曹佳蕾

摘 要：銅陵市保障性住房的財(cái)政投入逐年增加，供給制度初步形成。但由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，銅陵住房保障面臨供給總量不足、供給制度有缺陷、分配制度不完善的問題。原因是政府單中心供給能力的限制和保障性住房配給過程中尋租的可能性。分析了多中心治理原理的運(yùn)用是解決銅陵市保障性住房供給的可行性。提出在多中心治理模式下可以有效的解決單一的供給模式無法突破的供給效率低等問題。建議銅陵市應(yīng)在保障性住房建設(shè)準(zhǔn)入門檻、監(jiān)管制度、土地供應(yīng)、融資平臺等方面進(jìn)行改革，建立起多元化的保障性住房供給體系。

關(guān)鍵詞：保障性住房；供給；多中心治理

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）11-0112-03

隨著我國城鎮(zhèn)化腳步的不斷加快，城市人口不斷擴(kuò)張，與此同時城市中各類資源的需求量不斷上升。中國自古就有“安居樂業(yè)”的說法，在中國人的心里只有居所穩(wěn)定了才能安心的從事生產(chǎn)勞動，在國家的十二五規(guī)劃中，也提到了要“居者有其屋”。但隨著物價的攀升，商品房價格不斷上揚(yáng)，部分低收入家庭和困難群體無力購買住房。在此背景下，保障性住房的出現(xiàn)成為了解決這一特殊群體住房問題的重要途徑。保障性住房是相對于商品房而言，由政府為中低收入困難家庭所提供的一種住房公共產(chǎn)品[1]。按照我國現(xiàn)行的政策保障性住房主要包括：廉租房、公共租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和各種棚戶區(qū)改造[2]。因此，保障性住房是并不具備非排他性與非競爭性中的任何一個特征，但具有正外部性的公共產(chǎn)品，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因而兼具公共需求和私人需求的性質(zhì)。

一、銅陵市保障性住房的現(xiàn)狀與問題分析

（一）銅陵市保障性住房現(xiàn)狀

銅陵市在解決城市中低收入群體住房困難過程中，積極探索符合本市實(shí)際情況的住房保障體系。銅陵市“十二五”規(guī)劃方案中，明確提出要通過發(fā)放廉住房補(bǔ)貼、推進(jìn)棚戶區(qū)、舊危房改造等多種形式，解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難。2010年至2013年，銅陵市在保障性住房財(cái)政支出方面逐年增加資金投入力度，2010年為3.2015億元，2011年為4.2659億元，2012年為4.82億元，2013年為6.4億元，分別占當(dāng)年市本級財(cái)政支出的9.76%，11.8%，9.92%，11.72%（見表1）。

同時，2008年至今，銅陵市人民政府通過一系列的地方政策，規(guī)定了廉住房、公共租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及棚戶區(qū)改造的保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確立了保障性住房的基本政策。經(jīng)過多年的實(shí)踐，銅陵市保障性住房的規(guī)劃、建設(shè)、投資、分配、管理等準(zhǔn)入和退出機(jī)制已初步形成。從保障性住房的類型上來看，目前銅陵市保障房主要以棚戶區(qū)改造為主，廉租房、公共租房數(shù)量相對較少（見表2）。截止到2014年末銅陵市已建成各類保障性住房共計(jì)51263套，銅陵市十二五規(guī)劃中的3.9萬套棚戶區(qū)改造房已超額完成。

（二）銅陵市保障性住房面臨的問題與挑戰(zhàn)

