*通信作者：宋芹(1990—)，女，陜西鎮(zhèn)安人，碩士研究生，主要從事中國政府與政治、民族理論與政策研究。

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/53.1044.S.20150602.2022.001.html

以制度建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化

張飛，宋芹*

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

摘要：隱性腐敗是腐敗分子“創(chuàng)造”的具有極強(qiáng)隱蔽性的腐敗新形式、新變種，使公共權(quán)力變異難發(fā)現(xiàn)、難辨別、難預(yù)防、難查處。隱性腐敗治理是我黨按照廉政建設(shè)目標(biāo)對隱性腐敗進(jìn)行預(yù)防和懲治的活動(dòng)。近年來，我國隱性腐敗現(xiàn)象雖已給予了高度的警覺，卻沒有得到有效的治理，要想有效的治理隱性腐敗愈演愈烈現(xiàn)象，打擊隱性腐敗猖狂蔓延行為，就需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的防治思維，對隱性腐敗進(jìn)行制度治理，把隱性腐敗關(guān)進(jìn)制度的籠子。因此，深刻剖析隱性腐敗現(xiàn)象，找出我國現(xiàn)行隱性腐敗治理的制度困境，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)治理隱性腐敗的防范能力、懲戒能力、保障能力現(xiàn)代化意義重大。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè)；隱性腐??；治理能力

作者簡介：張飛(1990—)，男，重慶黔江人，碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論、民族政治與邊疆治理研究。

DOI:10.3969/j.issn.1004-390X(s).2015.03.004

中圖分類號(hào)：D 261.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

Strengthen the System Construction to Promote the Modernization

of Recessive Corruption Governance Ability

ZHANG Fei, SONG Qin

(School of Public Administration，Yunnan University，Kunming 650091,China)

Abstract：Recessive corruption is a kind of new form of corruption that is elusive strongly, and it makes the variation of public power difficult to find and identify, to prevent and to investigate and treat. The governance of recessive corruption is the activities that prevent and punish recessive corruption, which is leaded by our party on the basis of striving for a clean government. In recent years, though recessive corruption is payed more attention to, it can′t obtain effective governance, if we want to achieve the satisfying effect，we should implement system governance. Therefore, a profound analysis of the phenomenon，founding out current institution dilemma, strengthening the construction of system and mechanism are vital to promote the modernization of the preventing ability, punishing ability, and guarantee ability of recessive corruption.

Keywords：system construction；recessive corruption；governance ability

盡管近年來中國共產(chǎn)黨在反腐斗爭中取得突破性的成效、創(chuàng)新性的經(jīng)驗(yàn)，但是我們面臨的反腐敗斗爭形勢仍然嚴(yán)峻、任務(wù)依然艱巨。在國家治理中由公共權(quán)力變異產(chǎn)生的隱性腐敗現(xiàn)象雖已經(jīng)給予了高度警覺，引起了社會(huì)各界的憂慮和關(guān)切，但隱性腐敗卻沒有得到有效的治理，因?yàn)殡[性腐敗的根源在于制度缺陷，涉及制度建設(shè)、制度執(zhí)行和制度評(píng)估等多個(gè)方面，再加上隱性腐敗隱匿在風(fēng)俗文化、傳統(tǒng)思想中危害根深蒂固、積重難返。所以積極從制度機(jī)制上探索防治隱性腐敗的有效路徑意義深遠(yuǎn)。欲從制度上鏟除隱性腐敗滋生的土壤，在過程中懲治隱性腐敗猖獗的行為，就“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”[1]。因此，要提升國家隱性腐敗治理能力，就必須加強(qiáng)制度建設(shè)，把隱性腐敗遏制在制度的搖籃中，推進(jìn)廉潔政治建設(shè)。

一、 制度建設(shè)：隱性腐敗治理的根本途徑

黨的十八大作出重要部署，全面推進(jìn)反腐體系建設(shè)，而反腐體系是由一套系統(tǒng)性制度構(gòu)成，實(shí)際上就是國家治理腐敗的制度框架。一系列的懲戒機(jī)制、防范機(jī)制、保障機(jī)制都要通過制度安排和制度設(shè)計(jì)，并要依靠制度執(zhí)行、運(yùn)作而得以貫徹實(shí)現(xiàn)，反腐敗斗爭取得的成果也要依靠制度得以鞏固。可見，制度建設(shè)是隱性腐敗治理的根本途徑和根本保障。

(一) 隱性腐敗的界定

在醫(yī)學(xué)中，隱性是相對于顯性而言的，如隱性基因、隱性遺傳等術(shù)語中的隱性是指尚未突顯出來的或者不表現(xiàn)在外的。隱性本質(zhì)特性重在“隱”上，即性質(zhì)或性狀不具外顯性、難識(shí)別、難發(fā)現(xiàn)的潛伏性特征，學(xué)者借用隱性這個(gè)醫(yī)學(xué)概念，能夠更為準(zhǔn)確地闡釋隱性腐敗現(xiàn)象，較為深刻地認(rèn)識(shí)和把握隱性腐敗現(xiàn)象的特征、類型及其表現(xiàn)形式。

