鄧如順

(華南師范大學(xué)，廣東廣州，510006）

廣州市生活垃圾分類困境及其原因分析——基于政策網(wǎng)絡(luò)的視角

鄧如順

(華南師范大學(xué)，廣東廣州，510006）

垃圾分類成為廣州一個(gè)“老大難”問(wèn)題，主要在于垃圾分類政策網(wǎng)絡(luò)的多元行動(dòng)者——政府、公眾、環(huán)衛(wèi)工人等之間的穩(wěn)定關(guān)系和資源共享的利益鏈條出現(xiàn)斷裂。要改變廣州市“垃圾圍城”困境，應(yīng)結(jié)合臺(tái)北市垃圾分類和廣州西村的市場(chǎng)化試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一套以公眾為核心的激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)引入市場(chǎng)化企業(yè)，從而在垃圾分類各個(gè)環(huán)節(jié)中形成一個(gè)穩(wěn)定的、相互信任的垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。

垃圾分類;穩(wěn)定關(guān)系;利益鏈條

2000年6月，廣州被列為全國(guó)8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”之一。雖然垃圾分類在廣州已經(jīng)推行了15年，但是在不少公民眼中，垃圾分類依然是政府“剃頭挑子一頭熱”的事情。根據(jù)廣州市的官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，廣州每天進(jìn)行填埋和焚燒等終端處理的生活垃圾有將近1.7萬(wàn)噸[1]。由于廣州的垃圾處理設(shè)施有限，目前基本上是超負(fù)荷運(yùn)作，因此推行垃圾分類成為解決垃圾困境的最佳選擇。2011年4月1日，國(guó)內(nèi)首個(gè)地方法規(guī)《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》在廣州出臺(tái)實(shí)施，強(qiáng)制居民對(duì)生活垃圾進(jìn)行分類。條例的出臺(tái)從另一角度折射出廣州仍然遭受“垃圾圍城”的困境和環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重的危機(jī)。垃圾分類已然成為廣州市政府的一個(gè)老大難問(wèn)題。

雖然廣州市垃圾分類政策實(shí)施取得了一定成效，但為什么仍然是個(gè)老大難問(wèn)題呢？它在政策執(zhí)行上遇到哪些困境？本文試圖從政策網(wǎng)絡(luò)角度在垃圾分類源頭分析政策執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題和原因，結(jié)合臺(tái)北市垃圾分類和廣州西村的市場(chǎng)化試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建一套有效的激勵(lì)機(jī)制。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論

傳統(tǒng)的自上而下和自下而上的垃圾分類政策執(zhí)行研究方式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前垃圾分類政策執(zhí)行主體的多元化以及垃圾分類政策執(zhí)行環(huán)境的瞬息萬(wàn)變，而將政策網(wǎng)絡(luò)分析的方法引入垃圾分類政策領(lǐng)域可以有效地克服這個(gè)難題，也是分析廣州市垃圾分類政策執(zhí)行過(guò)程中的多元行動(dòng)者——政府、公眾、環(huán)衛(wèi)工人等之間相互關(guān)系的一種新解釋途徑，有利于分析廣州市生活垃圾分類政策執(zhí)行過(guò)程中存在的困境。

政策網(wǎng)絡(luò)理論興起于20世紀(jì)80年代初，是社會(huì)組織學(xué)家將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策領(lǐng)域，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的政策環(huán)境和多元化的政策主體間的相互關(guān)系的一種解釋途徑和研究方法，它是對(duì)傳統(tǒng)的整合主義和多元主義做出的反省和修正。政策網(wǎng)絡(luò)研究起源于美國(guó)，現(xiàn)正流行于整個(gè)歐美學(xué)界，逐漸成為西方國(guó)家在政治學(xué)和政策分析領(lǐng)域的主流話語(yǔ)和一種新的研究范式，也是學(xué)者們分析公共政策的重要工具之一[2]。

