曹 峰，孫 慧

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

一、引言

十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，在目前經(jīng)濟(jì)迫切需要轉(zhuǎn)型的背景下，如何制定科學(xué)可行的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系成為提高地方政府治理能力的首要任務(wù)。但遺憾的是，國內(nèi)對此的研究大多停留在理論層面，尚沒有學(xué)者探討如何在實(shí)踐層面推進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實(shí)施。本文將結(jié)合歐盟在此方面的實(shí)踐，分析可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系應(yīng)該具備的基本要素，并在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

一直以來，歐盟都在著力推進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)（體系）在實(shí)踐層面的應(yīng)用，其中的代表性成果就是已經(jīng)被眾多地方政府接受的“歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展自評價體系”（以下簡稱ECOXXI），該指標(biāo)體系基于經(jīng)典的“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”模型，并特別強(qiáng)調(diào)了政府的響應(yīng)，因此具有在實(shí)踐層面推廣和應(yīng)用的先天優(yōu)勢。從2005年建立以來，ECOXXI 已經(jīng)被超過半數(shù)的歐盟地方政府所接受，并成為其制定和評價相關(guān)政策的重要依據(jù)，因此在推進(jìn)歐盟各成員國治理能力提升方面發(fā)揮了積極作用。本文就將結(jié)合該指標(biāo)在地方層面應(yīng)用的具體案例為中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的建立和實(shí)施提供借鑒。本文剩余部分的結(jié)構(gòu)安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述，第三部分是ECOXXI 指標(biāo)體系及其應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)分析，第四部分是對中國區(qū)域可持續(xù)指標(biāo)評價體系設(shè)計的借鑒和啟示，最后是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

由于國內(nèi)在可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)應(yīng)用的探討方面幾乎是空白，我們就主要結(jié)合國外的相關(guān)理論研究和課題實(shí)踐進(jìn)行綜述。

在理論研究方面，國外學(xué)者主要討論了使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）對所有區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評價的可能性。Dahl（1997年）對標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)的適用范圍提出了質(zhì)疑，他認(rèn)為發(fā)達(dá)的超級大國與發(fā)展中的海中島國、原始的族群部落與先進(jìn)的后工業(yè)化社區(qū)以及智能的高科技與落后的手工操作之間在可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)選取上必然存在顯著差異，因此不可能也不應(yīng)該使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）[1]；Bakkes（1997年）則提出區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)應(yīng)該能夠反映特定的政治、文化和制度背景[2]；Dhakal and Imura（2003年）也同樣認(rèn)為將一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)（體系）不加區(qū)分地應(yīng)用到所有的地區(qū)是不合適也是不可能的，但是他們并不反對在某些普遍性的問題上采用統(tǒng)一的指標(biāo)以便于國家和地區(qū)之間進(jìn)行對比[3]。與此相對的是，Ramos & Caeiro（2010年）[4]以及Yigitcanlar & L?nnqvist（2013年）[5]則認(rèn)為評價指標(biāo)的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化有利于對與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的數(shù)據(jù)、問題和政策選擇進(jìn)行對比，同時將高度復(fù)雜的問題濃縮和簡化成單一的指標(biāo)更能激發(fā)學(xué)者們的討論，并可對分析的深入進(jìn)行和政策的科學(xué)制定提供借鑒和指導(dǎo)。更重要的是，統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)評價方式有利于區(qū)域之間進(jìn)行標(biāo)尺競爭和信息的有效傳達(dá)，因而是更加適于在實(shí)踐中推廣的一種評價方式（Flood，1997年）[6]。