所謂隱性腐敗，就是腐敗分子逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)的腐敗形式(現(xiàn)權(quán)、現(xiàn)錢交易等)易東窗事發(fā)，于是就煞費(fèi)苦心、挖空心思“發(fā)明”和“創(chuàng)新”以權(quán)謀私、中飽私囊、徇私舞弊的策略與手段，使公共權(quán)力變異具有隱蔽性，換言之就是手法無傷雅、不非凡，得逞無痕跡、無破綻的腐敗現(xiàn)象。目前學(xué)術(shù)界對此種現(xiàn)象的稱謂不盡相同，稱為體制性腐敗[2]；稱為亞腐敗和非典型腐敗；稱為邊緣性腐敗[3]；稱為隱蔽性腐敗亦有之，多數(shù)學(xué)者稱其為隱性腐敗。從不同視角揭示隱性腐敗的本質(zhì)特征及其演變規(guī)律，雖然詮釋各異，其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵卻是相同的。隱性腐敗實(shí)質(zhì)上就是公共權(quán)力所有者以權(quán)謀私利為目的，利用公共權(quán)力濫作為或者不作為的不正當(dāng)行為，腐敗分子在謀劃過程、實(shí)施階段、得逞之后都極具隱蔽性，更有甚者披上了“合情”、“合法”的外衣，還打著“正義”、“慷慨”的旗號(hào)，形式詭秘多樣，難以及時(shí)精確打擊。

(二) 隱性腐敗的類型及表現(xiàn)形式

治理腐敗是我國面臨的艱巨任務(wù)，隱性腐敗日益隱蔽化預(yù)警著反腐工作進(jìn)入攻堅(jiān)期，只有充分認(rèn)知隱性腐敗的演變規(guī)律及發(fā)展趨勢，抓住隱性腐敗的本質(zhì)特征，才能開展好隱性戰(zhàn)線的反腐敗斗爭，徹底根治腐敗行為。根據(jù)隱性腐敗的表現(xiàn)形式，隱性腐敗可分為以下幾種主要類型。

以腐敗的手法及危害性為標(biāo)準(zhǔn)，可將隱性腐敗劃分為輕型隱性腐敗和重型隱性腐敗。輕型隱性腐敗在傳統(tǒng)文化、社會(huì)習(xí)俗中尋覓“合俗”、“合情”的盾牌，對社會(huì)造成的危害甚微，不易被察覺，所以公職人員和人民大眾都不以為然，甚至對之加以容忍，“對一些隱性腐敗表現(xiàn)出習(xí)慣、漠視或?qū)捜莸膽B(tài)度，甚至形成某種社會(huì)認(rèn)同”[4]。輕型隱性腐敗主要包括：以古董、書畫、藝術(shù)品之類的雅賄；以婚喪嫁娶、探親訪友、節(jié)日典禮、電子紅包之類的“禮尚往來”，它們隱在傳統(tǒng)文化風(fēng)俗中真假難辨。重型隱性腐敗是指對社會(huì)造成嚴(yán)重影響，謀取的不正當(dāng)好處，它直接或間接對某局部領(lǐng)域的形成潛在消極危害，并試圖利用制度缺陷性、法律滯后性，鉆制度法律的空子，仰仗制度漏洞謀取非正當(dāng)利益，依靠法律本身的缺陷而導(dǎo)致無法立案的腐敗行為。重型隱性腐敗主要有公款吃喝、公車私用、公費(fèi)送禮、公費(fèi)報(bào)銷、公費(fèi)月餅、公款旅游、將公補(bǔ)過之類的吃體制飯形式。

以腐敗的物質(zhì)及非物質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，可將隱性腐敗劃分為物質(zhì)隱性腐敗和思想隱性腐敗。有學(xué)者把物質(zhì)與顯性腐敗相聯(lián)系，把非物質(zhì)與隱性腐敗相聯(lián)系。“與傳統(tǒng)的物質(zhì)賄賂(顯性腐敗)相比，非物質(zhì)賄賂具有極強(qiáng)的隱蔽性和不易查辦性，所以我們把這些腐敗方式統(tǒng)稱為隱性腐敗”[5]。其實(shí)，隱性腐敗具有隱蔽、隱藏的性質(zhì)，物質(zhì)與非物質(zhì)腐敗都具備難發(fā)現(xiàn)、難取證、難定性、難查辦等隱蔽特性，事實(shí)也證明腐敗分子為了達(dá)到隱性謀利目的，通過事前約定獲取好處的呈現(xiàn)方式，這個(gè)約定交換要素可能是實(shí)物，也可能是感情、色情、幫助、信息、業(yè)績等非物質(zhì)性賄賂形式。而思想隱性腐敗主要表現(xiàn)為工作上消極對待、不思進(jìn)取，且“等靠要推”思想嚴(yán)重。

