何閣

（安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽蕪湖241002）

社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式與路徑選擇

何閣

（安徽師范大學(xué)歷史與社會(huì)學(xué)院，安徽蕪湖241002）

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要主體之一。隨著市場(chǎng)失靈、政府失靈、第三方治理理論以及福利多元主義的發(fā)展，社會(huì)組織開始運(yùn)用社會(huì)化手段和市場(chǎng)化手段參與社會(huì)救助，社會(huì)救助民營(yíng)化成為政府轉(zhuǎn)移職能的重要手段。從博弈行為分析和福利多元主義的視角，根據(jù)具體提供社會(huì)救助服務(wù)過(guò)程中實(shí)際發(fā)揮作用主體的不同組合，可以將社會(huì)救助服務(wù)的提供模式做出三種劃分，分別是政府全負(fù)責(zé)模式、社會(huì)組織全負(fù)責(zé)模式以及政府社會(huì)協(xié)作模式。在這三種社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式中，中國(guó)立足社會(huì)現(xiàn)實(shí)，選擇最恰當(dāng)?shù)穆窂剑谵D(zhuǎn)變政府行政職能的過(guò)程中，綜合各方力量，充分發(fā)揮社會(huì)組織的力量，著力構(gòu)建和諧的公私伙伴關(guān)系。在眾多可選的市場(chǎng)化方案中，合同外包和憑單制的方法成為中國(guó)政府的首選。為了承接社會(huì)救助項(xiàng)目，社會(huì)組織也應(yīng)該從服務(wù)創(chuàng)新能力、自我評(píng)估能力等方面來(lái)增強(qiáng)自身的能力建設(shè)。

社會(huì)組織；社會(huì)救助；模式機(jī)制；路徑選擇；合同外包；憑單制

DOl:10.11965/xbew20150602

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)提出社會(huì)救助領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”的目標(biāo)，這樣準(zhǔn)確定位被救助對(duì)象的工作方法，無(wú)疑會(huì)加大服務(wù)提供者的壓力，給政府帶來(lái)沉重壓力，但同時(shí)，也將促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加快，為社會(huì)組織的作用發(fā)揮帶來(lái)契機(jī)。王浦劬和薩拉蒙教授認(rèn)為，廣義的社會(huì)組織是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會(huì)中介組織。狹義的社會(huì)組織，是指由各級(jí)民政部門作為登記管理機(jī)關(guān)，納入登記管理范圍的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)這三類社會(huì)組織[1]。在社會(huì)組織參與社會(huì)救助的研究過(guò)程中，主要指的是狹義的社會(huì)組織。隨著治理方式的轉(zhuǎn)變，為了“釋放社會(huì)與市場(chǎng)的活力，緩解地方政府能力不足與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)多元化之間的張力”[2]，我國(guó)政府逐漸開始進(jìn)行行政職能的轉(zhuǎn)移，越來(lái)越多的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品開始向社會(huì)尋求助力。社會(huì)救助作為面對(duì)社會(huì)脆弱群體的直接救濟(jì)服務(wù)，作為民生的最后一道防線，作為各個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障體系中最為重要的一環(huán)，更是對(duì)社會(huì)組織承接政府此項(xiàng)職能轉(zhuǎn)移提出了更高的要求。由于社會(huì)救助的“民生兜底”作用，政府在轉(zhuǎn)移該項(xiàng)服務(wù)職能的過(guò)程中，不僅要制定更高的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、更及時(shí)地把握社會(huì)組織提供服務(wù)的動(dòng)態(tài)，更加重要的是必須要結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，探索建立能夠緊密聯(lián)系政府和社會(huì)組織協(xié)同合作的公私伙伴關(guān)系，以此來(lái)推進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)的開展。

一、文獻(xiàn)綜述：三個(gè)層面討論社會(huì)組織參與社會(huì)救助

社會(huì)組織是人類社會(huì)所必不可少的一種積極行動(dòng)者、有效行動(dòng)機(jī)制，是資源配置方式清單當(dāng)中的一種必選機(jī)制[3]。雖然現(xiàn)在對(duì)于社會(huì)組織參與社會(huì)保障的研究分散在非營(yíng)利組織、非政府組織、民間組織、慈善組織等主體較多，且在這些研究中主體也存在一定差異，但是這對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式與路徑選擇的研究依然提供很多幫助。現(xiàn)有研究主要分布在三個(gè)主要方面。

第一，用公共服務(wù)多元化理論來(lái)推導(dǎo)社會(huì)組織應(yīng)該參與社會(huì)救助。有人認(rèn)為，由于政府失靈的現(xiàn)象，就使得吸收非營(yíng)利組織參與社會(huì)救助成為一個(gè)必然的選擇[4]。有人認(rèn)為，讓非營(yíng)利組織對(duì)政策制定具有發(fā)言權(quán)、合理促進(jìn)資源交換、努力打造“第三方”平臺(tái)等，能夠有效促進(jìn)政府與非營(yíng)利組織在社會(huì)救助領(lǐng)域的合作[5]。有人認(rèn)為，慈善組織在參與社會(huì)救助、動(dòng)員慈善資源、分擔(dān)政府職責(zé)、化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮了重要的作用[6]。