雖然學(xué)者們對在實(shí)踐中能否采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)對所有地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評價這一問題并未達(dá)成一致，但是從歐盟在該領(lǐng)域的實(shí)踐來看，評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化已經(jīng)成為一種不可避免的趨勢。根據(jù)歐盟委員會官方網(wǎng)站的統(tǒng)計，從1999年到2014年與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)相關(guān)的11個課題中就有9個是關(guān)于如何推進(jìn)評價指標(biāo)統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化的專題研究。事實(shí)上，歐盟委員會早在1998年出臺的《促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的行動綱領(lǐng)》中就督促各成員國協(xié)調(diào)各自在區(qū)域可持續(xù)發(fā)展方面的評價指標(biāo)和具體政策，并采取切實(shí)有效的措施來監(jiān)督“21 世紀(jì)地方議程”的實(shí)施和推進(jìn)。此后，雖然也有課題實(shí)踐嘗試使用非標(biāo)準(zhǔn)化的方法對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評價，比如有學(xué)者提出不同地區(qū)的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系在指標(biāo)選取、資料搜集和信息傳遞方式方面應(yīng)該由該地區(qū)的公眾、媒體和其他參與者共同決定，但其實(shí)踐最終由于參與主體的過于廣泛而擱淺。因此在最近的15年中，越來越多的課題實(shí)踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)、方法以及指導(dǎo)原則的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化。例如“歐洲一般性指標(biāo)”通過提供具有可比性的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系來監(jiān)督各行政主體在推進(jìn)“21世紀(jì)地方議程”方面的努力和進(jìn)展，成為歐盟很多城市相關(guān)政策評價重要依據(jù)；“地方政府自我評價體系”為歐洲230個地方政府提供了評價區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一般框架，并為相關(guān)政策的制定提供幫助；“歐盟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略評價”則將區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價和地方政府的接受程度相結(jié)合，制定出一套一般性的評價體系，并得以在全歐洲推廣。由此可見，使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)（體系）對區(qū)域可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行評價是一種更加適于在實(shí)踐中推廣的方式，但這樣一種可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系到底應(yīng)該具備哪些要素呢？下面我們就結(jié)合ECOXXI在歐盟各地方政府的應(yīng)用對此進(jìn)行分析。

三、ECOXXI指標(biāo)體系及其應(yīng)用

（一）ECOXXI指標(biāo)體系的基本構(gòu)成及其計算

雖然越來越多的課題實(shí)踐致力于研究區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化問題，但是歐盟委員會發(fā)現(xiàn)這些指標(biāo)體系過多地強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境維度，而在很大程度上忽視了政策和社會的維度，因此其應(yīng)用和推廣特別是在地方政府層面上的應(yīng)用和推廣受到了一定程度的限制。為了解決這一問題，2005年，作為非官方的環(huán)境保護(hù)組織——“歐洲藍(lán)旗協(xié)會”建立了一種新的可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系——ECOXXI，這一指標(biāo)體系共涉及13個部門的21個指標(biāo)（見表1）。在這21個指標(biāo)中，有的屬于政府的政策響應(yīng)指標(biāo)，有的屬于標(biāo)準(zhǔn)化的一般性指標(biāo)。由此可以看出，這一指標(biāo)體系將政策評價和標(biāo)準(zhǔn)化有機(jī)結(jié)合，這也是ECOXXI 能夠在歐盟得以迅速推廣的重要原因。