以腐敗的時(shí)間及空間為標(biāo)準(zhǔn)，可將隱性腐敗劃分若干具體隱性腐敗形式。腐敗分子絞盡腦汁在時(shí)間上下工夫，琢磨出了若干腐敗形式的新變種以逃避制度的約束、法律的懲治、輿論的譴責(zé)，它主要有離職分紅、裸體做官、退休入企等持續(xù)性或者間斷性期權(quán)尋租行為。地域空間也是腐敗分子以權(quán)謀私的隱蔽通道，利用資金的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨國境等流動(dòng)性特點(diǎn)來逃避人民大眾的監(jiān)督，模糊私利回報(bào)的去向，使其難以被發(fā)現(xiàn)、被舉報(bào)，從而規(guī)避打擊的風(fēng)險(xiǎn)。另外很多腐敗分子在多層次空間做文章，“隱蔽戰(zhàn)線的行賄、受賄人之間為增強(qiáng)保密性、安全性，總是把多層次的間接非法利益交換當(dāng)作一種有效策略”[6]。其主要有干股分紅、借賭謀利、買智換利、高買低賣、無償借用、合作謀利、“會(huì)員卡”等形式。

(三)制度建設(shè)是隱性腐敗治理的根本途徑

制度反腐是我國反腐的核心戰(zhàn)略，制度建設(shè)是隱性腐敗治理的根本途徑。制度反腐不僅吸取了運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，還是對腐敗滋生、蔓延規(guī)律及其演變趨勢深刻認(rèn)識(shí)和把握的基礎(chǔ)上形成的，而且實(shí)踐證明只有依靠制度反腐才能走出運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐的怪圈。黨的十八大報(bào)告更加強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)，把制度放在突顯位置，并指出要“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”。隱性腐敗是腐敗形式的新變種、新生物，具有很強(qiáng)潛伏性、時(shí)差性、無痕性、偽善性。然而隱性腐敗形式雖變化多端，卻萬變不離其宗，都是拜公共權(quán)力變異扭曲濫用以侵蝕公共利益、公共資源謀取私人利益、局部利益。而“制度性缺陷是政治腐敗猖獗的主要原因”[7]，所以要從防范、懲治、保障三個(gè)維度加強(qiáng)制度建設(shè)，使公共權(quán)力運(yùn)行具有公開性和程序性的制度約束，進(jìn)而揭露和杜絕公共權(quán)力變異現(xiàn)象，隱性腐敗自然會(huì)隨著公共權(quán)力變異受到揭露和遏制逐漸銷聲匿跡。

制度建設(shè)不僅是隱性腐敗治理的根本途徑，還是隱性腐敗治理的根本保障。這里制度包括兩個(gè)維度，一是制度作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的準(zhǔn)則貫穿制度建設(shè)的整個(gè)過程，即制度的制定、制度的運(yùn)行、制度的實(shí)現(xiàn)。二是制度偏向于組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)。制度建設(shè)是對隱性腐敗的規(guī)律和特點(diǎn)的深刻認(rèn)識(shí)以及反腐實(shí)踐中的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化形成的制度機(jī)制，也是對國外的先進(jìn)反腐制度加以吸收、借鑒的過程。但是有些制度執(zhí)行效果不顯著，其原因來自組織體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的阻力。通過制度建設(shè)從某種程度上改變權(quán)力結(jié)構(gòu)就是制度反腐、制度監(jiān)督的根本保障。

二、 制度根源：隱性腐敗治理的根本困境

隱性腐敗是傳統(tǒng)腐敗形式的新變種、新生物，根源亦是制度的弊端和缺陷對權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行缺乏有效監(jiān)督和制約，為隱性腐敗留下鉆空子以及逃避懲治的空間，使隱性腐敗現(xiàn)象有了滋生蔓延的條件和土壤。有效遏制腐敗愈演愈烈的現(xiàn)象、精確打擊隱性腐敗猖獗蔓延的任務(wù)依然艱巨。因此，探討隱性腐敗愈演愈烈的主要制度根源意義重大。

(一)制度建設(shè)滯后、疏漏問題

干部人事制度不完善是隱性腐敗“潛滋暗長”的主要根源。用人腐敗是產(chǎn)生隱性腐敗的溫床，有逐漸形成隱性潛規(guī)則的趨勢，不僅隱匿著權(quán)錢交易，還存在幫助賄賂、業(yè)績賄賂、色情升遷等非物質(zhì)性隱性腐敗。一是提名、推薦，提拔升遷、投票選舉等環(huán)節(jié)民主化程度低。尤其在選舉中存在“‘內(nèi)定’、‘陪選’和其他舞弊的情況”[8]。在任用干部的過程中形成“由少數(shù)人選人和在少數(shù)人中選人”的不良現(xiàn)象，“只有改變游戲規(guī)則，逐步增加選拔任用和選舉中的競爭程度并規(guī)范競爭行為才能消除目前流行的用人腐敗現(xiàn)象”[9]。二是選人用人標(biāo)準(zhǔn)彈性大。近年來綜合考察干部績效，決定干部調(diào)動(dòng)升遷，但是經(jīng)濟(jì)政績?nèi)允枪賳T升遷的重要考核指標(biāo)。于是形象工程、業(yè)績賄賂攀升，營造了貪圖虛名，歪門邪道的浮躁氛圍。三是一把手用人主觀傾向嚴(yán)重，隨意性很大。例如為領(lǐng)導(dǎo)辦私事，身體出賣等隱性賄賂都會(huì)促成領(lǐng)導(dǎo)者的主觀臆斷，不僅使真正的政治精英人才流失，還造成“當(dāng)官一方，危害一方”的不良局面。