由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治制度、文化、學(xué)術(shù)傳統(tǒng)的差異，學(xué)者們對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的理解各不相同，從而形成了三種主要的理論流派：美國(guó)學(xué)派、英國(guó)學(xué)派與德國(guó)、荷蘭學(xué)派[3]。其中最具代表性的是英國(guó)學(xué)者羅茨對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的研究， 他認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)是通過(guò)資源依賴而形成的一種組織彼此相聯(lián)的集群和聯(lián)合體[4]。我們也可以理解為：政策網(wǎng)絡(luò)主要研究在政策過(guò)程中相互依賴的行動(dòng)者的穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系模式對(duì)公共政策的影響，而行動(dòng)者間的關(guān)系越穩(wěn)定越有利于公共政策的執(zhí)行。這對(duì)于分析廣州市的垃圾分類政策執(zhí)行具有一定的啟發(fā)意義，也就是說(shuō)，政府、公眾、環(huán)衛(wèi)工人等多元主體間關(guān)系的穩(wěn)定程度會(huì)影響垃圾分類政策的執(zhí)行效果，多元主體間的關(guān)系越穩(wěn)定，就越有利于垃圾分類政策的執(zhí)行。

總的來(lái)說(shuō)，垃圾分類政策網(wǎng)絡(luò)路徑作為一種新分析范式，融合了傳統(tǒng)的自上而下和自下而上的模式，強(qiáng)調(diào)垃圾分類政策執(zhí)行中的資源依賴程度、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和多元行動(dòng)者在垃圾分類政策執(zhí)行中的相互影響以及對(duì)執(zhí)行環(huán)境的關(guān)注，即只有多元化行動(dòng)者之間形成了一個(gè)相互信任的穩(wěn)定關(guān)系、一條資源共享的利益鏈條，垃圾分類政策才能得以長(zhǎng)久有效的執(zhí)行。反過(guò)來(lái)說(shuō)，也正是由于垃圾分類政策沒(méi)有形成這樣一個(gè)相互信任的穩(wěn)定關(guān)系、一條資源共享的利益鏈條，使得垃圾分類政策“喊”了十幾年也沒(méi)有得到貫徹實(shí)施。

二、垃圾分類政策執(zhí)行的困境

垃圾分類政策涉及多個(gè)執(zhí)行主體，涉及多層次、多個(gè)利益群體和目標(biāo)群體，這些政策相關(guān)者構(gòu)成政策網(wǎng)絡(luò)，對(duì)政策執(zhí)行和政策結(jié)果產(chǎn)生復(fù)雜影響。本文將在垃圾分類源頭上選取最關(guān)鍵的執(zhí)行主體廣州市政府和公眾進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）廣州市政府

1.模式不符

從廣州市目前垃圾分類推行的模式來(lái)看，依舊是由政府主導(dǎo)，市政府—區(qū)政府—街道，自上而下地下壓任務(wù)的行政模式，包括頒發(fā)各種辦法，如《廣州市餐廚垃圾管理試行辦法》。從垃圾分類執(zhí)行模式來(lái)看，廣州市采取的還是傳統(tǒng)的公眾參與模式，也就是將公眾置于公共管理的最外圍，幾乎處于邊緣化的狀態(tài)。傳統(tǒng)的行政思路往往是以政府行政行為為主導(dǎo)，出臺(tái)政策后要求公眾直接遵照?qǐng)?zhí)行，公眾擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧浴澳┒诵詤⑴c”和“告知性參與”模式為主。戴維?伊斯頓認(rèn)為治理公共事務(wù)政民間應(yīng)當(dāng)是互動(dòng)合作的平衡狀態(tài)[5]31。這種傳統(tǒng)的公眾參與模式不但行政成本高，忽視了公眾的主體地位，而且導(dǎo)致在實(shí)際公共事務(wù)治理過(guò)程中忽視公眾的建議的情況，正如“剃頭的挑子一頭熱”，使政策效果甚微。