除指標(biāo)設(shè)計本身的優(yōu)越性之外，ECOXXI 之所以能夠在歐盟得以普遍應(yīng)用還在于其計算結(jié)果的靈活性。具體來講，每一個指標(biāo)的結(jié)果取決于其完成預(yù)期目標(biāo)的程度（見表2）。我們以自然保護(hù)這一部門為例。該部門包括三個一般性指標(biāo)，其總分為“5+2”分，其中，5 分為基礎(chǔ)性得分，2 分為獎勵性得分。按照這種得分標(biāo)準(zhǔn)，三個一般性指標(biāo)的最高得分分別為敏感區(qū)域（自然保護(hù)區(qū)）“2+1”分、自然保護(hù)（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳“1+0.5”分、森林的管理和保護(hù)“2+0.5”分。基礎(chǔ)得分主要是依據(jù)轄區(qū)內(nèi)是否采取行動及采取行動的數(shù)量來計算，而獎勵性得分則主要是依據(jù)政府是否對這些行動進(jìn)行監(jiān)督及行動的多樣性來計算。其靈活性還體現(xiàn)在即使是同一個指標(biāo)中的同一個基礎(chǔ)性得分，ECOXXI也會考慮轄區(qū)規(guī)模和人口數(shù)等控制變量的影響，比如敏感區(qū)域（自然保護(hù)區(qū)）這一指標(biāo)，其所依據(jù)的信息主要是所采取的自然保護(hù)的行動和項(xiàng)目，如果轄區(qū)內(nèi)居民少于20000 人，則其行動數(shù)量必須達(dá)到4件，才能得2 分，否則，只能得1.5 分。相應(yīng)地，轄區(qū)居民在20000—50000人之間，其行動數(shù)量或項(xiàng)目需要達(dá)到6件，才能得2分，否則得1.5分。其他依此類推，如果政府對這些行動和項(xiàng)目有監(jiān)督，則獎勵0.5分，如果這些行動比較多樣，則再獎勵0.5分；在自然保護(hù)（生物多樣性和地理多樣性）的教育和宣傳這一指標(biāo)，其主要依據(jù)教育和培訓(xùn)的信息來進(jìn)行打分，如果有類似的培訓(xùn)中心則得0.6分，如果鼓勵學(xué)校組織類似的活動，則得0.4 分，如果政府對這些項(xiàng)目和活動進(jìn)行監(jiān)督，則獎勵0.5 分；在森林的管理和保護(hù)這一指標(biāo)方面，其主要依據(jù)自然環(huán)境的擴(kuò)大來作為打分的信息依據(jù)，例如轄區(qū)內(nèi)有國家公園，則得0.2分，有市政公園則得0.6分，有市政綠地則得0.4分，有步行街則得0.3分，有信息技術(shù)中心則得0.2分，如果政府對這些活動或項(xiàng)目有監(jiān)督，則進(jìn)一步獎勵0.5 分。自然保護(hù)這一部門總的得分則是以上所有指標(biāo)得分的加總。由此可以看出，ECOXXI 在計算這些一般性指標(biāo)的過程中是十分靈活的，這也是該指標(biāo)體系能夠在實(shí)踐中得以廣泛應(yīng)用的重要原因。

此外，ECOXXI 的應(yīng)用有固定的流程：一般來講，在每年的年初，歐洲藍(lán)旗協(xié)會會組織各地方政府的相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容主要是介紹具體的指標(biāo)、方法與應(yīng)該采取的行動。接下來就是為期四個月的資料搜集、整理和處理過程，這對于地方政府來說是最耗時也是最辛苦的一個階段。等地方政府將資料整理完畢后，協(xié)會通過專門的數(shù)據(jù)庫對資料進(jìn)行處理，并形成中期報告。報告中不僅包括每個指標(biāo)的具體數(shù)值，還包括改善這些指標(biāo)應(yīng)該采取的行動，這其中還有一項(xiàng)關(guān)鍵性的工作就是需要將定量的數(shù)據(jù)分析轉(zhuǎn)化成為定性的語言描述以幫助地方政府對轄區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平做出正確評估。此后的三個月協(xié)會會對所有的報告進(jìn)行綜合評價并與地方政府討論最終的結(jié)果，這一過程將持續(xù)到每年的年底。該過程結(jié)束之后，最終的結(jié)果會向公眾公布。在最初的幾年，最終公布的結(jié)果僅包括所有參與該評價的地方政府的排名，但是有批評認(rèn)為這樣一種傳達(dá)信息的方式不利于公眾理解地方政府在21個指標(biāo)上的具體表現(xiàn)及其動態(tài)變化，也不利于喚起公眾參與實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的積極性，因此，協(xié)會決定在網(wǎng)上公布其報告的全部內(nèi)容以及每一個地方政府在21個評價指標(biāo)中表現(xiàn)最差和表現(xiàn)最好的項(xiàng)目。

