韓書安

《人民日?qǐng)?bào)》8月21日刊登了中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山署名的《發(fā)揮巡視監(jiān)督作用 助力全面從嚴(yán)治黨》一文。文章指出，“我國(guó)巡視制度的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。我們黨在成立初期就借鑒傳統(tǒng)政治文化中的監(jiān)督方式，探索建立黨的巡視制度?！敝醒胙惨暯M的任務(wù)是要“當(dāng)好黨中央和省區(qū)市黨委的‘千里眼‘順風(fēng)耳，找出‘老虎和‘蒼蠅，讓利劍高懸、震懾常在?！?/p>

回顧我國(guó)古代的巡視制度，對(duì)于今天的吏治建設(shè)不無(wú)意義。所謂“巡視”，就是中央政府委派專員對(duì)地方政府開展定期或不定期的監(jiān)督與考核?！把惨暋笔呛汀笆雎殹毕鄬?duì)應(yīng)的中央視察地方政績(jī)的政治實(shí)踐?！睹献印ち夯萃跸隆氛f(shuō)：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。諸侯朝于天子，曰述職，述職者，述所職也。無(wú)非事者，一不朝則貶其爵，再不朝則削其地，三不朝則六師移之。”由于周朝在地方政權(quán)上實(shí)行的是分封制，所以“述職”原來(lái)是指諸侯向天子陳述職守。秦漢以后，“廢分封，行郡縣”，后來(lái)地方官向中央政府匯報(bào)施政情況亦叫“述職”。而“巡狩”，本義是指天子出行，視察邦國(guó)，后來(lái)逐漸形成了一套完整的地方巡視制度。

先秦：從“方伯”到“霸主”

“方伯”是古代諸侯中的領(lǐng)袖之稱，謂一方之長(zhǎng)。周初，“天子建國(guó)，諸侯立家”。天子在所分封的諸侯國(guó)中，委任王室功臣、懿親為諸侯之長(zhǎng)，代表王室鎮(zhèn)撫一方，稱為“方伯”。春秋時(shí)，王權(quán)陵替，霸業(yè)代興，出現(xiàn)了所謂的“春秋五霸”，可以說(shuō)是方伯制度的變異。

《左傳·僖公四年》記載了齊桓公伐楚的理由，便是借用“方伯”之由：

四年春，齊侯以諸侯之師侵蔡，蔡潰，遂伐楚。楚子使與師言曰：“君處北海，寡人處南海，唯是風(fēng)馬牛不相及也。不虞君之涉吾地也，何故？”管仲對(duì)曰：“昔召康公命我先君太公曰：‘五侯九伯，女實(shí)征之，以?shī)A輔周室。賜我先君履：東至于海，西至于河，南至于穆陵，北至于無(wú)棣。爾貢包茅不入，王祭不共，無(wú)以縮酒，寡人是征；昭王南征而不復(fù)，寡人是問(wèn)?！?/p>

因?yàn)楣糯恰岸Y樂(lè)征伐自天子出”，齊桓公也是地方諸侯，本無(wú)權(quán)征伐其他諸侯。但是因?yàn)樗淖嫦仍晃鼮椤胺讲?，所以他便“師出有名”，找到了討伐楚?guó)的借口。

方伯制度，并沒(méi)有達(dá)到拱衛(wèi)周室的目的，相反卻成為諸侯爭(zhēng)霸的借口。例如齊桓公、晉文公通過(guò)葵丘之會(huì)、踐土之盟，被周天子加尊賜胙，登上了霸主的地位?？鬃由硖幋呵锿砥冢慷眠@種狀況，便感慨道：“天下有道，則禮樂(lè)征伐自天子出；天下無(wú)道，則禮樂(lè)征伐自諸侯出。自諸侯出，蓋十世希不失矣；自大夫出，五世希不失矣；陪臣執(zhí)國(guó)命，三世希不失矣。天下有道，則政不在大夫。天下有道，則庶人不議?！保ā墩撜Z(yǔ)·季氏》）司馬遷對(duì)這段歷史更是總結(jié)道：“平王之時(shí)，周室衰微，諸侯強(qiáng)并弱，齊、楚、秦、晉始大，政由方伯?！保ā妒酚洝ぶ鼙炯o(jì)》）