2.投入不足

廣州市城管委分類處處長(zhǎng)尹自永在接受媒體采訪時(shí)曾發(fā)表意見(jiàn)說(shuō)“制約廣州垃圾分類的最大問(wèn)題就是財(cái)政投入太少”，他坦言廣州市財(cái)政對(duì)垃圾分類的投入偏少，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算只有20萬(wàn)元[6]。廣州市現(xiàn)有的“日產(chǎn)日清、混收混運(yùn)”垃圾收運(yùn)模式已運(yùn)行60多年，財(cái)政部門的支持體系也運(yùn)行了60多年。而廣州實(shí)行垃圾分類以來(lái)，若要真正將垃圾分類政策貫徹實(shí)施，財(cái)政部門的支持體系必須淘汰不適應(yīng)時(shí)代潮流的“混收混運(yùn)”體系，重新建立一套“分類收運(yùn)”的財(cái)政體系。而政府的做法卻令人大跌眼鏡。據(jù)悉，大量的經(jīng)費(fèi)預(yù)算在表面上是投入到垃圾分類上，但實(shí)際上，政府暗地里把原來(lái)?yè)芙o環(huán)衛(wèi)、設(shè)施建設(shè)等的經(jīng)費(fèi)預(yù)算換了個(gè)名目而已。按照公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論分析，政府的財(cái)政支付能力是決定公共產(chǎn)品的供給規(guī)模和質(zhì)量的重要因素。若投入的資金得不到保障，那么垃圾分類政策的實(shí)施力度和范圍肯定大打折扣了。

3.法規(guī)不全

在廣東省社科院國(guó)學(xué)中心主任柯可看來(lái)，廣州市的垃圾分類處理總體仍以燒埋為主、分類為輔，但與該模式相配套的制度管理體系也沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。通過(guò)查閱廣州市政府各部門的官方網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，廣州市在2011年推出了暫行規(guī)定后，還公布了《廣州市餐廚垃圾管理試行辦法》（2012年1月11日施行，由廣州市環(huán)保局印發(fā)）、《廣州市生活垃圾終端處理設(shè)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》（2012年4月28日施行，由市城管委發(fā)布）、《關(guān)于推進(jìn)全民垃圾分類處理工作的意見(jiàn)》（2012年7月9日頒布，由市政府印發(fā)）、《關(guān)于街道和社區(qū)居委落實(shí)垃圾分類相關(guān)規(guī)定措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2014年7月6日發(fā)布，由市固廢辦發(fā)布）等意見(jiàn)和辦法。

這些法規(guī)的出臺(tái)實(shí)施的確對(duì)垃圾分類起到了很大的推動(dòng)作用，但完整的垃圾分類政策體系并未建立。這些法規(guī)只是對(duì)垃圾分類工作做一些技術(shù)上和行為上的指導(dǎo)，而且可操作性很低，也沒(méi)有一個(gè)完整的配套分類流程和配套監(jiān)督制度，主要還是為了維持“混收混運(yùn)”體系，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破。但是大家可以發(fā)現(xiàn)這些政策文件都是由不同的部門發(fā)布的，這很容易導(dǎo)致責(zé)任分工不明確，出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致各部門出現(xiàn)“自掃門前雪”的現(xiàn)象，使得垃圾分類工作缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。

4.運(yùn)營(yíng)不暢

從2012年開(kāi)始，廣州分別在多個(gè)街道引入“直收直運(yùn)”、“按袋計(jì)量”、“專袋投放”和“統(tǒng)收統(tǒng)運(yùn)”等分類模式進(jìn)行了試點(diǎn)。廣州市城管委分類處尹自永處長(zhǎng)認(rèn)為，這些試點(diǎn)大多在半年到一年后就運(yùn)行不下去，環(huán)衛(wèi)工人作業(yè)不匹配、回收設(shè)備不足等成為“夭折”的原因。可見(jiàn)，環(huán)衛(wèi)工人的收集體系和運(yùn)輸體系，與分類處理、分類運(yùn)輸?shù)囊蟛⒉黄ヅ洹Ｔ诃h(huán)衛(wèi)工人收集垃圾這個(gè)環(huán)節(jié)時(shí)，由于缺乏專門的垃圾運(yùn)輸車，并為了簡(jiǎn)單易行、減少處置成本，即使垃圾已經(jīng)分類了，也會(huì)把所有垃圾扔進(jìn)同一輛垃圾運(yùn)輸車集中運(yùn)回垃圾站?；蛘弋?dāng)垃圾運(yùn)輸時(shí)，不論垃圾是否分類，都將垃圾直接倒在車上，垃圾分了又混、多種垃圾互混現(xiàn)象普遍，運(yùn)輸工具沒(méi)有做到專車專運(yùn)，使得垃圾箱的分類效益無(wú)法體現(xiàn)[7]。而目前廣州垃圾分類收運(yùn)處理系統(tǒng)沒(méi)有辦法滿足不同類別垃圾分開(kāi)運(yùn)輸?shù)哪芰?，也沒(méi)有形成一條垃圾處理及利用的產(chǎn)業(yè)鏈。這些無(wú)效的運(yùn)行模式阻礙垃圾分類工作的有序進(jìn)行。

