通、高效率的城鄉(xiāng)一體化信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還未完全建成，嚴重阻礙了勞動力信息的及時發(fā)布以及農(nóng)村勞動力的流動。最后，我國公共服務(wù)機構(gòu)工作人員隊伍建設(shè)不夠到位，工作人員選擇不夠規(guī)范，配置不夠合理，服務(wù)人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓不夠及時，服務(wù)人員的工作素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平較低，嚴重制約了我國公共就業(yè)服務(wù)水平的提高，難以為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供有效的公共就業(yè)服務(wù)。

2.公共就業(yè)服務(wù)存在不平等

受戶籍制度的限制，數(shù)量巨大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能充足地獲得住房、健康和教育等服務(wù)，從而減少了他們的福利。雖然國家積極出臺一系列就業(yè)政策用于改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)環(huán)境，但在實際執(zhí)行中，許多地方的城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)仍將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受政府提供的就業(yè)培訓和就業(yè)指導等服務(wù)，缺乏獲取就業(yè)信息的渠道。統(tǒng)計資料顯示，2012—2014年，接受技能培訓的我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分別為30.8%、32.7%和34.8%；?同時，四川省統(tǒng)計局《2014年四川省進城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，只有5.9%的四川省農(nóng)民工接受過政府組織的職業(yè)技能培訓。此外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲取就業(yè)信息的渠道較為狹窄，四川省統(tǒng)計局《2014年四川省進城務(wù)工人員現(xiàn)狀調(diào)查報告》顯示，僅0.9%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)方式是政府牽線或組織的招聘會?？梢?，公共就業(yè)服

務(wù)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的幫扶作用較為有限，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口勞動技能的提升。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)渠道不夠通暢

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)渠道不夠通暢以及維權(quán)成本過高嚴重打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)的積極性。首先，在我國特殊的“一裁二審”制度下，仲裁裁決并不具有終結(jié)性，很多勞動爭議案件在經(jīng)仲裁裁決后仍需進入訴訟程序，不但未能快捷地解決糾紛，反而因為必須走勞動仲裁而延長了維權(quán)時間，增加了維權(quán)成本。其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在維權(quán)過程中還存在部分仲裁委員會以各種理由不受理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的申訴，勞動仲裁與法院之間沒有建立良好的銜接程序，同一案件多次審理等問題，不夠暢通的維權(quán)渠道大大增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)時間，增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)的難度，使得許多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在維權(quán)的過程中選擇退出，自動放棄對自身合法權(quán)益的維護。最后，我國沒有合理的維權(quán)費用分擔機制，在維權(quán)過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要承擔維權(quán)所需要的多種費用，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在維權(quán)過程中承擔的費用不斷攀升，甚至超出維權(quán)成功可獲得的回報，嚴重挫傷甚至打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)的積極性，難以保障我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。

五、提高我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)質(zhì)量的對策

（一）推進公共就業(yè)服務(wù)法制化建設(shè)

保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的合法權(quán)益，必須以公共就業(yè)服務(wù)法制化為前提，使公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)在服務(wù)過程中有法可依、有法必依。一方面，要根據(jù)現(xiàn)實需要，及時完善公共就業(yè)服務(wù)的法律法規(guī)體系。加快《勞動法》配套法律制度建設(shè)，加快推進《勞動基準法》、《集體合同法》、《勞動監(jiān)察法》、《反就業(yè)歧視法》等具體可實施的法律法規(guī)體系建設(shè)，為公共就業(yè)服務(wù)提供制度性保障。通過法律統(tǒng)一并明確公共就業(yè)服務(wù)的標準，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)范疇，促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠依法平等享有城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)。另一方面，加快推進法律實施與法律走基層工作，增強企業(yè)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的法律意識。加強普法宣傳工作，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口用法意識，增強其通過法律來維護自身合法權(quán)益的能力，同時提高企業(yè)守法意識，減少企業(yè)的違法違規(guī)行為，確保公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)的貫徹落實。

（二）完善公共就業(yè)服務(wù)監(jiān)察機制

政府在公共就業(yè)服務(wù)的提供過程中，擁有大量的自由裁量權(quán)，且由于信息不對稱和政府自身認識能力不足等客觀因素，難免出現(xiàn)政府職能缺位、錯位等問題。因此，需完善公共就業(yè)服務(wù)監(jiān)察執(zhí)法制度，加強公共就業(yè)服務(wù)監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，改進監(jiān)察執(zhí)法的方式方法，提升監(jiān)察執(zhí)法隊伍素質(zhì)，增強執(zhí)法人員的服務(wù)責任意識，提高監(jiān)察執(zhí)法的效率。積極探索市區(qū)一體執(zhí)法和實行勞動保障監(jiān)察網(wǎng)格化管理的路子，促進地方政府認真履行職責，規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為，堅決杜絕地方政府勞動保障監(jiān)察執(zhí)法不作為現(xiàn)象的發(fā)生。堅持以勞動合同簽訂、工傷事故防范、社會保險繳費、工資拖欠排查等為重點，開展日常巡查，加強重點事項檢查，加強對違法行為較多的重點行業(yè)和重點企業(yè)的監(jiān)管，健全勞動監(jiān)察重大案件督辦制度和報告制度，規(guī)范就業(yè)監(jiān)察執(zhí)法工作。健全違法行為預警防控機制，建立公共就業(yè)服務(wù)監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動等多部門綜合治理機制，及時有效查處侵害勞動者權(quán)益的違法行為，加大對各種違法行為的監(jiān)督打擊力度。對拒不執(zhí)行行政處理或處罰決定的，依法申請人民法院強制執(zhí)行。對違法行為嚴重的，除依法進行處罰，還應通過新聞媒體予以曝光，加強公眾監(jiān)督。進一步完善舉報投訴制度，確保維權(quán)渠道暢通，并積極處理投訴案件，切實維護農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益。