銅陵市保障性住房經(jīng)過多年的積累解決了一部分困難群體的住房問題。然而，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)使得住房保障的任務(wù)更加艱巨。當(dāng)前，銅陵市的城鎮(zhèn)化率為77.6%[3]，處于較高水平，發(fā)展速度較快，農(nóng)村人口大量涌入城市，這就導(dǎo)致銅陵市的住房保障存在以下幾方面問題：一是保障性住房供應(yīng)總體不足。雖然銅陵市在棚戶區(qū)改造方面超額完成了十二五期間計(jì)劃數(shù)量，但棚戶區(qū)改造的保障群體主要是擁有銅陵市本市戶籍的市區(qū)人口，新進(jìn)入城市的農(nóng)村人口中那些低收入勞動者，無法享受此類住房保障，而與之相對應(yīng)的廉住房和公共租房數(shù)量較少，從而導(dǎo)致銅陵市保障性住房的總體保障能力有限。二是住房保障制度有缺陷。銅陵市的住房保障計(jì)劃由市、縣政府具體執(zhí)行，中央財(cái)政對地方補(bǔ)助部分建設(shè)資金。要完成計(jì)劃任務(wù)，地方財(cái)政在保障性住房資金配套中往往要投入高出中央補(bǔ)助多倍的資金，而保障性住房中的廉住房、公共租房等基本上沒有投資回報[4]，因而出現(xiàn)了地方財(cái)政投入配套難、配套慢等現(xiàn)象。三是保障性住房分配制度不完善。從銅陵市保障性住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)來看，銅陵市的保障性住房分配制度中主要考慮因素，在于申請人有無本市房產(chǎn)以及當(dāng)前的住房條件，缺乏對其經(jīng)濟(jì)收入情況的評估。保障性住房的分配具有一定的彈性，部分保障性住房最終沒有分配給最需要的人。

二、銅陵市保障性住房問題的原因分析

（一）政府單中心供給的缺陷

雖然保障性住房是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給模式并不有別于其他公共產(chǎn)品的供給規(guī)律。在以政府為主體的傳統(tǒng)單中心供給模式中，公共產(chǎn)品的供給情況容易受到來自政府行為和官員個性等方面的影響。傳統(tǒng)的公共服務(wù)理論認(rèn)為，由政府部門提供的公共產(chǎn)品存在以下特點(diǎn)，一是公共產(chǎn)品產(chǎn)出的收入與成本的差額不能成為個人或某一利益集團(tuán)的收入；二是政府組織所得的收入不能源于產(chǎn)出的收入。從某種意義上來說，政府及其官員在公共服務(wù)提供的過程中缺乏利益上的激勵。邁克爾·麥金尼斯認(rèn)為由政府獨(dú)自提供的公共產(chǎn)品，其公共利益的多寡取決于公共產(chǎn)品產(chǎn)出的單位價值和生產(chǎn)總成本[5]，函數(shù)表達(dá)式為：

BR=∑ViOi-TC

BR=公共利益

Vi=對于公民來說，產(chǎn)出i的平均單位價值

TC=生產(chǎn)Oi總量的總成本

該函數(shù)式成立的前提是政府機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者完全處于成本提供者或公共產(chǎn)品消費(fèi)者的控制之下，或者政府的領(lǐng)導(dǎo)者都是絕對無私的人，否則政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出和支出的決定至少有一部分要反映領(lǐng)導(dǎo)的偏好。這其中就會涉及到官員個人的政績觀和私人趨利心理等問題。此外，即使政府官員是完全無私的，官員個人對更好地服務(wù)于公眾感到滿意產(chǎn)生效用，但仍需滿足下面的公式：MaxU=BR+TC≤B

MaxU為政府提供公共服務(wù)的資金

B為政府預(yù)算值

即政府提供公共服務(wù)的資金只能小于或等于政府的預(yù)算值。

例如銅陵市在2013年的保障性住房建設(shè)任務(wù)目標(biāo)是12600套，政府在資金的預(yù)算上必然與之相匹配，也就是說如果當(dāng)年保障性住房的需求總量超過了12600套，那么政府將面臨資金短缺的問題。事實(shí)上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示2013年的保障性住房目標(biāo)只完成了8698套，造成這樣結(jié)果的原因一方面源于政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和領(lǐng)導(dǎo)的決策，另一方面則是巨大的財(cái)政壓力。