第二，從治理體系多元化和社會(huì)治理創(chuàng)新的角度看，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織應(yīng)該參與社會(huì)救助。有人在論證多中心治理下農(nóng)村公共物品的供給模式時(shí)，主張構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、第三部門四位一體的農(nóng)村公共物品的供給主體結(jié)構(gòu)[7]。有人認(rèn)為，非政府組織可以吸納社會(huì)慈善資金，彌補(bǔ)政府投入不足；提供多樣性服務(wù)及專業(yè)化救助；救助過(guò)程中較強(qiáng)的目標(biāo)針對(duì)性提高了救助效率等優(yōu)勢(shì)[8]。

第三，用服務(wù)購(gòu)買的方式來(lái)吸收社會(huì)組織參與社會(huì)救助。有人認(rèn)為，政府應(yīng)轉(zhuǎn)型政府服務(wù)職能，優(yōu)化公共服務(wù)職能，優(yōu)化公共服務(wù)的供給性質(zhì)和供給形式以及轉(zhuǎn)變政府治理理念等方法改進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)[9]。有人從加強(qiáng)政府與社會(huì)組織互助關(guān)系、完善社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)制度、創(chuàng)建社會(huì)組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)長(zhǎng)效合作機(jī)制等方面來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織參與政府購(gòu)買公共服務(wù)[10]。

二、現(xiàn)實(shí)審視：社會(huì)組織成為被期待的社會(huì)救助主體

（一）從博弈行為分析看提供社會(huì)救助的主體問(wèn)題

社會(huì)救助是整個(gè)社會(huì)和諧發(fā)展必不可少的舉措，從博弈的角度來(lái)說(shuō)，政府和社會(huì)組織作為兩個(gè)博弈參與者，在關(guān)于誰(shuí)來(lái)提供社會(huì)救助這方面，存在四種選擇：A類表示社會(huì)和國(guó)家都認(rèn)為社會(huì)救助應(yīng)該由國(guó)家來(lái)負(fù)責(zé)，比如西方福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)國(guó)家主義。B類表示政府和社會(huì)組織都認(rèn)為應(yīng)該由對(duì)方來(lái)提供社會(huì)救助，倘若在實(shí)際生活中遇到這樣的情況，雙方都會(huì)逃避責(zé)任，那國(guó)家的運(yùn)行是不可想象的。C類代表著政府和社會(huì)組織都將社會(huì)救助的提供看作是自己的責(zé)任，這是社會(huì)救助受益人最期待的局面。D類代表政府和社會(huì)組織都認(rèn)為社會(huì)組織應(yīng)該擔(dān)當(dāng)大任，這也正是世界范圍內(nèi)社會(huì)救助改革的大方向。

隨著社會(huì)保障大部制改革、政府整體性治理的推進(jìn)，社會(huì)組織在社會(huì)救助服務(wù)提供中的作用不斷放大，如表1所示，在提供社會(huì)救助這一問(wèn)題上，政府部門和社會(huì)組織之間進(jìn)行博弈。他們有四種選擇，但在現(xiàn)實(shí)中，博弈的局中人并不止雙方，還有更為重要的第三方：消費(fèi)者。正如西方福利國(guó)家危機(jī)的出現(xiàn)，國(guó)家完全負(fù)責(zé)社會(huì)救助的功能正在減弱，而社會(huì)組織單方面提供社會(huì)救助的選擇又不現(xiàn)實(shí)，那么如何才能實(shí)現(xiàn)“納什均衡”呢？薩拉蒙教授為我們提供了一種第三方治理的道路。

表1 政府和社會(huì)組織關(guān)于提供社會(huì)救助主體的博弈選擇

（二）從福利多元主義看社會(huì)組織參與的問(wèn)題

彭華民教授認(rèn)為，福利多元主義是當(dāng)前福利國(guó)家轉(zhuǎn)型的方向，學(xué)界對(duì)于多元提供社會(huì)福利的看法主要是三分法和四分法兩種。三分法認(rèn)為，社會(huì)福利應(yīng)該由市場(chǎng)、國(guó)家、家庭來(lái)提供，或者提供主體是市場(chǎng)、國(guó)家和民間社會(huì)。四分法認(rèn)為社會(huì)福利的來(lái)源應(yīng)該由市場(chǎng)、國(guó)家、社區(qū)和民間社會(huì)組成，社會(huì)救助也是這樣。社會(huì)救助從最初的國(guó)家提供越來(lái)越朝著二元主體提供模式轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織越來(lái)越顯現(xiàn)出其作用發(fā)揮的有效性。以自然災(zāi)害救助為例，我國(guó)民政部設(shè)有專門的救災(zāi)司來(lái)處理災(zāi)害救助問(wèn)題，每當(dāng)有重大災(zāi)情發(fā)生，中央就會(huì)設(shè)立臨時(shí)的指揮中心來(lái)處理緊急災(zāi)情。但不可否認(rèn)，面對(duì)突如其來(lái)的變故，國(guó)家的反映能力仍然存在問(wèn)題，救援物資儲(chǔ)備不足、受損房屋的安全評(píng)估系統(tǒng)不完善等難題，都要求著社會(huì)組織發(fā)揮作用[11]。在災(zāi)害救助方面，除了紅十字會(huì)這類半官方社會(huì)組織之外，越來(lái)越多的民眾選擇通過(guò)完全獨(dú)立自主的社會(huì)組織來(lái)參與救助，比如在汶川大地震、玉樹地震等時(shí)期，“壹基金”就提供了大量的資金和物資支持。

