李小玲

摘要：

公信力是非營利組織生存與發(fā)展的生命線，根據(jù)目前我國非營利組織發(fā)展的現(xiàn)狀，構(gòu)建出一套符合我國國情和文化背景的公信力提升對策，公眾對非營利組織的信任度必定會得到提高。隨著“小政府、大社會”社會治理結(jié)構(gòu)的形成，具有高度公信力的非營利組織必將能夠發(fā)揮更為重要的作用。本文試圖從法律法規(guī)方面分析制約我國非營利組織公信力提升的因素，進而從優(yōu)化法律政策環(huán)境方面提出提升我國非營利組織公信力的對策。

關(guān)鍵詞：非營利組織;公信力;提升;法律環(huán)境

非營利組織公信力（又稱公信度）表示政府、公眾、媒體、輿論、獨立的第三方評估機構(gòu)對非營利組織的認可及信任程度，公信力被視為是我國非營利組織的生命線。“NPO信息咨詢中心”董事長商玉生認為“公信力是指獲得公眾（或利益相關(guān)者）信任的能力”。英文詞是Accountability，意指為某事進行報告、解釋和辯護的責(zé)任以及要為自己的行為負責(zé)任，并接受質(zhì)詢，所以也用“誠信”、“問責(zé)制”等來表達。

非營利組織在國家——市場——社會的三元模式中，與政府、企業(yè)形成了良好互補的關(guān)系，并且通過獨立自治、公開競爭與志愿參與的機制，為社會進行公益性服務(wù)的提供，從而保證非營利組織公信資源的獲取，以上這些均需要政府的信任和支持，同時還需要完善的法制來保證。目前，我國的非營利組織大多作為政府的附屬機構(gòu)而存在，普遍存在先天自主性不足，法律法規(guī)方面不健全（包括雙重管理體制和“非競爭”原則的制約），政府給予信任和支持不夠的問題，這些都導(dǎo)致我國非營利組織發(fā)展環(huán)境不成熟，很大程度上制約了非營利組織公信力的提升。

一、我國非營利組織公信力缺失的表現(xiàn)

（一）管理者瀆職腐敗

管理者的瀆職腐敗是我國非營利組織公信力缺失的典型行為，非營利組織主要管理者利用自己手中的權(quán)力，貪污挪用組織公共財產(chǎn)、詐取組織基金、過度消費、濫發(fā)工資和薪金的現(xiàn)象比比皆是。由于非營利組織在我國的發(fā)展時間較短，相關(guān)的法律政策還不是很完善，政府、社會公眾和媒體輿論監(jiān)督不力，問責(zé)機制不健全，外部評估制度不完善等等，這些因素都為管理者的瀆職腐敗創(chuàng)造了條件。

（二）違背組織公益性宗旨

公益性是非營利組織的一項重要特征，組織成立初衷是為了更好地致力于公益事業(yè)。為了拓展資金來源，保證非營利組織的健康發(fā)展，非營利組織可以在一定范圍內(nèi)從事經(jīng)營性活動，但它不能作為非營利組織的主要業(yè)務(wù)來開展?？梢垣@利，但其所獲得的營業(yè)性收入必須全部用于組織的擴展和輔助公益事業(yè)的發(fā)展，而不能進行分配，更不能徇私舞弊，為自己謀取私利。但部分組織由于缺乏公共責(zé)任、內(nèi)部管理機制不健全以及相關(guān)法規(guī)政策的不完善，違背組織公益性的宗旨，將組織的公益目標(biāo)置換成為為個人謀取私利，對非營利組織的社會公信力造成了沉重的打擊。

（三）組織項目運作效率低

“非營利組織的特征決定它具有自身獨特的優(yōu)勢，能夠接受公眾捐贈，有志愿者的積極參與，沒有行政部門中等級森嚴(yán)的官僚體制。因此，公眾對非營利組織的要求更高，希望它們能夠提供成本更低，質(zhì)量更高的社會公共產(chǎn)品和公益服務(wù)。但是，由于現(xiàn)實中自身能力的不足和受服務(wù)對象的狹隘性，我國非營利組織提供的服務(wù)與捐贈者的期望還有一段距離?！笨傮w來講，我國非營利組織項目運作效率都不高，效果也不佳。一些全國性的慈善機構(gòu)項目運作效率很低，用于籌資和內(nèi)部日常管理的費用很高，支出中只有不足50%的部分是用于公眾公益服務(wù)的，很難圓滿完成組織的使命。