另外，還出現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人激勵(lì)補(bǔ)償不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)工人并沒(méi)有積極性去進(jìn)行垃圾分類。2013 年年初越秀區(qū)、番禺區(qū)等地出現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)工人罷工事件，多地段的垃圾無(wú)人清理，給市民的日常生活帶來(lái)極大的不便。據(jù)廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)謝建社2013 年3月26 日于《光明日?qǐng)?bào)》刊載的題為《廣州環(huán)衛(wèi)工人調(diào)查，美麗了城市，讓他們也擁有美好的未來(lái)》表明：“93.7%的環(huán)衛(wèi)工人認(rèn)為‘收入太少，生活艱苦’”[5]36。

綜上，可以看到廣州市政府尤其是各部門在垃圾分類政策的執(zhí)行上出現(xiàn)了動(dòng)力不足的現(xiàn)象。一方面行政推動(dòng)力和法律的動(dòng)力都是有限的，靠高壓讓各區(qū)完成減量指標(biāo)是不可持續(xù)的；另一方面現(xiàn)時(shí)的垃圾處理財(cái)政預(yù)算是與混合收運(yùn)模式相配套的，清運(yùn)的垃圾越多，獲得的處理經(jīng)費(fèi)也就越多。垃圾分類處理后實(shí)現(xiàn)的減量化與此預(yù)算模式互相矛盾，垃圾減量意味著城管部門垃圾處理經(jīng)費(fèi)減少，政府自然缺乏推動(dòng)此項(xiàng)工作的積極性和動(dòng)力[8]。同時(shí)還存在垃圾分類處理和運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)的不順暢、環(huán)衛(wèi)工人激勵(lì)動(dòng)力不足的情況，使得政府和環(huán)衛(wèi)工人這兩個(gè)垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)主體之間就沒(méi)有形成一個(gè)相互信任的穩(wěn)定關(guān)系、一條資源共享的利益鏈條。

（二）公眾

公眾是城市生活垃圾的制造者，也是城市生活垃圾的受害者， 更是城市生活垃圾的處理者。因此，我們應(yīng)該意識(shí)到公眾除了是垃圾分類政策的目標(biāo)群體外，也是垃圾分類政策的關(guān)鍵執(zhí)行者。在垃圾分類政策的執(zhí)行中，已然形成一條以公眾的核心的“政府—公眾—環(huán)衛(wèi)工人—政府”的利益鏈條。

根據(jù)公共選擇理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，每個(gè)人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，在采取行動(dòng)之前都會(huì)計(jì)算自己的成本收益，追求自身利益的最大化。在垃圾分類政策執(zhí)行過(guò)程中，正是因?yàn)楣娬J(rèn)為“垃圾分類獲得的收益少于不分類的收益”或者說(shuō)“垃圾分類和不分類的收益都是一樣的，但是分類卻需要花費(fèi)時(shí)間、精力等成本”，所以才選擇不分類，呈現(xiàn)出市民參與率低的現(xiàn)象。在這種情況下，無(wú)論政府對(duì)公眾進(jìn)行多么廣泛的教育宣傳，若沒(méi)有讓公眾在垃圾分類中得到實(shí)實(shí)在在的利益，公眾都不會(huì)遵守政府頒布的垃圾分類政策。這里已經(jīng)削弱了政府和公眾之間互相信任的穩(wěn)定關(guān)系了。此外，目前公眾的參與仍屬于“告知性參與”的模式，廣州市出臺(tái)的一些政策文件里，對(duì)公眾關(guān)于垃圾分類的職責(zé)和要求，出現(xiàn)最多的也是“應(yīng)該”、“要”、“鼓勵(lì)”之類簡(jiǎn)短的字眼，缺少對(duì)這一主體的政策強(qiáng)制性。這樣，“政府—公眾”這個(gè)利益鏈條在沒(méi)有資源共享的情況下，它們之間的關(guān)系更為脆弱。而且盡管在《廣州市城市生活垃圾分類管理暫行規(guī)定》中第二十一條有獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，但有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)是什么、作出的貢獻(xiàn)符合什么標(biāo)準(zhǔn)才能受到獎(jiǎng)勵(lì)等在規(guī)定中并無(wú)提及；第二十五條有處罰規(guī)定，但在全民積極性不高，都不參與的情況下，法不責(zé)眾，使得該規(guī)定只停留在紙面上。以上分析的這些情況都更進(jìn)一步的削弱了政府與公眾之間的關(guān)系。