（三）中國(guó)社會(huì)救助現(xiàn)實(shí)需要社會(huì)組織的參與

社會(huì)救助是我國(guó)社會(huì)保障體系中重要的一環(huán)，它包含的內(nèi)容很多：最低生活保障、特殊群體保障、災(zāi)害救助等等。最低生活保障作為一種惠及全體國(guó)民的制度是政府不可替代的責(zé)任，而其他方面，社會(huì)組織都能夠有一定作為。比如在教育方面，單靠政府推進(jìn)西部計(jì)劃、為貧困學(xué)生提供每年幾千元的生活補(bǔ)助金，其覆蓋面較為狹窄，在這種情況下，慈善基金會(huì)可以在殘疾成年人家庭，幫助其未成年子女在教育方面提供資金；旨在為窮人提供幫助的社會(huì)組織可以幫扶貧困地區(qū)的學(xué)生提供一定學(xué)習(xí)材料和教學(xué)資源，都是社會(huì)組織參與社會(huì)救助的表現(xiàn)。

但碎片化的幫助對(duì)于十四億人口的中國(guó)來(lái)說(shuō)是杯水車薪。只有將社會(huì)救助正式交由社會(huì)組織來(lái)提供，才能從本質(zhì)上緩解政府壓力、為更多的需要幫助的人提供幫助。社會(huì)組織具有異質(zhì)性和靈活性，而且社會(huì)組織的活動(dòng)開展，多是直接面對(duì)社會(huì)公眾，其非營(yíng)利性和公開性獲得了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。此外，很多社會(huì)組織建立之初的主要關(guān)注點(diǎn)就集中在特殊群體的需要方面，在其發(fā)展中，資金的缺乏是重要的制約因素。從這些方面來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助民營(yíng)化不僅僅是為了滿足政府和社會(huì)組織的各自要求，更是在社會(huì)的大環(huán)境下，所有局中人的最佳策略組合。

三、模式建構(gòu)：社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式

學(xué)界對(duì)于社會(huì)組織參與社會(huì)救助的研究認(rèn)為，政府工具在社會(huì)救助民營(yíng)化的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的背景下，應(yīng)因地制宜、因事而異地選擇不同的政府工具來(lái)推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)移和社會(huì)組織參與社會(huì)救助的進(jìn)程。

（一）政府工具視角：社會(huì)組織參與社會(huì)救助的可行性路徑

陳振明教授認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)組織間關(guān)系是以合作代替了競(jìng)爭(zhēng)[12]35。在政府管理的基礎(chǔ)上，有兩種手段，在社會(huì)組織參與社會(huì)救助的過(guò)程中發(fā)揮很大的作用。

1.社會(huì)化手段，即建立公私伙伴關(guān)系

公私伙伴關(guān)系旨在通過(guò)公共部門與私人部門的資源整合，共同將國(guó)家資源和社會(huì)資源予以重新配置，提高資源的使用效率，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，增進(jìn)社會(huì)整體福利[12]298。在運(yùn)用社會(huì)化手段時(shí)，社會(huì)組織需要注意兩點(diǎn)。

一是社會(huì)組織要把握住政府職能轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)。一方面，政府有轉(zhuǎn)移社會(huì)救助服務(wù)的需要。政府作為社會(huì)公共服務(wù)的理所應(yīng)當(dāng)?shù)奶峁┱撸谏鐣?huì)救助的提供方面責(zé)無(wú)旁貸，而社會(huì)救助剛性增長(zhǎng)的要求，卻又讓政府背負(fù)巨大的財(cái)政壓力。此外，我國(guó)社會(huì)保障管理過(guò)程中存在著嚴(yán)重的“九龍治水”現(xiàn)象，龐大的行政機(jī)構(gòu)更讓公共財(cái)政吃緊。另一方面，市場(chǎng)由于其天然攜帶的缺點(diǎn)，又使政府不能將社會(huì)救助放心地交由市場(chǎng)承擔(dān)。此時(shí)，社會(huì)組織作為介于市場(chǎng)和政府之間的第三方部門，作為溝通政府與市場(chǎng)之間的橋梁，就逐漸顯露出其優(yōu)勢(shì)。