行政審批制度的存在是隱性腐敗“利欲熏心”的根本原因。行政審批是一項(xiàng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革的制度，嚴(yán)重干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)快速自由發(fā)展。目前審批項(xiàng)目五花八門、紛繁復(fù)雜，事無巨細(xì)、無所不包。政府用審批制度取代監(jiān)管不僅協(xié)調(diào)、運(yùn)行成本高昂，還極容易產(chǎn)生權(quán)錢交易、信息賄賂等腐敗現(xiàn)象。因?yàn)椤耙獙σ粋€(gè)審批過程、審批的權(quán)力過程范圍做嚴(yán)格的制度規(guī)定，是非常困難的事情”[10]，且審批項(xiàng)目過程是封閉不公開的，涉及批給誰不批給誰主觀因素太大，易產(chǎn)生暗箱操作，“內(nèi)部人”優(yōu)先。有些項(xiàng)目出現(xiàn)僧多粥少，這就給掌權(quán)者提供濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的機(jī)會(huì)。此外，由于缺乏行政審批責(zé)任追究制度，審批人員更是肆意妄為，趁機(jī)敲詐勒索，打撈一筆，這個(gè)過程難以監(jiān)督、查證，隱性腐敗得逞“神不知、鬼不覺”。

(二)制度建設(shè)缺失、缺位問題

監(jiān)督約束制度不到位是隱性腐敗“逍遙法外”的主要根源。一是監(jiān)督機(jī)構(gòu)對隱性腐敗沒有足夠重視。多數(shù)隱性腐敗打著“感情、禮節(jié)”的幌子，表面上看“合情合理”卻造成辨別、定性困難。此外，如果沒有一支技術(shù)過硬、道德水準(zhǔn)過硬的專業(yè)反隱性腐敗隊(duì)伍，治理這種超級(jí)隱蔽腐敗形式只能是“束手無策”，例如期權(quán)腐敗、信息腐敗、業(yè)績賄賂、幫助賄賂等現(xiàn)象，如果只守株待兔，依靠媒體揭露、網(wǎng)絡(luò)揭發(fā)、信訪舉報(bào)等方式發(fā)現(xiàn)隱性腐敗顯得捉襟見肘。二是監(jiān)督機(jī)構(gòu)與被監(jiān)督對象屬于依附關(guān)系。黨內(nèi)的紀(jì)委查處案件時(shí)須向黨委請示，處分決定也是黨委作出的，且紀(jì)委在人事上依附于黨委。監(jiān)督權(quán)是各級(jí)人大及常委會(huì)的核心權(quán)力，但“在腐敗治理領(lǐng)導(dǎo)體制中卻未被提及”[11]，政協(xié)監(jiān)督更是乏力，根本就沒有處置權(quán)。司法監(jiān)督是最專業(yè)的機(jī)構(gòu)，可由于政法委員會(huì)協(xié)調(diào)辦案制度以及人事和財(cái)力使其不具有獨(dú)立性。且“司法腐敗現(xiàn)象仍在滋生蔓延，有的腐敗情節(jié)令人發(fā)指”[12]。行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)等也是“左手監(jiān)督右手”的疲軟機(jī)關(guān)。三是社會(huì)監(jiān)督缺乏制度化。如舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、檢舉保密制度、謊報(bào)懲處制度等還有待完善。

福利保障制度不完善是隱性腐敗“正大光明”的重要原因。近年來，“快速增長的政府行政管理費(fèi)用確實(shí)令人擔(dān)憂, 而其中存在的隱性腐敗更令人觸目驚心”[13]。一方面由于福利制度本身缺乏制度化管理，福利分配市場化低以及“低工資，高福利”薪酬補(bǔ)貼模式等存在缺陷性、不科學(xué)性導(dǎo)致腐敗分子穿上隱身衣“創(chuàng)新”謀取、占用公共資源；另一方面由于福利制度與干部待遇制度、財(cái)政制度、管理制度等一系列制度交相嵌套，相互纏繞，彼此矛盾，存在模糊地帶，比如公共財(cái)政支出隱性化、超編人員福利來源等問題，造成滋生隱性腐敗的制度性空間。雖然十八大以來日益規(guī)范了公費(fèi)使用制度，嚴(yán)懲公費(fèi)濫用行為，但是公車私用、公費(fèi)送禮、公費(fèi)報(bào)銷、公費(fèi)月餅、公費(fèi)娛樂等隱性腐敗現(xiàn)象依舊存在，似乎存在著合法化傾向。