（二）保障性住房分配中的尋租

由于政府部門在保障性住房中擁有分配權(quán)，加之保障性住房供給不足的現(xiàn)狀，保障房配給中存在著客觀或者人為的稀缺，這就意味著租金存在的可能性，又意味著尋租活動的潛在性，從而為保障性住房供給的腐敗提供了滋生的空間。作為保障性住房這種稀缺資源的公共權(quán)力的擁有者（國家政府機(jī)構(gòu)）、使用者（官員和相關(guān)公務(wù)人員）和公共權(quán)力需求者（尋租者）三者之間在尋租活動中存在如下假設(shè)：如果保障性住房的供應(yīng)對象獲得保障性住房正常的支付價格為A，保障性住房的擁有者（地方政府）單位投資的成本價為X，保障性住房配給權(quán)力的使用者（官員和公務(wù)員）設(shè)置的租金為Y。當(dāng)A-X=0時公眾利益最大化，而當(dāng)尋租者出現(xiàn)后如果尋租者想以A的價格獲得保障性住房是就需要向權(quán)力的使用者支付租金Y，則A+X-Y>0，Y是可變量，其多少取決于官員偏好、保障性住房稀缺程度、尋租者人數(shù)、監(jiān)管力度等多方面原因，Y值越高公眾利益的損失就越大。而當(dāng)Y值達(dá)到一定高度后就會擠掉那些真正需要保障性住房的弱勢群體，相反部分本不屬于該群體的尋租者卻以對其來說輕松承受的價格獲得保障性住房。因此，才會出現(xiàn)“開著豪車住經(jīng)濟(jì)適用房”等部分造成社會不良影響的現(xiàn)象。

三、保障性住房供給中多中心治理理論運(yùn)用的可行性分析

面對保障性住房這類準(zhǔn)公共產(chǎn)品，傳統(tǒng)的資源配給模式要么是“市場化”，要么是“政府全兜”。供給完全“市場化”的結(jié)果往往會因?yàn)楣伯a(chǎn)品的外部效應(yīng)而造成“搭便車”的大量產(chǎn)生，從而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的“市場失靈”；而政府單方供給因供給能力的局限性往往會出現(xiàn)無效、低效等“政府失靈”。在各類公共事務(wù)治理遇到瓶頸時，公共管理領(lǐng)域興起了一種新的研究范式，2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者——埃莉諾·奧斯特羅姆及其研究團(tuán)隊(duì)提出了“多中心治理”理論的概念。該理論的核心是，在市場化和政府集權(quán)化這兩個極端之間，一定有其他多種可能的治理方式存在，基于不同主體在功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)作環(huán)境等方面的互補(bǔ)性，單一的供給方式無法解決的問題將能夠得到有效解決，進(jìn)而優(yōu)化配置公共產(chǎn)品的供給[6]。多中心治理理論從更高的層面上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理替代政府管理，以治理機(jī)制對付市場失靈和政府失靈，通過治理彌補(bǔ)政府和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足[7]。

多中心治理理論認(rèn)為，保障性住房供給主體的多元化是提升保障房供給效率的關(guān)鍵。銅陵市目前的保障性住房供給體制是典型的單中心供給模式，資金渠道狹窄，供給效率低下，嚴(yán)重制約了銅陵市保障性住房的發(fā)展和供給。奧斯特羅姆指出，公共物品的提供除了擴(kuò)大和完善官僚制結(jié)構(gòu)之外，還可以有其他公共物品提供的組織形式。NGO在公共物品的供給中的作用是不可或缺的，從國外保障性住房供給模式來看，其供給主體中除了政府還包括了開發(fā)商、建筑商、國有企業(yè)、住房協(xié)會等，呈現(xiàn)出政府、市場與社會組織多中心治理的特征。相比與政府，NGO在公共物品的提供中具有更多的靈活性，可以解決資金短缺，預(yù)算不夠等問題，相比與市場，NGO不以盈利為目的，以公益性的目的為取向，以高度的自覺性和使命感促使公共產(chǎn)品供給的高效率和公眾利益的最大化。在多中心治理模式下，政府、市場和社會組織的相互依賴、相互競爭、相互合作及制衡可以有效的解決某種單一的供給模式無法解決的供給低效率問題[8]。

四、多中心治理與銅陵市保障性住房體系

銅陵市目前所采用住房保障體制理論基礎(chǔ)是從傳統(tǒng)的公共物品管理知識中得來的。這種體制已經(jīng)阻礙了銅陵市保障性住房的健康發(fā)展，采用多中心治理，引入多元化的供給主體，是銅陵市保障性住房發(fā)展的未來方向。