二是社會(huì)組織要積極投身于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中。新型公共管理模式是一種互動(dòng)的、發(fā)展的和多元主體的模式[13]。民政部是我國(guó)主管社會(huì)救助事務(wù)的部門，近年來(lái)，民政部越來(lái)越看重社會(huì)組織在提供社會(huì)救助方面的重要作用。在國(guó)務(wù)院2014年出臺(tái)的《社會(huì)救助暫行辦法》中，“社會(huì)力量參與社會(huì)救助”作為單獨(dú)的一個(gè)章節(jié)出現(xiàn)，明確提出了社會(huì)力量參與社會(huì)救助，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策[14]。在《民政部關(guān)于建立兒童福利領(lǐng)域慈善行為導(dǎo)向機(jī)制的意見(jiàn)》中，也明確提出各級(jí)民政部門要充分考慮不同社會(huì)力量特別是不同慈善組織的特點(diǎn)和專長(zhǎng)[15]。社會(huì)組織參與社會(huì)救助主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一方面，社會(huì)組織要積極作為參與政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐。社會(huì)組織不能消極等待政府的職能轉(zhuǎn)移，而應(yīng)該主動(dòng)把握政府部門的要求和方向，利用好社會(huì)組織的靈活性與創(chuàng)新性特點(diǎn)，積極提供差異化、個(gè)性化、有水平、有針對(duì)性的社會(huì)救助服務(wù)?！霸诎才盼覀兊氖聞?wù)時(shí)，應(yīng)該盡可能多地運(yùn)用自發(fā)的社會(huì)力量，而盡可能少地借助于強(qiáng)制，這個(gè)基本原則能夠夠作千變?nèi)f化的應(yīng)用。”[16]國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的研究已初具規(guī)模，在中國(guó)，更是有大量個(gè)案研究的文章來(lái)描述政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀與存在的問(wèn)題。例如，云南社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)具有以政府、社會(huì)組織、受益對(duì)象為三元主體；以合同制、直接資助制、項(xiàng)目申請(qǐng)制為主要參與方式等特點(diǎn)，同時(shí)存在社會(huì)組織承接機(jī)會(huì)少、社會(huì)組織發(fā)展緩慢且結(jié)構(gòu)不均、缺乏長(zhǎng)效合作機(jī)制等問(wèn)題[10]。

另一方面，社會(huì)組織要加強(qiáng)自身能力建設(shè)。社會(huì)組織只有具有了提供社會(huì)救助服務(wù)所要求的能力，才能真正地發(fā)揮其作用，社會(huì)組織參與社會(huì)救助所需要的能力主要體現(xiàn)在五個(gè)層面：（1）獲得認(rèn)同的能力。即合法性獲得的能力，其實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)溝通能力。社會(huì)組織參與社會(huì)救助最重要的就是得到來(lái)自兩方的認(rèn)同。一方是政府，即社會(huì)組織必須是合法的，必須具備法人資格、有完整的組織機(jī)構(gòu)等。一方是個(gè)體，社會(huì)救助服務(wù)面對(duì)的是社會(huì)中的個(gè)體，社會(huì)組織只有獲得消費(fèi)者的認(rèn)可，才能具體落實(shí)社會(huì)救助服務(wù)，才能完成社會(huì)救助“提供者—生產(chǎn)者—消費(fèi)者”的循環(huán)。（2）專業(yè)服務(wù)的能力。社會(huì)救助項(xiàng)目一般是針對(duì)特定困難群體提供的服務(wù)，對(duì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)有較高的專業(yè)化要求，例如兒童福利領(lǐng)域的項(xiàng)目，就急需社會(huì)工作者、志愿者團(tuán)體參與其中。（3）內(nèi)部治理的能力。規(guī)范化的機(jī)構(gòu)運(yùn)作能夠有效提高行動(dòng)的效率，社會(huì)組織在提升內(nèi)部治理能力時(shí)，主要著眼于組織機(jī)構(gòu)、人力資源、領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)、財(cái)務(wù)資產(chǎn)和檔案、證章管理這幾個(gè)方面。（4）創(chuàng)新學(xué)習(xí)的能力。社會(huì)組織參與社會(huì)救助的過(guò)程中，并不僅僅代表著社會(huì)組織按部就班地去提供服務(wù)。政府向社會(huì)力量轉(zhuǎn)移社會(huì)救助項(xiàng)目的目的之一就是創(chuàng)新提供項(xiàng)目的方式，更好地促進(jìn)服務(wù)的推進(jìn)。（5）自我評(píng)估的能力。自我評(píng)估可以讓切實(shí)參與的組織主體更好的認(rèn)識(shí)自身，通過(guò)反思總結(jié)，以評(píng)估分?jǐn)?shù)化的方式來(lái)獲得組織發(fā)展的現(xiàn)狀。社會(huì)組織內(nèi)部評(píng)價(jià)可以從三個(gè)方面進(jìn)行：理事評(píng)價(jià)、監(jiān)事評(píng)價(jià)和會(huì)員評(píng)價(jià)。