二、我國非營利組織公信力缺失的法律制約因素

目前，我國政府一直在積極構(gòu)建非營利組織相關(guān)的法律制度框架，但相比非營利組織的快速發(fā)展與變遷，法律制度的建設(shè)與非營利組織健康、有序發(fā)展還存在很大一段距離。依據(jù)國外經(jīng)驗，健全的法律法規(guī)環(huán)境是非營利組織發(fā)展的重要保障，而不夠健全的法制框架會使非營利組織陷入“合法性困境”，使非營利組織的“社會合法性”受到來自“法律合法性”制約。非營利組織公信力需要依靠“社會合法性”來維持，因此，不合理與不完善的法律環(huán)境是非營利組織公信力不足的重要因素。

（一）非營利組織立法不完善

首先，立法缺失。我國目前的非營利組織法律體系中存在著很多法律的真空，在政府評估、第三方評估、財務(wù)制度、問責(zé)制度等方面，以及非營利組織與營利組織間、非營利組織間的公平競爭方面都缺乏有效的法律法規(guī)，容易導(dǎo)致非營利組織的失信行為。其次，缺乏基本法。到目前為止，我國仍然沒有非營利組織的基本法，現(xiàn)行法律體系主要在設(shè)立程序、管理權(quán)限方面作了一些規(guī)定，但仍以社團登記管理為核心，內(nèi)容側(cè)重于登記程序，對非營利組織的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用規(guī)定都不夠明確。缺乏一部與憲法相銜接的非營利組織基本法，很容易造成非營利組織在活動中無法可依，鉆法律的空檔，做出損害公信力的行為。最后，相關(guān)法律法規(guī)缺乏權(quán)威性。我國關(guān)于非營利組織的基本立法都是行政法規(guī)，沒有一部全國人大制訂的法律對非營利組織進行規(guī)范，這種狀況導(dǎo)致立法的權(quán)威性和約束力不足，也與非營利組織在社會中的地位不相稱，不利于非營利組織建立社會公信力。

（二）雙重管理體制的制約

雙重管理體制是指對非營利組織的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負責(zé)的體制。《社會團體登記管理條例》（第6條）規(guī)定：“民政部門是唯一的社團登記管理機關(guān);國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門、國務(wù)院或者縣人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會團體的業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>

我國目前對非營利組織實行的雙重管理體制致使非營利組織準(zhǔn)入門檻太高，限制了非營利組織合法性的獲得，相當(dāng)一批非營利組織沒有“準(zhǔn)生證”。在我國長期計劃經(jīng)濟體制高度集中的治理模式影響下，國家的認可就代表了公允，沒有合法身份，就得不到公眾的信任。此外，由于政府認同與支持往往帶有很強的誘導(dǎo)性，政府的態(tài)度會左右社會對非營利組織的態(tài)度。而非營利組織作為社會選擇模式下的產(chǎn)物，主要依靠社會渠道獲得生存與發(fā)展的資源，政府認同與支持的困難導(dǎo)致獲得資源與社會信任的困難。嚴(yán)格的雙重管理體制導(dǎo)致許多非營利組織因為找不到業(yè)務(wù)主管單位，或者過不了資金門檻、人數(shù)門檻等原因，而不能在民政部門登記注冊。結(jié)果制約了非營利組織數(shù)量的增加，這也是我國與西方國家相比非營利組織數(shù)量偏少的一個原因。非營利組織數(shù)量上的不足制約其作用的正常發(fā)揮，對其影響力和公信力自然產(chǎn)生負面影響。

（三）“非競爭”原則的制約

《社會團體管理條例》第13條第2款規(guī)定：“在同一行政區(qū)域內(nèi)與已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記機關(guān)不予批準(zhǔn)籌備。同時還規(guī)定社會團體不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)，造成了不同區(qū)域之間的非營利組織形成相互分割、各自為政、互不干涉、互不競爭的局面?！边@種“非競爭”原則嚴(yán)重影響了非營利組織的健康發(fā)展和社會公信資源的獲取。競爭能夠產(chǎn)生激勵和壓力，促進非營利組織不斷改進管理水平和服務(wù)質(zhì)量，客觀上形成非營利組織爭取社會公信資源的外部約束。從國外情況來看，很多非營利組織的法律體系也不盡完善，政府的監(jiān)管也很有限，但充分的“市場”競爭保證非營利組織擁有了較高的公信度。