利用多中心治理理論構(gòu)建銅陵市保障性住房新的供給體系，需要市政府在政策環(huán)境上給予支持。

（一）保障性住房供給的準(zhǔn)入制度

市場和社會組織能夠進(jìn)入保障性住房供給體系是實(shí)現(xiàn)多中心治理的第一要素。目前我國的政策上只有開發(fā)商才能從政府部門購買土地使用權(quán)，進(jìn)行房屋開發(fā)。這就限制了社會組織和專業(yè)建筑商從政府部門獲得保障性住房承建權(quán)的渠道，銅陵市政府應(yīng)嘗試在保障性住房的開發(fā)和建設(shè)上放開渠道，鼓勵除開發(fā)商以外更多的市場主體和社會主體參與保障性住房的建設(shè)與供應(yīng)，讓其能夠直接從政府手中獲得土地。同時將土地供應(yīng)的面積化整為零，使得除開發(fā)商以外的其他市場主體和社會主體能夠參與土地競拍，防止開發(fā)商利用大塊土地收購中的資金優(yōu)勢變相進(jìn)行壟斷。逐步促成政府、市場、社會在銅陵市的保障性住房供應(yīng)中相互競爭、制衡和相互依賴的局面。

（二）保障性住房的監(jiān)管制度

在多中心治理模式中，政府對于保障性住房分配的主導(dǎo)地位不變，但參與主體的增加強(qiáng)化了社會對政府有關(guān)部門和人員的監(jiān)管，能夠有效的減少尋租現(xiàn)象的發(fā)生。目前，銅陵市在保障性住房的配給方面雖然有公示環(huán)節(jié)，但接受群眾監(jiān)督的效果有限，審核方面主要依靠政府各級部門和政府官員，在利益影響下，個別手中擁有審核通過權(quán)力的政府官員使得尋租現(xiàn)象得以蔓延。只有將外部監(jiān)督引入到全過程才能真正遏止尋租現(xiàn)象。銅陵市可以通過地方法律法規(guī)解決公眾與行政主管部門信息不對稱問題，鼓勵和組織社會團(tuán)體參與保障性住房的配給過程。在政府、社會、市場間建立保障性住房配給的相互監(jiān)督機(jī)制。

（三）保障性住房的土地支持

保障性住房用地是控制保障房建設(shè)成本的重要環(huán)節(jié)。在我國當(dāng)前的土地制度中，土地的所有權(quán)歸國家，政府對土地?fù)碛惺褂煤鸵?guī)劃的權(quán)力。銅陵市政府應(yīng)加大保障性住房的土地供給力度。借助土地“增減掛”政策擴(kuò)充城市建筑用地面積總量。在當(dāng)前銅陵市商品房庫存量較大的現(xiàn)實(shí)背景下，適當(dāng)減少商品房土地出讓，增加保障性住房用地計(jì)劃。

（四）保障性住房的融資渠道

實(shí)施多中心供給主體改革，需要為多元競爭主體提供融資配套支持。除了政府財(cái)政支持外，還要完善政策性金融渠道與資本市場的融資渠道，為多元主體融通長期低成本資金提供便利。目前，我國政策性住房金融制度主要是住房公積金制度，其業(yè)務(wù)主要是從消費(fèi)層面提高居民的需求支付能力，而非在生產(chǎn)層面支持保障性住房建設(shè)。政府需要從生產(chǎn)層面大力發(fā)展政策性住房金融，為多元主體融通低成本資金提供便利。此外，還要積極創(chuàng)新房地產(chǎn)投資信托基金等金融工具，支持多元主體通過資本市場融資。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕戴光耀.保障性住房研究綜述[J].長春理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（03）：96-97.

〔2〕吳靜.基于過濾模型的上海市保障性住房供給研究[D].哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2010.

〔3〕銅陵市統(tǒng)計(jì)局.銅陵統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2014.

〔4〕張雙甜，羅曉庚.保障性住房供給的博弈分析[J].工程管理學(xué)報，2010（05）：568-573.

〔5〕邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：三聯(lián)書店上海分店，2000.247-248.

〔6〕尚海濤，任宗哲.公共性和效率性觀點(diǎn)下公共產(chǎn)品供給模式多元化及其潛在問題[J].青海社會科學(xué)，2010（05）：31-36.

〔7〕喬耀章.再論作為非國家機(jī)構(gòu)的政府[A].北京大學(xué)政府管理學(xué)院、教育部普通高校政治學(xué)重點(diǎn)研究基地——北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所.政治改革與政府轉(zhuǎn)型[C].北京大學(xué)政府管理學(xué)院、教育部普通高校政治學(xué)重點(diǎn)研究基地——北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所，2003.9.

〔8〕譚禹.多中心治理理論與保障性住房的多元供給[J].城市問題，2012（12）：63-67.

（責(zé)任編輯 徐陽）