(三)制度透明性、有效性問題

公共財(cái)政制度透明化是隱性腐敗得以有效治理的迫切要求。財(cái)政資源浪費(fèi)屬于隱性腐敗治理的核心范疇，由于財(cái)政支出隨意、預(yù)算不透明、不公開等問題造成大量職務(wù)消費(fèi)黑洞。由于財(cái)政支出績效考核制度缺失，為腐敗官員“名正言順”地打著交流學(xué)習(xí)、考察培訓(xùn)等公共消費(fèi)幌子，吞噬公共財(cái)產(chǎn)提供了“財(cái)源保障”。如“你請我培訓(xùn)，我請他招商，輪流坐莊”的花樣和手法“新穎”，且打著公務(wù)“保護(hù)傘”極其具有隱蔽性，再比如公務(wù)接待美其名曰喝“土酒”、“礦泉水”，實(shí)際上就是名貴之酒。這些借用障眼法“掩人耳目、蒙混過關(guān)”現(xiàn)象風(fēng)起云涌、司空見慣。而公共財(cái)政是“政府運(yùn)用公共權(quán)力對公共收入這一社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”[14]，本來是很嚴(yán)格、規(guī)范的支出活動(dòng)，結(jié)果由于預(yù)算不透明、收支管理隨意性、稅費(fèi)相互纏繞等程序性問題不僅造成“公務(wù)消費(fèi)”隱性腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，還促成財(cái)政資金克扣、截留挪用等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

廉政教育制度有效性是隱性腐敗得以有效治理的道德保障。一是公職人員廉政教育效果不明顯，一方面制度建設(shè)中的一系列具體制度的宣傳教育沒有被擺在突出位置，缺乏熟知制度的學(xué)習(xí)氛圍，制度的跟蹤宣傳教育缺位，導(dǎo)致“事不關(guān)己，高高掛起”、“有令不行、有禁不止”現(xiàn)象；另一方面民主批評(píng)會(huì)等形式化，成為相互吹捧、相互認(rèn)可“表揚(yáng)會(huì)”，不但不糾正風(fēng)氣，還有包庇嫌疑。二是缺乏青年的廉政教育制度以及廉政教育課程，青年的清正廉潔培育鑲嵌在品德課中，目的不突出，效果不明顯。三是人民群眾的廉政教育缺失。人民群眾貼近公車旅游、色情、退休入企等現(xiàn)象，還參與公職人員婚喪嫁娶、探親訪友、節(jié)慶典禮等“禮上往來”活動(dòng)。所以要讓公眾意識(shí)到隱性腐敗的特征、實(shí)質(zhì)及其危害，積極揭示隱性腐敗的不良現(xiàn)象，使隱身腐敗分子“裸露”在陽光下，進(jìn)而對其有力的監(jiān)督。

三、 以制度建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化

腐敗治理現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在能否發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象、辨別腐敗現(xiàn)象、預(yù)防腐敗現(xiàn)象、懲治腐敗現(xiàn)象。隱性腐敗屬于腐敗形式的新變種、新生物，是當(dāng)前腐敗治理的深水區(qū)域，隱性腐敗治理狀況如何關(guān)系到黨政機(jī)關(guān)的公信力、純潔性，關(guān)系到公共財(cái)政的支出狀況，關(guān)系到公職人員的思想作風(fēng)，關(guān)系到社會(huì)的公平正義，而隱性腐敗治理效果取決于隱性腐敗治理能力，隱性腐敗治理能力又取決于制度建設(shè)能力，因此，我們以制度建設(shè)提高隱性腐敗的制度治理能力，無疑是抓住了隱性腐敗治理的關(guān)鍵。

(一) 以預(yù)防制度建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗防范能力現(xiàn)代化

以客觀正義、公平競爭原則，推進(jìn)行政審批制度建設(shè)。由于行政審批項(xiàng)目過多、行使不規(guī)范等原因，造成審批專斷、主觀，限制市場競爭，是期權(quán)賄賂、信息賄賂、色情引誘隱性腐敗滋生的制度機(jī)會(huì)。所以要“進(jìn)一步削減、調(diào)整和規(guī)范行政審批事項(xiàng)”，進(jìn)而消除隱性腐敗滋生的環(huán)境。一是要繼續(xù)削減審批項(xiàng)目，厘清審批程序，推進(jìn)審批程序制度化。近年來逐步取消絕大部分審批項(xiàng)目，但是原本的審批項(xiàng)目多如牛毛，堪稱審批制經(jīng)濟(jì)，如果不有效規(guī)范其運(yùn)行程序，實(shí)行“陽光審批”，審批制度依舊是腐敗滋生的土壤，更是隱性腐敗貪財(cái)圖利的制度根源。二是調(diào)整審批項(xiàng)目，增加公開審批主體，調(diào)整多頭審批以及相互推諉現(xiàn)狀，可以建立和完善行政審批聽證制度，咨詢制度，信息發(fā)布制度，使程序透明化、公開化。三是健全責(zé)任追究制度，嚴(yán)懲暗箱操作，亂審亂批、越審越批甚至吃、拿、卡、要等中飽私囊行為，規(guī)范審批環(huán)境。