目前廣州市街道推行垃圾分類，大多純粹靠環(huán)衛(wèi)工人和一些巡查員去推動(dòng)和約束居民，缺乏一個(gè)有效的監(jiān)督機(jī)制，既沒(méi)有獎(jiǎng)懲也缺乏動(dòng)力，起到的作用并沒(méi)有使環(huán)衛(wèi)工人與公眾這個(gè)利益鏈條的關(guān)系更加緊密。甚至出現(xiàn)“居民把垃圾分好了，卻看到環(huán)衛(wèi)工重新混在一起”的現(xiàn)象，這樣公眾的分類積極性自然受到打擊。并在上文提到過(guò)的環(huán)衛(wèi)工人的收集體系和運(yùn)輸體系，與分類處理、分類運(yùn)輸?shù)囊蟛⒉黄ヅ涞那闆r下，政府卻要求公眾積極參與分類是不實(shí)際的做法。因?yàn)檫@時(shí)的利益鏈條的每個(gè)環(huán)節(jié)并沒(méi)有得到很好的連接。

綜上，垃圾分類政策涉及的主要執(zhí)行主體形成的政策網(wǎng)絡(luò)如圖1。

圖1 垃圾分類政策涉及的主要執(zhí)行主體形成的政策網(wǎng)絡(luò)

通過(guò)以上分析，可以得到政府現(xiàn)時(shí)的垃圾處理財(cái)政預(yù)算模式使得政府自身對(duì)垃圾分類這個(gè)政策的推行缺乏動(dòng)力。政府采用的行政推動(dòng)力和法律的強(qiáng)制性，下壓各種指標(biāo)給環(huán)衛(wèi)工人和公眾，使得政府與公眾、政府與環(huán)衛(wèi)工人的關(guān)系都是單向的而不是相互信任的?！案嬷詤⑴c”模式也只要求公眾直接遵照?qǐng)?zhí)行而沒(méi)有路徑將公眾的意見(jiàn)信息反饋給政府。在現(xiàn)時(shí)的垃圾分類執(zhí)行過(guò)程中，每個(gè)理性的公眾并沒(méi)有得到利益，因此自身也沒(méi)有激勵(lì)去執(zhí)行。而環(huán)衛(wèi)工人自身也沒(méi)有得到充分的激勵(lì)補(bǔ)償去進(jìn)行垃圾分類。環(huán)衛(wèi)工人與公眾的關(guān)系是非常微弱的，一方面環(huán)衛(wèi)工人對(duì)公眾的監(jiān)督和約束力很弱，環(huán)衛(wèi)工人的收集體系和運(yùn)輸體系的完善有助于公眾的分類執(zhí)行，另一方面公眾是否進(jìn)行垃圾分類也會(huì)影響環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)?？偟膩?lái)說(shuō)，垃圾分類的這個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)在各個(gè)環(huán)節(jié)并沒(méi)有形成一個(gè)相互信任的穩(wěn)定關(guān)系、一條資源共享的利益鏈條。正是由于這個(gè)鏈條的斷裂使得垃圾分類政策依然得不到貫徹實(shí)施。

三、垃圾分類的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

既然現(xiàn)有垃圾分類政策執(zhí)行利益鏈條缺乏穩(wěn)定性，那么能不能構(gòu)建一套有效的激勵(lì)機(jī)制以達(dá)成一個(gè)穩(wěn)定的、相互信任的垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)呢？通過(guò)以下兩個(gè)成功案例的分析，總結(jié)學(xué)習(xí)它們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣州垃圾分類工作的推進(jìn)大有裨益。

（一）西村市場(chǎng)化試驗(yàn)——引入企業(yè)

最近南方日?qǐng)?bào)上刊發(fā)的一則報(bào)道引發(fā)社會(huì)的熱議，具體內(nèi)容是介紹廣州市西村通過(guò)引入企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作模式，在垃圾減量化、資源化和無(wú)害化等方面取得初步成效[8]。