表2 ECOXXI指標(biāo)的計算：以自然保護(hù)為例

（二）ECOXXI的具體應(yīng)用

為了更好地理解ECOXXI在應(yīng)用過程中取得的成就和存在的問題，我們選取葡萄牙的奧埃拉什和卡斯凱什兩個城市作為典型案例。之所以選取這兩個城市，是因?yàn)閺?005年開始，這兩個城市就參與到ECOXXI 指標(biāo)體系的應(yīng)用過程中，而且這兩個城市雖然在人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長速度和政府編制上都具有相似的特征，但是在指標(biāo)應(yīng)用的連續(xù)性上面，這兩個城市所持的態(tài)度卻存在顯著差異：卡斯凱什認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)需要持續(xù)使用，因而每年都會申請使用ECOXXI 來評價本城市的可持續(xù)發(fā)展水平；相反，奧埃拉什從2008年開始就不再繼續(xù)使用ECOXXI，而選擇發(fā)展一套適合本地特點(diǎn)的差異化可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)體系。這就為我們分析ECOXXI的應(yīng)用提供了天然的試驗(yàn)場。下面，我們就從內(nèi)在驅(qū)動力、資料的搜集和整理以及結(jié)果與評價三個方面對其實(shí)際應(yīng)用過程進(jìn)行分析。

1.ECOXXI在奧埃拉什的實(shí)踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動因素。2005年，奧埃拉什環(huán)保局在議會同意和財政部門的支持下引入了ECOXXI，并且連續(xù)三年均獲得了“綠旗”的較差評級。因此到2008年，奧埃拉什地方議會決定不再繼續(xù)使用這一評價指標(biāo)，轉(zhuǎn)而將有限的人力和物力用于發(fā)展更加適合本地特色的差異化評價指標(biāo)，其理由是在過去的三年中，雖然ECOXXI耗費(fèi)了大量的成本，但是其評價結(jié)果卻沒有產(chǎn)生顯著變化。由此可見，由于負(fù)責(zé)實(shí)施ECOXXI 指標(biāo)的部門權(quán)力有限，因此無法保證該指標(biāo)的持續(xù)實(shí)施，一旦該指標(biāo)不利于最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的利益，其繼續(xù)實(shí)施就會受到限制。

（2）資料的搜集與整理。在具體的實(shí)踐過程中，環(huán)保局的工作人員必須參加協(xié)會組織的年初培訓(xùn)，這些培訓(xùn)使得這些工作人員對于資料搜集的流程和各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該采取的行動都了如指掌。這其中，資料搜集過程中遇到的最大問題在于那些不感興趣的部門和機(jī)構(gòu)不能夠按時提交數(shù)據(jù)，此外，各部門信息負(fù)責(zé)人的經(jīng)常變動也使得資料搜集的難度進(jìn)一步加大。這些持續(xù)的行政變動被認(rèn)為是影響資料搜集速度的最主要障礙，事實(shí)上，這也是由于負(fù)責(zé)實(shí)施該指標(biāo)體系的部門不具有權(quán)威性所導(dǎo)致的。當(dāng)數(shù)據(jù)搜集完畢后，相關(guān)部門會形成一份報告提交議會討論，討論通過之后的資料才可以提交給協(xié)會。最終的結(jié)果也會經(jīng)由地方議會通過地方媒體以新聞簡報的形式向公眾公布，其內(nèi)容主要包括奧埃拉什的排名及得分最高的指標(biāo)。同樣地，環(huán)境部門也會將這些新聞簡報通知提供數(shù)據(jù)的各個部門，但是詳細(xì)的報告仍然由環(huán)境部門內(nèi)部保存，不會與其他部門共享，也不會服務(wù)于政治需要。