2.市場(chǎng)化手段，即社會(huì)救助民營(yíng)化

民營(yíng)化是指更多依靠民間機(jī)構(gòu)，更少依賴政府來(lái)滿足公眾的需求，在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他機(jī)構(gòu)作用的行動(dòng)[17]4。這就表示政府需要從高度介入的角色中抽離出來(lái)，以一種低介入的姿態(tài)推動(dòng)社會(huì)組織參與公共事務(wù)。政府并非是公共物品和服務(wù)的唯一提供主體，可以通過(guò)公共財(cái)政的支出來(lái)轉(zhuǎn)移社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)功能。這時(shí)候就引入了民營(yíng)化的概念。

民營(yíng)化通常分為委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出三種方式。在將一部分社會(huì)救助的服務(wù)項(xiàng)目以民營(yíng)化的方式交由社會(huì)組織來(lái)提供時(shí)，委托授權(quán)是最常用的方式，它需要政府的積極行動(dòng)[17]129，通常有六種實(shí)現(xiàn)形式。

一是政府間協(xié)議。即一個(gè)政府可以雇傭或付費(fèi)給其他政府以提供公共服務(wù)[17]71。這種工具一般被運(yùn)用在國(guó)外聯(lián)邦制政府系統(tǒng)中。以美國(guó)為例，美國(guó)地方政府經(jīng)常采用“政府間協(xié)議”這一模式。在相鄰的學(xué)區(qū)，一方可以向另一方支付費(fèi)用，將本區(qū)的學(xué)生送到對(duì)方學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)校進(jìn)行教育；或者一個(gè)地區(qū)的警署或消防隊(duì)，可以借調(diào)相鄰地區(qū)的警員或消防員來(lái)應(yīng)對(duì)本區(qū)的事務(wù)，并向?qū)Ψ街Ц顿M(fèi)用。不過(guò)在這樣的“交易”過(guò)程中，政府雙方需要簽訂合同。

二是合同外包。它是合同承包的一種，是指政府確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外承包給私營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共物品或服務(wù)，政府用財(cái)政購(gòu)買承包商的公共產(chǎn)品和勞務(wù)[12]114。社會(huì)組織可以參與社會(huì)救助項(xiàng)目的政府公開招標(biāo)，以社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)越性來(lái)獲得財(cái)政支持、提供社會(huì)救助服務(wù)。

三是特許經(jīng)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)具有排他性，一般來(lái)說(shuō)，是政府將有一定壟斷性的特權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，由私人企業(yè)或其他社會(huì)組織來(lái)完成服務(wù)的提供。這種模式的原則是社會(huì)組織或私人企業(yè)作為商品或服務(wù)的提供者向消費(fèi)者直接收取費(fèi)用，因此更加適合自然資源等可收費(fèi)物品，在社會(huì)救助領(lǐng)域，這種工具使用不多。

四是補(bǔ)助。補(bǔ)助是政府對(duì)服務(wù)或產(chǎn)品生產(chǎn)者提供的一種資金支持或稅收優(yōu)惠等補(bǔ)貼。社會(huì)組織在參與社會(huì)救助的過(guò)程中，并不直接向消費(fèi)者收取足夠的費(fèi)用，而是接受政府的補(bǔ)貼，從而降低消費(fèi)者的支付標(biāo)準(zhǔn)，是一種間接提供救助的方式。

五是憑單。憑單制是以發(fā)放券的方式運(yùn)作的，這種券有一定的面值，但并非現(xiàn)金[12]158。這是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一種運(yùn)行方式。“單”是指政府部門給予有資格消費(fèi)某種物品或服務(wù)的個(gè)體發(fā)放的優(yōu)惠券[18]。政府將券發(fā)給有資格的個(gè)體，個(gè)體憑借這種券到指定單位享受公共服務(wù)，提供服務(wù)的組織再到政府部門，將券換位現(xiàn)金，就是一個(gè)服務(wù)過(guò)程的循環(huán)。不同的社會(huì)組織可以申請(qǐng)同一社會(huì)救助項(xiàng)目的提供機(jī)會(huì)，在公民個(gè)體的現(xiàn)實(shí)選擇中，就能夠選出做得最好的社會(huì)組織，長(zhǎng)久地將項(xiàng)目運(yùn)行下去。

六是志愿服務(wù)。即以慈善組織與社工機(jī)構(gòu)等構(gòu)成主要的服務(wù)主體。英美、中國(guó)香港等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，慈善組織和社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展相對(duì)成熟，在志愿服務(wù)提供方面有較多經(jīng)驗(yàn)。社會(huì)組織在提供志愿服務(wù)的過(guò)程中，能夠有效地發(fā)揮其非政府性，有針對(duì)性地對(duì)急切需要社會(huì)救助的人群提供助醫(yī)、助學(xué)等幫助，在遇到自然災(zāi)害或重大事故災(zāi)害時(shí)，能夠較為靈活地做出反應(yīng)。