西村在推進(jìn)垃圾分類工作也曾遭遇瓶頸，為了進(jìn)一步摸索改變街道的垃圾分類狀況的道路，在2013年8月，與廣州分類得環(huán)境管理有限公司（下稱“分類得公司”）進(jìn)行合作，成立了一個(gè)西村街垃圾分類促進(jìn)中心（下稱“促進(jìn)中心”）。企業(yè)的具體做法如下：一是將曾是收廢品的游散人員組織成一支西村街道垃圾分類服務(wù)隊(duì)專門上門回收廢品，讓他們直接從垃圾分類中獲益；二是建立足夠滿足街道居民所需的廢棄物的中轉(zhuǎn)站“環(huán)保小屋”，整個(gè)街道的低附加值的廢棄物被分類收集后都運(yùn)送到這里。并且每逢周末促進(jìn)中心都會(huì)組織服務(wù)隊(duì)員在不同社區(qū)開(kāi)展玻璃、大宗家具、廢舊木頭、廢舊紡織物等低附加值廢棄物回收活動(dòng)；三是促進(jìn)中心在街道設(shè)置169個(gè)有害垃圾回收箱，每隔3天會(huì)進(jìn)行一次回收登記。且聯(lián)合西村街內(nèi)五金店、藥房開(kāi)展有害物質(zhì)商鋪代收工作，增加居民有害物質(zhì)投放途徑。企業(yè)發(fā)揮了熟悉市場(chǎng)和擁有回收渠道的優(yōu)勢(shì)，建立起一個(gè)較為高效的資源回收體系。企業(yè)還將回收的垃圾進(jìn)行分解后免費(fèi)反饋給居民，令居民也獲得利益。

正是由于西村引入企業(yè)之后，通過(guò)利益刺激，加強(qiáng)了公眾、政府—公眾、公眾—環(huán)衛(wèi)工人這三個(gè)環(huán)節(jié)的穩(wěn)定關(guān)系，發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)亍笆召I佬”成為街道垃圾分類的正規(guī)軍，形成了一條穩(wěn)定的利益鏈條，最終推動(dòng)了居民垃圾分類的參與率，使得垃圾分類政策得到了執(zhí)行。

（二）臺(tái)北——激勵(lì)約束機(jī)制

有學(xué)者認(rèn)為臺(tái)北市城市生活垃圾分類收集之所以取得成效，在于臺(tái)北市城市管理當(dāng)局建立了保障城市生活垃圾分類收集目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的激勵(lì)約束機(jī)制[9]。

首先，實(shí)施“胡蘿卜”加“大棒”的激勵(lì)懲罰機(jī)制。臺(tái)北市政府從1996 年開(kāi)始實(shí)施“垃圾不落地 ”政策，2000年取消垃圾費(fèi)隨自來(lái)水征收的政策，實(shí)行“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策。規(guī)定市民必須按分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理，將一般垃圾放入指定的收費(fèi)垃圾袋中才能免費(fèi)清運(yùn)，投放垃圾時(shí)還有專人抽樣檢查市民的垃圾袋，發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定分類則予以拒收并罰款1200元到6000元新臺(tái)幣。為了保證“垃圾費(fèi)隨袋征收”政策落到實(shí)處，政府還規(guī)定對(duì)使用偽造收費(fèi)垃圾袋者，處3萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰金；對(duì)販?zhǔn)蹅卧焓召M(fèi)垃圾袋者，處 1 年以上 7 年以下有期徒刑，可并處 1000 萬(wàn)元以下罰金；對(duì)造偽造收費(fèi)垃圾袋者，處兩年以上7 年以下有期徒刑，可并處 1000 萬(wàn)元以下罰金等處罰措施。另外，對(duì)待亂扔垃圾的市民，專門設(shè)立抓包大隊(duì)和查辦電話專線，查實(shí)亂扔垃圾者予以重罰，對(duì)舉報(bào)者實(shí)行重獎(jiǎng)。其次，將垃圾分類收集與垃圾費(fèi)隨袋征收結(jié)合起來(lái)，逐步形成一個(gè)“垃圾分類收集—收費(fèi)垃圾減少—垃圾費(fèi)減少”的傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“污染者付費(fèi)，少扔垃圾少付費(fèi)”的激勵(lì)機(jī)制。