（3）結(jié)果與評價。在ECOXXI實(shí)施的過程中，其不僅成為溝通不同部門之間聯(lián)系的橋梁，也成為相關(guān)部門了解市政工程的有效工具。更重要的是，該指標(biāo)的實(shí)施有利于完善政府搜集資料的渠道，改進(jìn)對于政策措施的評價，而且為建立適合評價本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平的具體指標(biāo)體系提供了堅(jiān)實(shí)的方法論基礎(chǔ)。具體來講，ECOXXI 作為標(biāo)準(zhǔn)化的地區(qū)可持續(xù)發(fā)展評價指標(biāo)（體系）主要發(fā)揮了以下幾種作用：首先，協(xié)會每年年初組織的培訓(xùn)為提高公共管理者的能力和水平提供了良好的平臺，這些培訓(xùn)不僅有利于管理人員觀念的改變，還幫助他們更好地對政策的實(shí)施進(jìn)行科學(xué)評價，這在環(huán)境領(lǐng)域表現(xiàn)得尤其明顯。比如雖然環(huán)境教育已經(jīng)在學(xué)校教育中實(shí)施了長達(dá)14年時間，但是在ECOXXI引入之前，環(huán)境教育的效果從來沒有被正確評估過，所獲得的資料也僅僅是有關(guān)項(xiàng)目參與人數(shù)等數(shù)量指標(biāo)，并沒有關(guān)于這些項(xiàng)目的定性評價，這使得公眾不能充分了解這些項(xiàng)目實(shí)施的效果。其次，ECOXXI 還可以作為內(nèi)部核算工具對傳統(tǒng)的會計進(jìn)行調(diào)整，并使得之前沒有引起重視的活動和政策，比如自然保護(hù)區(qū)政策受到重視，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和自然的和諧發(fā)展。但是ECOXXI 在奧埃拉什的實(shí)施也有弊端，這其中面臨的最重要挑戰(zhàn)就是與地方民眾之間的交流，公眾對每個指標(biāo)的目標(biāo)期望值并不理解，因此無法對地方議會的行為作出準(zhǔn)確的評價。如果能夠通過增加溝通的方式來提高民眾的自覺性，那么可持續(xù)發(fā)展教育和政府政策的透明度都會得到大幅提升。

2.ECOXXI在卡斯凱什的實(shí)踐

（1）內(nèi)在驅(qū)動因素。雖然在卡斯凱什與在奧埃拉什一樣，最初引入ECOXXI 的決定都是由環(huán)境部門做出的，但是卡斯凱什后來將這一權(quán)力移交給了地方議會下設(shè)的21世紀(jì)地方議程辦公室，其相對于環(huán)保部門具有更高的權(quán)威性，并將ECOXXI 的引入視為卡斯凱什實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性舉措。也正是因?yàn)樽罡邫?quán)力部門的支持，ECOXXI 才在卡斯凱什得以持續(xù)實(shí)施，這與奧埃拉什的情況形成了鮮明對比。

（2）資料的搜集與整理。也正是因?yàn)镋COXXI的實(shí)施由更有權(quán)威的部門負(fù)責(zé)，與奧埃拉什相比，卡斯凱什在資料搜集與整理過程中遇到的難度要小很多。同時官員反映協(xié)會網(wǎng)上的平臺設(shè)計非常清晰，指標(biāo)具有較大的相關(guān)性且非常容易理解，指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)逐年的變化不大，對于某些政策的評價也起到了至關(guān)重要的作用。數(shù)據(jù)整理完畢后，最終的結(jié)果會向地方議會和地方媒體公布，主要內(nèi)容也是該城市的排名以及表現(xiàn)最好的指標(biāo)。除了幫助相關(guān)部門正確地評價相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展政策之外，ECOXXI還可以指明指標(biāo)改進(jìn)的方向并推動可持續(xù)發(fā)展政策的進(jìn)一步完善。