漢代：從“刺史”到“州牧”

漢代刺史制度的最初來(lái)源是對(duì)秦代監(jiān)御史制度的沿襲繼承。秦始皇在統(tǒng)一六國(guó)以后，在地方上也建立了一套監(jiān)察制度——監(jiān)御史制度。所謂“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)?！北O(jiān)御史、郡守、郡尉同為秦朝“郡”的長(zhǎng)官，分掌監(jiān)察、行政、軍事的職責(zé)。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載：“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡。漢省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人。成帝綏和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年復(fù)為刺史，元壽二年復(fù)為牧?！?/p>

西漢初期，中央政府便已重視對(duì)地方郡縣的監(jiān)察?！锻ǖ洹酚涊d：“惠帝三年，相國(guó)奏御史監(jiān)三輔、郡，察以九條?！薄拔牡凼?，其遣謁者勞刺三老，……及問(wèn)民所不便安?！薄拔牡凼?，以御史不奉法，下失其職，乃以丞相史出刺，并督監(jiān)察御史。”上面的史料依次提到了共三種監(jiān)察官職，即“監(jiān)郡御史”、“派遣史”與“丞相史”。隨著國(guó)家疆域的擴(kuò)大、中央直轄郡縣的增多，郡縣事務(wù)也增多起來(lái)，原本不專職或不常置的監(jiān)察官職漸漸有了常設(shè)的必要，于是武帝元封五年，把“監(jiān)郡御史”系統(tǒng)、“派遣史”系統(tǒng)與“丞相史”系統(tǒng)三者糅合為一，正式確立以十三郡分刺的刺史制度，成為西漢的一代常制。

為了加強(qiáng)中央對(duì)地方的管理，漢武帝在元封五年（公元前106年）把全國(guó)除了三輔（京兆、馮翊、扶風(fēng)）、三河（河南、河內(nèi)、河?xùn)|）和弘農(nóng)以外的地區(qū)分成了13個(gè)州部：冀州、青州、兗州、徐州、揚(yáng)州、荊州、豫州、益州、涼州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每個(gè)州設(shè)立刺史一名，專職監(jiān)察地方。刺史沒(méi)有固定的治所，每年八月巡視所轄區(qū)域，考察吏治、獎(jiǎng)懲官吏、決斷冤獄。這便是《通典》所記載的“漢刺史來(lái)傳周行郡國(guó)，無(wú)造所治。中興所治有定處。舊常以八月巡行所部，錄囚徒，考殿最。初歲盡詣京師奏事。中興但因計(jì)支，不復(fù)詣京師。”

后來(lái)，刺史權(quán)勢(shì)漸重，積久成制，遂為地方行政長(zhǎng)官。尤其是在漢末桓靈時(shí)期，各地屢有叛亂，中央為了倚重?fù)碛幸恢葜姷拇淌?，又將刺史改為州牧。靈帝中平五年，“焉以刺史威輕，乃建議改置牧伯，鎮(zhèn)安方夏，清選重臣，以居其任”，從此州牧（刺史）由九卿重臣出任，名正言順獨(dú)霸一方，中央漸漸失去了對(duì)其控制，而州牧（刺史）的監(jiān)察職能也完全消失了，至此刺史制度的演變完全完成，州、郡、縣三級(jí)行政制度確立，漢末群雄混戰(zhàn)的大幕也逐漸拉開。刺史制度由監(jiān)察功能向行政功能的轉(zhuǎn)變，既是出于鎮(zhèn)壓地方農(nóng)民起義的需要，可解一時(shí)之渴。但是州牧權(quán)勢(shì)漸增，尾掉不大，又形成軍閥地方割據(jù)的局面，最終導(dǎo)致東漢王朝的覆滅。