三、優(yōu)化法律政策環(huán)境，提升我國非營利組織公信力

法律是一個國家對社會事務(wù)進行管理的最有效手段，提升非營利組織公信力需要有良好的法律政策環(huán)境。為了更好地發(fā)揮非營利組織的積極作用，促進非營利組織更加健康地發(fā)展，相關(guān)部門有必要在重新審視現(xiàn)行法律政策的合理性和有效性基礎(chǔ)上，結(jié)合實際需求進行積極修正和完善，努力構(gòu)建出一個能覆蓋整個非營利組織（社會團體、民辦非企業(yè)單位以及未登記或轉(zhuǎn)登記的非營利組織），并促進各種類型非營利組織（如商會、行業(yè)協(xié)會、慈善組織等）健康發(fā)展的法律政策框架。同時，整個法律體系應(yīng)具備全面性、完整性和權(quán)威性，減少非營利組織各種社會資源的流失。

（一）完善立法體系

首先，需要盡快制定與憲法銜接的非營利組織專門法，為非營利組織正?；顒犹峁┓珊椭贫壬系谋Ｕ?。針對立法層次低的問題，政府應(yīng)建立與憲法中關(guān)于公民結(jié)社原則相銜接的結(jié)社、捐贈法律及規(guī)范非營利事業(yè)和非營利組織的單行法，盡快制定《非營利組織法》。對非營利組織的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運行機制等進行全面規(guī)范，把各種類型的非營利組織及其相關(guān)事業(yè)納入法制化軌道。其次，需要建立與非營利組織法律、政策相關(guān)的實施細則及單行法規(guī)。在立法的過程中，我們要注重非營利組織相關(guān)法律法規(guī)的配套建設(shè)，需要根據(jù)不同類型非營利組織的特點分別制定專門的法律法規(guī)，形成一整套健全的法律法規(guī)體系。最后，在制定法律政策及規(guī)定時應(yīng)盡可能具體、詳盡，具可操作性，目前我國的非營利組織還屬于新興事物，“粗線條”的立法思路將不利于其健康發(fā)展。因此，應(yīng)制定出盡可能詳細的實施方法使其法律政策具體化、可操作化。

（二）改革雙重管理體制

改革雙重管理體制方面，我們可以借鑒日本的模式?！皩τ趯W(xué)校、醫(yī)院等實體性的公共服務(wù)和福利機構(gòu)，可以指定教育部、衛(wèi)生部等相關(guān)機構(gòu)進行登記管理，取消民政部門作為登記、管理機關(guān)的程序。”對于一般性的社會團體，可以將民間組織管理局從民政部獨立出來專門負責(zé)此類非營利組織的登記管理，取消業(yè)務(wù)主管單位程序。這樣做可以打破雙重管理體制的制約并加強管理。此外，非營利組織的業(yè)務(wù)主管單位和非營利組織之間應(yīng)在組織、人事、財務(wù)、職能和活動方式等方面做出明確劃分，逐步退出直接管理，只為非營利組織的發(fā)展提供相應(yīng)的服務(wù)。在簡化非營利組織登記注冊手續(xù)的同時，政府應(yīng)該加強其監(jiān)管職能，逐步從重視非營利組織登記管理轉(zhuǎn)向?qū)ζ溟_展活動及其組織運作的動態(tài)過程實施監(jiān)管。使非營利組織依照法律和制度實行民主的選舉、決策、管理和監(jiān)督，最后逐步成為真正的公眾自治組織。

（三）取消“非競爭”原則的限制

非營利組織從事的是慈善、福利和促進社會進步的事業(yè)，取消“非競爭”原則有助于提高公眾投身公益事業(yè)的積極性，從而提高非營利組織的公信度，同時也可以鼓勵非營利組織間開展良性競爭，競爭能夠提高非營利組織的產(chǎn)出效率，促使非營利組織提高服務(wù)質(zhì)量，使知名度和美譽度高的組織獲得更多社會公信資源，提高社會資源利用率。因此，應(yīng)該取消限制競爭原則，建立競爭機制。允許在同一地區(qū)、同一業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)成立兩個或多個非營利組織，鼓勵它們之間開展良性競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。促使組織按照活動能力和社會貢獻度獲得社會資源和社會地位，把選擇權(quán)交給社會，實現(xiàn)由政府選擇向社會選擇的轉(zhuǎn)移。

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（作者單位：河南師范大學(xué)新聯(lián)學(xué)院，河南 鄭州 450046）