（二）中國(guó)社會(huì)語(yǔ)境：社會(huì)組織參與社會(huì)救助的三種基本模式

圖1 社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式

從政府部門在社會(huì)組織提供社會(huì)救助過(guò)程中的主導(dǎo)程度，以及公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織的支持程度，這兩個(gè)方向來(lái)看，社會(huì)組織參與社會(huì)救助的模式可以劃分為A、B、C、D四類，其中，高政府主導(dǎo)—低財(cái)政支持的模式基本是不存在的。B類代表高政府主導(dǎo)—高財(cái)政支持的政府全負(fù)責(zé)模式，C類代表低政府主導(dǎo)—低財(cái)政支持的社會(huì)組織完全負(fù)責(zé)模式，D類代表低政府主導(dǎo)—高財(cái)政支持的政府社會(huì)協(xié)作模式。

1.政府全負(fù)責(zé)模式

這種模式下，政府是社會(huì)救助的服務(wù)提供者和生產(chǎn)者，承擔(dān)了社會(huì)救助的全部責(zé)任，而社會(huì)組織基本不參與社會(huì)救助。這一般出現(xiàn)在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以及新的社會(huì)保障體系建立初期。政府設(shè)立專門的部門來(lái)管理社會(huì)救助項(xiàng)目，甚至設(shè)立事業(yè)單位來(lái)生產(chǎn)社會(huì)救助產(chǎn)品或服務(wù)，具有政府高度主導(dǎo)、財(cái)政高度支持特點(diǎn)。在我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)救助提供模式中，這種模式仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

2.社會(huì)組織完全負(fù)責(zé)模式

這種模式下，社會(huì)救助項(xiàng)目完全由社會(huì)組織負(fù)責(zé)，而政府不參與或較少參與其中。實(shí)施這種模式的以社會(huì)組織里的慈善組織尤為典型。慈善組織屬于社會(huì)公益類社會(huì)組織，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，把握社會(huì)急需救助的對(duì)象群體，多以助學(xué)、助醫(yī)為主要內(nèi)容，其資金來(lái)源并非是政府，而是社會(huì)群體或個(gè)體的捐贈(zèng)等。政府不參與慈善組織的管理，一般僅在稅收方面給予適當(dāng)優(yōu)惠，以鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與這樣事業(yè)。這種情況下，慈善組織對(duì)于政府沒(méi)有太多的依賴性，能夠按照自己合法的組織原則運(yùn)作，更具有社會(huì)性、非政府性和非營(yíng)利性。比如我國(guó)的“壹基金”，由社會(huì)人士發(fā)起，鼓勵(lì)全社會(huì)的公眾廣泛參與，在自然災(zāi)害的及時(shí)反應(yīng)方面有效地發(fā)揮了作用。

3.政府社會(huì)協(xié)作模式

這種模式下，社會(huì)救助項(xiàng)目在“政府推動(dòng)、社會(huì)聯(lián)動(dòng)”的原則下推進(jìn)開來(lái)。一種方式是政府通過(guò)稅收減免、發(fā)放補(bǔ)貼津貼、憑單等民營(yíng)化的方式來(lái)轉(zhuǎn)移政府職能，鼓勵(lì)社會(huì)組織更多參與社會(huì)救助服務(wù)或產(chǎn)品的提供。另一種方式是是政府部門將社會(huì)救助項(xiàng)目以社會(huì)公開招標(biāo)的方式，向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，由公共財(cái)政來(lái)提供資金，秉持“費(fèi)移事轉(zhuǎn)”的原則，由符合要求的社會(huì)組織提供服務(wù)，符合條件的普通公民直接享受服務(wù)即可。在這種模式中，政府是社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買者，社會(huì)組織是服務(wù)的提供者或生產(chǎn)者，個(gè)人就是服務(wù)的消費(fèi)者。

圖2 政府社會(huì)協(xié)作模式提供社會(huì)救助服務(wù)流程圖

四、路徑選擇：立足國(guó)情的“多元混合，有所偏重”

叔本華曾說(shuō)過(guò)：“所有偉大思想都要經(jīng)歷三個(gè)發(fā)展階段：第一階段被視為異端邪說(shuō)受到嘲笑，第二階段遭到激烈的反對(duì)，第三階段成為不言自明的真理。”民營(yíng)化思想已處于第三階段。社會(huì)救助民營(yíng)化在全球都已經(jīng)發(fā)展起來(lái)，中國(guó)在這方面的探索也已有了很大的進(jìn)展。

（一）多元混合：充分發(fā)掘社會(huì)救助民營(yíng)化各種途徑的優(yōu)點(diǎn)

社會(huì)救助民營(yíng)化的途徑很多：合同承包、補(bǔ)貼、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等。如表2所示，各種民營(yíng)化的方法，優(yōu)缺點(diǎn)并存。

在使用社會(huì)救助民營(yíng)化的過(guò)程中，必須仔細(xì)考量各種方法的優(yōu)劣勢(shì)之所在，選擇多種方式并存，在使用過(guò)程中做到揚(yáng)長(zhǎng)避短，這就對(duì)政府選擇和社會(huì)組織提出了要求。

1.多元混合，要求在運(yùn)作的過(guò)程中，充分發(fā)揮各種方式的優(yōu)勢(shì)