（3）結(jié)果與評價。ECOXXI 在奧埃拉什應(yīng)用過程中遇到的最大挑戰(zhàn)就是部門內(nèi)部交流和協(xié)會最終公布的評價結(jié)果。有官員建議協(xié)會應(yīng)該對不同城市之間的指標(biāo)進(jìn)行分析、對比和趨勢預(yù)測，將做得最好的城市與其他城市現(xiàn)在的結(jié)果相比較以獲得改進(jìn)可持續(xù)發(fā)展政策的政治支持。此外，ECOXXI 是通過自上而下的方式形成的，指標(biāo)的選取以及要達(dá)到滿分所需要的活動都是提前設(shè)計好的，比如5個教育類的項(xiàng)目就可以使一個城市獲得最高等級的評分，但是對于這些項(xiàng)目的質(zhì)量和規(guī)模沒有做出明確的區(qū)分和要求。當(dāng)然，毋庸置疑的是ECOXXI 的實(shí)施也有其積極的作用：首先，它為評價轄區(qū)內(nèi)不同的項(xiàng)目和政策提供了有效的工具，并且促進(jìn)了不同部門之間的溝通與合作；其次，通過資料的搜集，它可以幫助政府部門準(zhǔn)備多種多樣的素材，以方便其與不同種類聽眾的溝通和交流；再次，方便了不同地區(qū)之間的聯(lián)網(wǎng)和信息交流，同時也為實(shí)現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和政策建議。

四、對中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系設(shè)計和提高地方政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的啟示

（一）中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的建立

1.評價體系必須強(qiáng)調(diào)政策的“響應(yīng)”指標(biāo)

如表1所示，在ECOXXI的21個評價指標(biāo)中，有許多是政策響應(yīng)指標(biāo)，這也是ECOXXI 被各地方政府迅速接受和廣泛推廣的根源所在。政策響應(yīng)指標(biāo)的加入實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了地方政府在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中扮演的重要角色，同時也為地方政府將來的努力和行為指明了方向。需要注意的是，政策相應(yīng)指標(biāo)的設(shè)計必須要具有可實(shí)施性，如表2所示，森林管理和保護(hù)這一指標(biāo)主要通過自然保護(hù)區(qū)、市政公園、市政綠地、市政名勝、步行街和信息技術(shù)中心的數(shù)量來衡量，這些都是地方政府針對環(huán)境保護(hù)中的外部性提供的公共產(chǎn)品，因此特別適于評價地方政府在實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上的努力和效果。

2.評價體系必須強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化的一般性指標(biāo)

如表1所示，在ECOXXI的21個評價指標(biāo)中，也有許多是一般性指標(biāo)，這也是歐盟委員會和各成員國在轄區(qū)內(nèi)推行該指標(biāo)的主要原因。一般性指標(biāo)的主要優(yōu)勢在于可以直接對各地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展水平進(jìn)行參照和對比，這可以有效防止地方政府利用信息不對稱和各種不確定性來進(jìn)行投機(jī)和逃避責(zé)任，這一點(diǎn)就兼顧了標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的優(yōu)勢，而且尤其適合于類似中國這樣的國家，因此，我們在建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系時，必須要盡可能多地包含一般性指標(biāo)。

3.評價指標(biāo)的結(jié)果必須兼具一般性和靈活性

如表2所示，預(yù)期目標(biāo)應(yīng)該根據(jù)轄區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等進(jìn)行適時調(diào)整，最后根據(jù)完成預(yù)期目標(biāo)的情況將區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展水平轉(zhuǎn)換成可比較的分?jǐn)?shù)，這樣就既具有了一般性，又兼顧了靈活性。此外，根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的實(shí)際情況，我們一方面要對每一項(xiàng)考核指標(biāo)都設(shè)計一個預(yù)期目標(biāo)，另一方面還要對預(yù)期目標(biāo)的大小進(jìn)行適時調(diào)整，從而使得考核體系的設(shè)計能夠與時俱進(jìn)。因此，中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系兼具一般性和靈活性的特點(diǎn)，相對于單一的標(biāo)準(zhǔn)化評價指標(biāo)具有一定的優(yōu)勢。

（二）中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實(shí)施

1.必須將實(shí)施責(zé)任賦予最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)

如同在案例分析中所指出的，由最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實(shí)施考核，不僅可以避免利益沖突帶來的實(shí)施中斷，還可以更好地協(xié)調(diào)不同部門之間的行動和進(jìn)度。由于資料的搜集和整理是指標(biāo)考核過程中最困難也是最耗時的階段，如果負(fù)責(zé)這一活動的部門并不具有足夠的權(quán)威性，那么很容易就會出現(xiàn)拖拉和相互推諉的現(xiàn)象。具體到中國而言，可以設(shè)立由各地一把手牽頭的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價領(lǐng)導(dǎo)小組，以推動該評價體系的順利實(shí)施。