（三）優(yōu)化公共就業(yè)財政投入

公共財政的資源配置、收入分配、調(diào)控經(jīng)濟和監(jiān)督管理四大職能中的資源配置職能?，決定了

政府應對公共就業(yè)服務(wù)這一公共物品承擔財政職責。這意味著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)的享有情況，很大程度上取決于政府對公共就業(yè)服務(wù)方面的財政投入，因此，需對目前的公共就業(yè)財政投入加以優(yōu)化。第一，科學界定中央政府和地方各級政府的公共就業(yè)財政支付責任，加大中央政府對公共就業(yè)服務(wù)的財政投入力度。一方面，我國分稅制改革后，中央和地方財政收入格局變化與財政支出格局變化不同向，中央政府和省級政府層面財政體制存在的主要問題是財力與支出責任不匹配。按照財力與支出責任匹配的邏輯，收入份額相對較大，應當承擔相對較大的支出責任，因此，按照我國目前各級政府財力分布格局，應加大中央財政在公共就業(yè)方面的財政投入力度。另一方面，隨著人力資源市場的不斷發(fā)展和勞動力流動的日益頻繁，公共就業(yè)服務(wù)的外部性日益凸顯，應加大中央政府的支持力度，尤其是應加強對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口輸入較為集中的地方政府財政轉(zhuǎn)移支付力度，從而促使其有足夠的財力，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系。第二，調(diào)整財政投入結(jié)構(gòu)，將更多的財政資金投向公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。比如加大對勞動就業(yè)、職業(yè)技能培訓等與人民群眾，尤其是與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口密切相關(guān)的民生性公共就業(yè)服務(wù)方面的投入，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以從根本上提高自身素質(zhì)，進而提高競爭力。第三，加大對公共就業(yè)服務(wù)資金分配和使用的監(jiān)管，進一步改革和完善與之配套的財政監(jiān)督機制，確保公共財政資金能夠充分并且有效地用于公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域，確保有限的資金發(fā)揮最大的效益。

（四）加快公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)

現(xiàn)代市場經(jīng)濟實踐證明，單一的市場機制并不能完全實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，資源配置中的市場機制具有盲目性、滯后性等弊端，需要人為地進行干預與合理的引導。其中公共就業(yè)服務(wù)體系在推動人力資源流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置中發(fā)揮重要作用。提升我國公共就業(yè)服務(wù)水平，保證我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有公共就業(yè)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，可以提高我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作素質(zhì)、提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作能力、削弱農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動壁壘。第一，根據(jù)各級政府的財政負擔能力以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對就業(yè)培訓需求，完善我國就業(yè)培訓體系建設(shè)。擴大就業(yè)培訓場地、更新就業(yè)培訓設(shè)施、健全培訓標準、完善培訓制度，加強對培訓對象、培訓過程、培訓質(zhì)量、資金使用的全方位監(jiān)管，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)培訓規(guī)范化、標準化、信息化。第二，加強公共就業(yè)服務(wù)人才建設(shè)。加強就業(yè)服務(wù)人員的職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)素質(zhì)教育，提升公共就業(yè)服務(wù)人員的工作素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，最終形成一個合理的服務(wù)人員體系。第三，加強我國就業(yè)信息平臺建設(shè)。繼續(xù)擴大城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和就業(yè)優(yōu)惠政策的覆蓋面，建立統(tǒng)一的人力資源市場信息采集、傳送、分析、發(fā)布和共享機制，建立起一個廣覆蓋、全暢通、高效率的城鄉(xiāng)一體化信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)供求信息的及時發(fā)布，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動的便利性。第四，簡化維權(quán)程序、降低維權(quán)成本。在申訴、仲裁和訴訟之間建立良好的銜接機制，簡化勞動爭議案件受理程序，暢通勞動爭議案件受理渠道，提高勞動爭議案件處理效率，保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)的便利性。同時，要建立起合理的維權(quán)費用分擔機制，將企業(yè)納入維權(quán)費用的承擔方，形成維權(quán)成本由政府、企業(yè)、個人三方共同分擔機制，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)成本，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的維權(quán)積極性。