從表2中，我們可以清晰看到這些民營(yíng)化方法的優(yōu)缺點(diǎn)，在具體實(shí)踐的過(guò)程中，作為選擇主體的政府，需要揚(yáng)長(zhǎng)避短，通過(guò)民營(yíng)化方法的適當(dāng)選擇來(lái)促進(jìn)政社合作的進(jìn)程。具體來(lái)說(shuō)，要注重合同承包，尤其是合同外包的高效率發(fā)揮；要充分發(fā)揮憑單制的優(yōu)勢(shì)，讓受益群體擁有更多選擇的自由；要給予社會(huì)組織適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼，以促進(jìn)社會(huì)救助服務(wù)的提供等。但同時(shí)，在運(yùn)作的過(guò)程中，要規(guī)避這些方法可能帶來(lái)的負(fù)面效果。

2.多元混合，表示通過(guò)機(jī)制創(chuàng)新來(lái)發(fā)現(xiàn)最好的途徑配比

不存在萬(wàn)能的民營(yíng)化方法能完全適應(yīng)社會(huì)救助全方位各層次的服務(wù)或項(xiàng)目，因此，政府必須要根據(jù)不同社會(huì)救助項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)選擇不同的民營(yíng)化方式。對(duì)于一些特別重要的項(xiàng)目甚至可以同時(shí)采取兩種及以上的支持途徑，以此來(lái)吸引更多的社會(huì)組織參與社會(huì)救助項(xiàng)目的提供，這一方面增加了政府在選擇社會(huì)救助服務(wù)提供者時(shí)的機(jī)會(huì)，另一方面，由于參與群體的增加，無(wú)形之中增強(qiáng)了不同社會(huì)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以為社會(huì)救助服務(wù)的低成本、高效率和高質(zhì)量提供更多的保證。

表2 各種民營(yíng)化方法的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)[17]138

3.多元混合，要求社會(huì)組織不斷革新自身的機(jī)制，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力

中國(guó)社會(huì)救助項(xiàng)目包羅萬(wàn)象，全國(guó)各個(gè)區(qū)域都有很多社會(huì)組織可以參與社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目的提供。社會(huì)組織不斷革新自身的機(jī)制，一方面是因?yàn)椤皩W(xué)習(xí)型”組織成為社會(huì)組織建設(shè)過(guò)程中必不可少的一部分，在社會(huì)組織承接社會(huì)救助項(xiàng)目的過(guò)程中，要不斷向發(fā)展運(yùn)營(yíng)情況良好的其他組織學(xué)習(xí)，確保組織能夠在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)仍能靈活地適應(yīng)，保證社會(huì)救助服務(wù)提供的質(zhì)量。另一方面，事務(wù)是發(fā)展的，社會(huì)救助作為一向剛性發(fā)展的公共物品，隨著時(shí)間的推進(jìn)，受益人群的要求和標(biāo)準(zhǔn)也將越來(lái)越高，所以社會(huì)組織必須順應(yīng)發(fā)展，不斷革新自身機(jī)制，提高提供社會(huì)救助服務(wù)的質(zhì)量。

（二）有所偏重：著重發(fā)揮合同外包和憑單制兩種方式的作用

對(duì)于現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)而言，政府的強(qiáng)制力仍然較強(qiáng)，社會(huì)組織雖然得到了一定的發(fā)展，但是仍然無(wú)法與政府部門達(dá)到同等的地位。此外，社會(huì)組織由于其自身劣勢(shì)的存在，也無(wú)法擔(dān)當(dāng)起獨(dú)自提供社會(huì)救助的責(zé)任。因此，政府退出、清算等方式在社會(huì)救助民營(yíng)化過(guò)程中的應(yīng)用較少。

合同外包方式的選擇是市場(chǎng)失靈和政府失靈的必然要求，也是促進(jìn)公私伙伴關(guān)系的主動(dòng)選擇。其意義不僅在于社會(huì)服務(wù)質(zhì)量或社會(huì)資源利用效率的提高，更在于這有利于形成公私合力的公共治理格局。在同社會(huì)組織簽訂合同時(shí)，政府部門應(yīng)嚴(yán)格審查社會(huì)組織提供社會(huì)救助的能力符合程度，確保社會(huì)組織有能力為消費(fèi)者提供所需的社會(huì)救助服務(wù)。這樣不僅能減輕政府部門的負(fù)擔(dān)，又能夠得到社會(huì)組織和公民個(gè)體的社會(huì)認(rèn)同。