唐代：臺(tái)院侍御與諸道監(jiān)察

唐代御史臺(tái)為最高監(jiān)察部門，設(shè)御史大夫一人為其首長(zhǎng)，以御史中丞為其副。御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)院、殿院、察院。臺(tái)院有侍御史六人，掌糾察百僚、彈劾不法；審判皇帝特命的案件，并與門下省的給事中、中書省的中書舍人分直朝堂，受理冤訟，號(hào)稱“小三司”。

侍御史還有專人分管御史臺(tái)官署的日常雜務(wù)。侍御史在諸御史中地位最高，職權(quán)最重。殿院有殿中侍御史九人，掌殿廷供奉之儀式，糾察朝會(huì)典禮失儀和隨駕檢舉非違等事。察院有監(jiān)察御史十五人，資歷淺者稱“監(jiān)察御史里行”，掌監(jiān)察地方官吏及尚書省的六部。

在地方，唐代以“道”為監(jiān)察區(qū)，唐太宗時(shí)全國(guó)劃分十道，玄宗時(shí)增為十五道。每道派監(jiān)察御史一人，后來(lái)也稱巡按使、觀察使、按察使等。

明清：“八府巡按”的威風(fēng)

明清兩代中央政府均設(shè)有監(jiān)察機(jī)關(guān)即都察院。明代都察院下屬有十三道監(jiān)察御史，清代都察院下屬有十五道監(jiān)察御史。監(jiān)察御史平時(shí)在京城都察院供職稱為內(nèi)差或常差，如奉命出巡鹽務(wù)即為巡鹽御史，奉命出巡漕運(yùn)即為巡漕御史，奉命巡按地方即為巡按御史，均稱外差或特差。而監(jiān)察御史奉命外出擔(dān)任巡按御史則是外差或特差當(dāng)中最多的一項(xiàng)任務(wù)。據(jù)《明史》記載，洪武年間即有巡按御史之設(shè)，然非常例。至永樂(lè)元年二月乙卯，遣御史分巡天下，遂為定制。全國(guó)巡按御史的分派是：“北直隸二人，南直隸三人，宣大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人?！绷?yè)?jù)《清史稿》記載，清初沿明制，設(shè)都察院，下有十五道監(jiān)察御史。順治初，又有巡按御史，每省各一人。

此外，明朝省級(jí)地方官員分為三司，分別是布政使司、按察使司和都指揮使司，布政使管“民政”，按察使管“刑名”，都指揮使則管“一省軍務(wù)”。三司分別相當(dāng)于現(xiàn)在的省長(zhǎng)、省法院院長(zhǎng)、省軍區(qū)司令。清朝布政使主管民政賦稅；按察使職掌不變；都指揮使廢置不設(shè)。清代減去都指揮使司，變成“二司”。二司的長(zhǎng)官布政使和按察使，俗稱藩臺(tái)、臬臺(tái)，同為省長(zhǎng)。藩臺(tái)管行政財(cái)政，臬臺(tái)管司法監(jiān)察郵驛。清宣統(tǒng)三年（1911）改稱提法使。明清時(shí)的按察使和臬臺(tái)為地方最高級(jí)別的監(jiān)察系統(tǒng)官職，并非中央巡視地方的監(jiān)察制度。

在古代戲曲、小說(shuō)等文學(xué)作品中，我們也?？匆娙缦虑楣?jié)模式：地方官貪贓枉法，老百姓沉冤莫白；幸而蒼天有眼，劇情沖突膠著不堪之際，“八府巡按”從天而降，他們手持尚方寶劍，代天子行權(quán)，鏟奸除惡，替民做主，讓正義得以伸張，人間得以大團(tuán)圓?！陡]娥冤》里替竇娥昭雪的是“八府巡按”，《玉堂春》里替蘇三洗冤的也是“八府巡按”，連周星馳電影《審死官》都有“八府巡按”來(lái)串戲……事實(shí)上，常見于戲文里的“八府巡按”在古代并不存在，并且“八府巡按”多為正義化身的人物形象，這可以理解為老百姓渴望吏治清明的一種心理表現(xiàn)。