以預(yù)算公開、程序透明規(guī)范，推動(dòng)公共財(cái)政制度建設(shè)。“陽光是最好的防腐劑”，財(cái)政公開、透明是有限政府的必經(jīng)之路，也是防止利用公務(wù)消費(fèi)、公務(wù)送禮、福利待遇、財(cái)政補(bǔ)貼等“冠冕堂皇”方式公財(cái)私用，侵蝕公共資源的有效方式。因此，關(guān)緊“龍頭”、管好“錢袋子”是治理隱性腐敗的重要舉措。一是完善和規(guī)范預(yù)算管理制度，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，使收費(fèi)、罰款、攤派、政府性基金等非稅收額外收入拿入財(cái)政預(yù)算范圍，避免非稅收財(cái)政流離于收支管理范圍，隨意用于隱性福利、公款接待等方面。二是建立和完善公共財(cái)政信息發(fā)布制度，把財(cái)政收支情況置于“陽光下”，接受審計(jì)機(jī)構(gòu)、人民群眾等監(jiān)控、查證。三是推行和完善政府采購制度，發(fā)揮其競爭性、程序性、效率性、公開性功效，從而抑制暗箱操作，割斷“回扣報(bào)酬”、“高買低賣”等隱性腐敗路徑，從源頭上切斷隱性腐敗機(jī)會(huì)鏈條，堵住職務(wù)消費(fèi)漏洞。

以有效管理、依托市場規(guī)則，促進(jìn)福利保障制度改革。中國共產(chǎn)黨十八大以來，嚴(yán)懲“四風(fēng)問題”，公職人員隱性福利有所收斂，特別是中紀(jì)委官網(wǎng)“每月e題”欄目邀網(wǎng)民揭露隱性腐敗手段后，公款濫用以及接受隱蔽禮品現(xiàn)象逐漸消停，但對福利制度改革才是根本之策。一是引入市場競爭機(jī)制，把車隊(duì)等事務(wù)委交給市場辦理，嚴(yán)格監(jiān)控公款支出，堵住隱性腐敗的缺口。二是厘清福利制度與干部待遇制度、財(cái)政制度、管理制度等制度嵌套纏繞關(guān)系，消除模糊地帶，清除滋生隱性腐敗的制度性土壤和條件。三是試點(diǎn)改變“低工資，高福利”的薪酬模式，完善公務(wù)員工資制度。基于國情“高薪養(yǎng)廉是難以做到的，但底薪養(yǎng)不了廉，也是客觀事實(shí)”[15]，這就需要專家調(diào)研考察，結(jié)合中國實(shí)際改革福利制度，降低額外不確定福利，完善公務(wù)員工資制度，遏制隱性福利滋長蔓延。

(二) 以懲戒制度建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗懲治能力現(xiàn)代化

以軟約束轉(zhuǎn)化為硬約束理念，推進(jìn)道德觀念法制建設(shè)。隱性腐敗是伴隨我國法治日益完善，制度不斷健全而來，屬于腐敗行為的新變種，不但披上了“合情”、“合法”的外衣，還打著“正義”、“慷慨”的旗號(hào)，極其具有隱蔽性，致使我國反腐敗工作進(jìn)入隱性腐敗治理的深水區(qū)。一是推進(jìn)職業(yè)道德法制建設(shè)，由軟約束變成硬約束。隱性腐敗形式更多指的見利忘義、驕奢淫逸、公款吃喝等屬于道德譴責(zé)范圍，“我們可以用道德譴責(zé)但是無法用法律制裁”[16]把道德準(zhǔn)則上升為道德法，就具有剛性制約效力，以系統(tǒng)、嚴(yán)厲的道德法不僅能懲治企圖鉆制度空子、打擦邊球等邊緣性、隱蔽性腐敗行為，而且通過道德硬性規(guī)范，形成道德心理威懾，自覺養(yǎng)成遵守社會(huì)道德、職業(yè)道德的習(xí)慣。二是建立道德監(jiān)督機(jī)關(guān)，積極調(diào)查、處罰違反職業(yè)道德行為，并處理和回饋針對不良道德現(xiàn)象的電話舉報(bào)、信訪舉報(bào)。從道德和法律兩個(gè)維度防范未然，把公車私用、欺上瞞下等隱性腐敗消滅在萌芽之中。