憑單制由于不直接向社會(huì)組織提供資金和多重組織承擔(dān)同一項(xiàng)目，而具有低腐敗性、便于績(jī)效考量等優(yōu)勢(shì)。在具體的社會(huì)救助項(xiàng)目上，政府向受益者發(fā)放享受服務(wù)的單據(jù)，受益者憑借單據(jù)到指定社會(huì)組織去消費(fèi)，社會(huì)組織再向政府“兌現(xiàn)”單據(jù)。這樣，政府部門就可以根據(jù)社會(huì)組織提供的單據(jù)來(lái)推測(cè)個(gè)體的心理偏好，并以此作為評(píng)價(jià)社會(huì)組織提供社會(huì)救助的主要指標(biāo)來(lái)決定未來(lái)是否繼續(xù)合作。在這種模式下，社會(huì)組織就要提高其服務(wù)水平，以加強(qiáng)受益者對(duì)本組織的認(rèn)可來(lái)繼續(xù)同政府部門的合作。這樣就從“政府部門—社會(huì)組織—受益人群”三個(gè)主體之間的互動(dòng)來(lái)促進(jìn)社會(huì)救助服務(wù)提供的良性發(fā)展。

五、抓住機(jī)遇：社會(huì)組織需加強(qiáng)自身能力建設(shè)

合同外包和憑單制是比較適用于中國(guó)當(dāng)前社會(huì)的社會(huì)救助民營(yíng)化的途徑，政府在進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移的同時(shí)，社會(huì)組織也必須抓住機(jī)遇，加強(qiáng)自身的能力建設(shè)。

政府職能的轉(zhuǎn)移對(duì)于所有社會(huì)組織而言，都是一個(gè)絕佳的發(fā)展機(jī)遇，要想牢牢把握住機(jī)會(huì)，在社會(huì)組織內(nèi)部贏得競(jìng)爭(zhēng)，則必須保證內(nèi)外兩方面的能力建設(shè)。一是內(nèi)部能力，包括內(nèi)部治理能力、服務(wù)創(chuàng)新能力、自我評(píng)估能力等。首先，社會(huì)組織對(duì)內(nèi)必須要有明確的計(jì)劃目標(biāo)、清晰的運(yùn)作章程、透明的財(cái)務(wù)信息、科學(xué)的管理制度等，以此來(lái)完善內(nèi)部治理能力。其次，組織內(nèi)部必須具有人才鼓勵(lì)制度、項(xiàng)目創(chuàng)制計(jì)劃、知識(shí)學(xué)習(xí)氛圍等，以此來(lái)發(fā)展服務(wù)創(chuàng)新能力。最后，組織必須要具有對(duì)組織成員能力評(píng)估的指標(biāo)、服務(wù)提供質(zhì)量情況的反饋與分析、組織財(cái)務(wù)狀況運(yùn)行情況的評(píng)估等，以此來(lái)提升自我評(píng)估能力。二是外部能力，包括合法性能力、專業(yè)性能力等。組織運(yùn)行的首要條件便是合法性的獲得。合法性能力不僅是指符合法律規(guī)定、獲得政府許可等法律方面或行政方面的許可，更是要獲得人民群眾的認(rèn)可，這也就牽涉到了組織公信力的問(wèn)題。專業(yè)性能力即提供服務(wù)的能力，這也是社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的最主要內(nèi)容。社會(huì)救助的對(duì)象多為社會(huì)的弱勢(shì)群體，在對(duì)這些脆弱人群提供服務(wù)的時(shí)候，更是加大了對(duì)社會(huì)組織服務(wù)人員水平和服務(wù)內(nèi)容本身質(zhì)量的要求。

在新時(shí)期，政府逐漸轉(zhuǎn)變社會(huì)治理模式，加快政府職能的轉(zhuǎn)移，此時(shí)，社會(huì)組織應(yīng)該把握機(jī)會(huì)，加強(qiáng)組織各方面能力的建設(shè)，著力推進(jìn)政社公私伙伴關(guān)系的發(fā)展，更重要的是，在提供社會(huì)救助服務(wù)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的社會(huì)價(jià)值。

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責(zé)任編校：陳于后

The Pattern and Path of Social Organizations Participating in Social Assistance

HE Ge
(History and Social School,Anhui Normal University,Wuhu 241002,China)

Social organization is one of the important subjects of social governance.Along with the development of market failure theory,government failure theory,a third-party governance theory and welfare pluralism,social organizations start to take part in social assistance services by the means of socialization and marketization and social assistance privatization has become an important means of government's transfer functions now.From the perspectives of game behavior analysis and welfare pluralism,there are three provision modes of the social assistance services based on the different combinations with the subjects that play an actual role during the process of providing social assistance services.They are full governments’responsibility mode,full social organizations’responsibility mode,and government-social organizations’cooperative mode.In these three kinds of mode that social organizations participate in social assistance,based on social reality,the most appropriate method is selected to enhance the strength of social organizations and to build harmonious relationship between the government and social organizations in the process of transforming the functions of government.Outsourcing contract and voucher system are preferred to other market-based programs.In order to undertake the social assistance programs,social organizations should enhance the ability of services innovation and self-assessment.

social organization;social assistance;mode mechanism;path selection;outsourcing contract; voucher system

D632.9

A

1672-8580（2015）06-0011-10

安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（AHSKQ2014D84）；2014年度安徽師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新與實(shí)踐項(xiàng)目（2014yks048）

何閣（E-mail：hgeeh@126.com）