臺(tái)北市的這個(gè)案例里強(qiáng)調(diào)也是激勵(lì)公眾自身遵守垃圾分類政策。在垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)中，公眾作為垃圾源頭分類最關(guān)鍵的一環(huán)，因此加強(qiáng)了公眾與公眾相連接的利益鏈條，促進(jìn)了垃圾分類政策的實(shí)施。

四、結(jié)論與啟示

通過(guò)以上分析我們可以知道，垃圾分類這個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行主體——政府、公眾、環(huán)衛(wèi)工人在各個(gè)環(huán)節(jié)并沒(méi)有形成一個(gè)相互信任的穩(wěn)定關(guān)系、資源共享的利益鏈條，從而阻礙了政策的執(zhí)行。而廣州西村和臺(tái)北市在垃圾分類政策得以貫徹執(zhí)行的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，要改變“垃圾圍城”的困境，必須構(gòu)建一套以公眾為核心，有效的激勵(lì)機(jī)制，加強(qiáng)與公眾相連接的利益鏈條，使公眾有積極性主動(dòng)參與垃圾分類，才能逐步達(dá)成一個(gè)穩(wěn)定的、相互信任的垃圾分類政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)引入市場(chǎng)化企業(yè)，將生活垃圾中的可回收資源納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，有害垃圾單獨(dú)處理，留給環(huán)衛(wèi)工人處理的、最終進(jìn)入終端處理環(huán)節(jié)的只剩下不可回收資源，從而政府與企業(yè)可以各司其職。可見(jiàn)，只要牢牢抓住公眾這個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建一套持續(xù)有效的激勵(lì)機(jī)制，那么廣州市“垃圾圍城”困境的破除指日可待。

[1]袁珍.城市生活垃圾分類政策執(zhí)行梗阻及消解——以廣州為例[D].廣州：廣州大學(xué)，2012，(5).

[2]David Marsh.Comparing Policy Network[M].Buckingham and Philadephia: Open University Press,1998：21.

[3]朱亞鵬.政策網(wǎng)絡(luò)分析:發(fā)展脈絡(luò)與理論構(gòu)建[J].中山大學(xué)學(xué)報(bào),2008，(5).

[4]R.A.W Rhodes1.Understanding Governance: Policy Network, Governance[M]. Reflexivity and Accountability: Open University Press, 1997.

[5]李媛.廣州城市生活垃圾治理中政民互動(dòng)機(jī)制研究[D].廣州：廣州大學(xué),2013,(5):31-36.

[6]梅雪卿.市城管委詳解垃圾分類“六大難題”：很差錢！計(jì)劃讓社會(huì)力量參與[N].南方都市報(bào),2013-05-13(GA05).

[7]袁開(kāi)福，羅貴文.關(guān)于城市生活垃圾減量化和資源化的再思考[J].商業(yè)時(shí)代，2010,(34).

[8]劉進(jìn). 垃圾分類：廣州西村的市場(chǎng)化試驗(yàn)[N].南方日?qǐng)?bào),2014-12-03(A23) .

[9]譚文柱.城市生活垃圾困境與制度創(chuàng)新——以臺(tái)北市生活垃圾分類收集管理為例[J].城市發(fā)展研究，2011,(07):95-101.

（責(zé)任編輯： 楚和）

An Analysis of the Failure in the Urban Garbage Sorting Initiative——Based on the Policy Network Perspective

DENG Ru-shun
(South China Normal University, Guangzhou, Guangdong, China, 510006)

Given that the garbage sorting became a thorny problem in Guangzhou, the main reason is that the stable relationship between and the resource sharing of benefits within the chain of the garbage sorting network, i.e. the government, the public, sanitation workers, have split up. To avoid the phenomenon of “Garbage Besieged City” in Guangzhou, the government should, learning from the city garbage sorting experiment in Chinese Taipei and the marketization experiment in Xicun, Guangzhou, build a set of public-oriented effective incentive mechanism and introduce market-oriented enterprises so that a stable and mutually trusted garbage sorting policy implementation network could be formed in each link.

garbage sorting policy; stable relationship; benefit chain

X799.3

A

2095－932x（2015）06－0034－05

2015－09－21

鄧如順（1991－ ），女，廣東東莞人，碩士研究生，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院。