以公開透明、嚴(yán)懲不貸法則，推動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在國外被譽(yù)為“陽光法案”，一切腐敗現(xiàn)象盡收眼底，無處遁形。雖然這個(gè)“反腐利器”我國自1995年就開始推行，由于金融實(shí)名制、不動(dòng)產(chǎn)登記等制度缺位或缺失，導(dǎo)致實(shí)踐效果不顯著。鑒此，整合銀行、稅務(wù)、不動(dòng)產(chǎn)登記、婚姻登記等系統(tǒng)辨別虛假申報(bào)，促使公職人員財(cái)產(chǎn)如實(shí)申報(bào)意義重大。一是要充分認(rèn)識(shí)其重要性，加大政治決心，先在一些典型地區(qū)試點(diǎn)，調(diào)研、考察其公開程序、范圍、效果以及阻力等方面，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，由點(diǎn)及面、逐級(jí)推廣。二是整合我國現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)復(fù)核申報(bào)情況，并建立申報(bào)問責(zé)追究機(jī)制，對虛報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)等行為嚴(yán)厲處罰。三是盡快研究制定公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，改變規(guī)定的威力不足現(xiàn)狀，利用法律保障申報(bào)、公開、監(jiān)督、問責(zé)等各個(gè)環(huán)節(jié)切實(shí)落實(shí)。通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)披露和懲治期權(quán)賄賂、禮上往來、私車租公等隱蔽性腐敗現(xiàn)象，從而遏制其滋生蔓延。

以民主程序、選舉問責(zé)原則，促進(jìn)人事問責(zé)制度建設(shè)。一是國家公職人員人事選拔、調(diào)動(dòng)、升遷等環(huán)節(jié)，擴(kuò)大民主選舉，特別是擴(kuò)大基層公職人員選拔要盡快過渡到直接選舉，使人事隱性腐敗現(xiàn)象無處遁形。此外，擴(kuò)大競爭差額選舉，問責(zé)“陪選”、“賄選”等不良現(xiàn)象；建立健全選舉問責(zé)制度，“通過定期舉行自由的、競爭性的選舉，公民可以用和平的、理性的手段將腐敗的或?yàn)E用權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)人趕下臺(tái)”[17]。二是建立和完善公職人員考察、推薦、任用責(zé)任追究制度，防止人事任用中，“一把手”主觀隨意性，降低人事隱性腐敗的機(jī)率。“帶病提拔”、“瘸腿上崗”等現(xiàn)象發(fā)生與考察不全面、不嚴(yán)格，甚至包庇有關(guān)系，所以提升考察、推薦環(huán)節(jié)的真實(shí)性、客觀性迫在眉睫。三是健全和落實(shí)公職人員任用工作監(jiān)督責(zé)任制度，對提名、考察、醞釀、決定等環(huán)節(jié)實(shí)施過程監(jiān)控。要發(fā)揮紀(jì)檢巡視、大眾舉報(bào)、媒體通報(bào)、網(wǎng)絡(luò)爆料等監(jiān)督作用，堅(jiān)決遏制用人上的馬虎大意、消極怠慢等不正之風(fēng)隱性腐敗現(xiàn)象。

(三)以制度機(jī)制建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化

以立黨為公、執(zhí)政為民觀念，推進(jìn)廉政教育機(jī)制建設(shè)。廉政教育根本宗旨就是塑造大公無私、為官以德、清正廉潔的正能量風(fēng)氣，拔除意志消沉、法紀(jì)淡漠等不良風(fēng)氣，防止公職人員陷入驕奢淫逸、禮上往來、暗渡陳倉等隱性腐敗泥潭。一是建立健全道德修養(yǎng)機(jī)制。一方面，加強(qiáng)和完善教育培訓(xùn)、監(jiān)督考核制度，通過先進(jìn)事跡、貪污案例宣傳，把“正面人格示范和反面典型的教育結(jié)合起來”[18]，塑造順道者昌，逆道者亡的內(nèi)心自律框架，自覺抵制不良誘惑。另一方面，要在述職述廉、民主評(píng)議、誡勉談話等場合激勵(lì)表揚(yáng)先進(jìn)人物，批評(píng)通報(bào)庸俗現(xiàn)象，鏟除掩飾、包庇隱性腐敗的不良社會(huì)風(fēng)氣。二是建立健全從政道德監(jiān)督機(jī)制，對感情賄賂、男盜女娼等行為進(jìn)行道義監(jiān)督、譴責(zé)。三是建立健全從政道德評(píng)價(jià)機(jī)制。歷史表明“三綱五?！敝惖牡赖录s束評(píng)價(jià)有“制惡之閘、引善之渠”功效，在新時(shí)代建構(gòu)一套合理的、操作性強(qiáng)的道德評(píng)價(jià)體系，形成懼怕道德負(fù)擔(dān)的風(fēng)氣，自覺純正思想、端正作風(fēng)。四是加強(qiáng)對青年、公眾的廉政教育，塑造清正廉潔的社會(huì)風(fēng)氣。