注釋：

①杜丙辰：《著力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2014年第5期。

②劉素華：《再論就業(yè)質(zhì)量》，《河北師范大學學報》2011年第1期。

③農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工作時間：農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)就業(yè)人員工作時間小于或等于40小時的人員比例；城鎮(zhèn)就業(yè)人員的工作時間：非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)就業(yè)人員工作時間小于或等于40小時的人員比例。

④最低工資標準的平均值的計算方法：各年份當年全國各省、自治區(qū)、直轄市最低工資標準的平均值加權(quán)平均得到，權(quán)重為各

省、自治區(qū)、直轄市當年就業(yè)人員數(shù)占全國就業(yè)人員數(shù)的比重。另外，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，該指標計算公式則為（農(nóng)民工月平均工資/城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資）*（最低工資標準平均值/上年城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員月平均工資）。

⑤指標選取參考：王陽：《我國就業(yè)質(zhì)量水平評價研究——兼析實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)的政策取向》，《經(jīng)濟體制改革》2014年第5期。

⑥熵值法是根據(jù)各項指標的指標值的變異程度來確定指標權(quán)數(shù)，是一種客觀賦權(quán)法。其原理是：在信息論中，信息熵是系統(tǒng)無序程度的度量，信息是系統(tǒng)有序程度的度量，二者絕對值相等，符號相反。某項指標的指標值變異程度越大，信息熵越小，該指標提供的信息量越大，該指標的權(quán)重也應越大；反之，權(quán)重越小。

⑦權(quán)重的計算方法以及評價標準的確定，借鑒：王陽：《我國就業(yè)質(zhì)量水平評價研究——兼析實現(xiàn)更高質(zhì)量就業(yè)的政策取向》，《經(jīng)濟體制改革》2014年第5期。

⑧為便于運用就業(yè)質(zhì)量水平的評價標準評價各維度情況，需將各維度指數(shù)評價得分（實際值/目標值）擴大100倍，即各維度指數(shù)評價得分=各維度具體指標的實際值/目標值*100.

⑨因無2009、2010年我國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員勞動合同簽訂率的具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但鑒于此文主要目的是為計算外出農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量，以及將城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量與外出農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量做對比，故此處勞動合同簽訂率采用報道中的一個大致數(shù)據(jù)。新民網(wǎng)：http://news.xinmin.cn/rollnews/2010/09/28/7032074.html截至目前（2010年9月28日），各?。▍^(qū)、市）勞動合同簽訂率普遍達到或超過85%，故2009、2010年勞動合同簽訂率均取值85%。

⑩ 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/ t20140512_551585.html

? 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/ t20140512_551585.html

?陳建剛：《完善我國就業(yè)公共服務(wù)體系的幾點建議》，《中國行政管理》2005年第5期。

?中國政府公開信息整合服務(wù)平臺：關(guān)于“調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)加大對就業(yè)和社會保障工作投入”提案的答復（摘要）.http://govinfo.nlc.gov.cn/gtfz/xxgk/gwyzcbm/czb/201010/t20101012_517745.html?classid=363

?《2013年中國勞動統(tǒng)計年鑒》顯示，城鎮(zhèn)職工高中及以上學歷占比30.78%；《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，外出農(nóng)民工高中及以上學歷占比24.4%。

? 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計局：《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告2012—2014》http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html

?資源配置職能，指將一部分社會資源集中起來，形成財政收入，然后通過財政支出活動，由政府提供公共物品或服務(wù)，引導社會資金流向，彌補市場缺陷，從而優(yōu)化全社會的資源配置。

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Ways to Promote the Employment Quality of the Agriculture Transfer Population in China

Pu Xiaohong/Lu Ningning/Li Jun

Through the calculation and comparison of the employment quality between the agricultural transfer population and the urban population over the last five years,we discover the employment quality of agricultural transfer population is poorer in China,problems such as low social insurance rate and labor contract rate,long working hours and low income still exist.From the perspective of the agricultural transfer population enjoying the urban public employment service,the low employment quality of the agricultural transfer population is due to the public employment service,such as the inadequacy of the relevant laws and regulations system,the imperfection of the supervision mechanism,the unreasonableness of the financial input,and the incompleteness of the service system etc.Therefore, we should promote the legalization of public employment service,improve the supervision mechanism of public employment service,optimize the financial input in public employment,accelerate the construction of public employment service system,to ensure that agricultural transfer population can enjoy urban public employment service,thus improving the employment quality of agricultural transfer population.

Agricultural Transfer Population;Employment Quality;Public Employment Service

F249

A

1009-3176（2015）05-081-（11）

（責任編輯 譚力）

國家社科基金重大項目 “城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)機制與監(jiān)測體系研究”（14ZDA030）（姜曉萍）之子課題“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的實現(xiàn)機制與政策創(chuàng)新”（蒲曉紅）。

2015-7-6

蒲曉紅 女（1966-）四川大學公共管理學院勞動與社會保障系主任 教授 經(jīng)濟學博士

魯寧寧 女（1991-）四川大學公共管理學院社會保障專業(yè)碩士研究生

李 軍 男（1991-）四川大學公共管理學院社會保障專業(yè)碩士研究生