以專兼結(jié)合、多位一體結(jié)構(gòu)，促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制建設(shè)。隱性腐敗屬于權(quán)力變異、濫用的新變種，同樣是權(quán)力失去監(jiān)督、制約的結(jié)果和產(chǎn)物。一是改變依附關(guān)系，雙重領(lǐng)導(dǎo)格局，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性。賦予黨的各級(jí)紀(jì)委獨(dú)立決策、考察、調(diào)查等權(quán)力，上級(jí)紀(jì)委垂直單線業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)(現(xiàn)任省級(jí)紀(jì)委書記由中紀(jì)委提名及對姚木根查處程序表明推行中紀(jì)委垂直管理決心)。改革司法機(jī)關(guān)地方化，賦予行政監(jiān)察、審計(jì)、信訪機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)匹配等問題事不宜遲。二是強(qiáng)化人大、政協(xié)對權(quán)力運(yùn)行制約，對行政權(quán)力進(jìn)行分解，改變?nèi)舜蟊O(jiān)督乏力、政協(xié)監(jiān)督被忽視現(xiàn)狀。三是推進(jìn)黨內(nèi)民主監(jiān)督制度創(chuàng)新。一方面是增加黨內(nèi)競爭民主性，使民主選舉成為監(jiān)督的有效形式，實(shí)行選舉候選人多元化提名方式，并擴(kuò)大差額選舉名額、直接選舉范圍，整個(gè)流程公開透明，主動(dòng)接受監(jiān)督。另一方面對黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行制度性分權(quán)，“重大事項(xiàng)由全委會(huì)而不是常委會(huì)決定，人大常委會(huì)主任和政協(xié)主席由黨委其他常委兼任”[19]。

以正義凜然，絕不姑息立場，推動(dòng)社會(huì)約束機(jī)制建設(shè)。社會(huì)約束機(jī)制作為體制內(nèi)的輔助監(jiān)督機(jī)制，在反腐過程中具有舉足輕重的作用，有時(shí)甚至是反腐的突破口，堪稱“千里眼、順風(fēng)耳”。一是推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)反腐制度化。建立專門反腐網(wǎng)站，暢通反腐渠道，以接受網(wǎng)暴信息為主、傳達(dá)反腐信息為輔，信息雙向共享；建立虛假謊報(bào)查處制度、健全輿論導(dǎo)向機(jī)制，規(guī)范網(wǎng)暴秩序化；實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度。二是建立健全群眾監(jiān)督機(jī)制。公民具有選舉、知情、申訴、舉報(bào)等權(quán)力，“這些權(quán)力切切實(shí)實(shí)得到履行，反腐倡廉就有了保障”[20]。一方面要堅(jiān)持完善信訪、舉報(bào)、巡視、調(diào)查等制度，發(fā)揮會(huì)計(jì)師、審計(jì)師等協(xié)會(huì)監(jiān)督作用，另一方面制定舉報(bào)人權(quán)益法，把舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、檢舉保密、謊報(bào)懲處等制度上升為法律。三是建立健全新聞輿論監(jiān)督機(jī)制。要推行新聞發(fā)布制度化，撤銷不合理的審核程序，使新聞傳媒通過電視、報(bào)刊、廣播等媒介，揭示隱性腐敗現(xiàn)象使其受到公眾譴責(zé)，并傳達(dá)以清正廉潔為榮、以貪贓枉法為恥的價(jià)值觀，起到以儆效尤的導(dǎo)向作用。

在反腐高壓下，腐敗分子企圖逃避查處、蒙混過關(guān)，于是挖空心思“創(chuàng)造”隱匿性腐敗形式，使得傳統(tǒng)權(quán)錢交易等顯性腐敗轉(zhuǎn)為隱蔽性極強(qiáng)的隱性腐敗，致使隱性腐敗現(xiàn)象愈演愈烈、猖狂蔓延。欲想遏制隱性腐敗愈演愈烈現(xiàn)象，打擊隱性腐敗猖狂蔓延的行為，就需要轉(zhuǎn)變隱性腐敗的傳統(tǒng)防治思維，從思想教育轉(zhuǎn)向制度遏制，從軟性約束轉(zhuǎn)向硬性規(guī)范，從現(xiàn)象著手轉(zhuǎn)向源頭治理，從道德約束層面上升到制度化、程序化治理層面，對隱性腐敗進(jìn)行制度治理，把隱性腐敗關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使隱性腐敗無處遁形、無處藏身、無處腐敗。從這個(gè)意義上說，加強(qiáng)制度建設(shè)是隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和前提條件，隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化是制度建設(shè)、制度運(yùn)轉(zhuǎn)的必然結(jié)果和集中體現(xiàn)。加強(qiáng)制度建設(shè)既是隱性腐敗治理的根本途徑，又在很大程度上體現(xiàn)了隱性腐敗治理能力。因此，我們以制度建設(shè)推進(jìn)隱性腐敗治理能力現(xiàn)代化意義深遠(yuǎn)。

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