2.設(shè)計規(guī)范的實(shí)施流程

如同ECOXXI 的實(shí)施一樣，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系的實(shí)施也需要經(jīng)過由“培訓(xùn)—資料搜集—評價匯總—公之于眾”四個階段。每年年初相關(guān)部門就組織專家對工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容包括指標(biāo)的內(nèi)容、所需資料、計算方法及所應(yīng)采取的行動等。在結(jié)果評價上，要將定量分析和定性分析相結(jié)合，并盡可能詳盡地公布評價結(jié)果，將等級最高地區(qū)的指標(biāo)與等級最差地區(qū)的指標(biāo)進(jìn)行對比，并說明這些地區(qū)未來可以改進(jìn)的領(lǐng)域和改進(jìn)的具體方法。

3.開發(fā)網(wǎng)絡(luò)平臺，對傳統(tǒng)的會計核算進(jìn)行調(diào)整

利用網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境會計技術(shù)，對傳統(tǒng)的信息平臺和會計核算進(jìn)行改造升級。這一方面是ECOXXI在卡斯凱什得以持續(xù)應(yīng)用的外部原因，同時也是ECOXXI在奧埃拉什所發(fā)揮的積極作用之一。根據(jù)卡斯凱什的經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)絡(luò)平臺的指標(biāo)設(shè)計應(yīng)該清晰穩(wěn)定且容易理解，這對于政策的評價將起到至關(guān)重要的作用。而對傳統(tǒng)的會計進(jìn)行調(diào)整則會使之前沒有引起重視的活動和政策開始受到重視，從而逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和自然的和諧發(fā)展。

根據(jù)上文的分析，我們發(fā)現(xiàn)，要建立一個可實(shí)施的區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系，就必須在該體系中強(qiáng)調(diào)政策響應(yīng)指標(biāo)和一般性指標(biāo)，同時兼顧一般性和靈活性兩個基本原則；在具體的實(shí)施過程中，我們應(yīng)該將實(shí)施的責(zé)任賦予最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)，設(shè)計出規(guī)范的實(shí)施流程，并利用網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境會計對傳統(tǒng)的信息平臺與會計核算進(jìn)行改造升級。此外，從歐盟區(qū)域可持續(xù)發(fā)展評價體系實(shí)踐的過程中我們可以看出，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)就是要設(shè)計科學(xué)合理的評價體系，并且在設(shè)計和實(shí)施的過程中，需要注意以下幾點(diǎn)：

首先，在對地方政府治理能力的評價方面，必須將一般性和靈活性緊密結(jié)合，這樣才能使作為評價對象的地方政府更容易接受和信服。具體來說，ECOXXI 之所以能夠被很多地方政府接受，一方面是因?yàn)檫@一評價體系實(shí)現(xiàn)了定量分析與定性分析的結(jié)合，其在對標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進(jìn)行定量描述的同時，還結(jié)合地區(qū)的特色對這些標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)進(jìn)行定性分析，從而幫助決策者更好地做出評價。另一方面是因?yàn)樵撛u價體系在結(jié)構(gòu)設(shè)計和評價方式上十分靈活：ECOXXI 共有21個一般性評價指標(biāo)，涉及環(huán)境、制度、政府等多個主體，在具體的評價打分上，采取了基礎(chǔ)分加獎勵分的辦法，并根據(jù)人口規(guī)模進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，從而使得其在應(yīng)用過程中更加方便和科學(xué)。

其次，在對地方政府治理體系和治理能力進(jìn)行評價時，必須引入第三方機(jī)構(gòu)，這也是提高政府治理體系和治理能力的題中應(yīng)有之義。ECOXXI的設(shè)計者是非官方組織“歐洲藍(lán)旗協(xié)會”，它之所以能夠自上而下地設(shè)計出一套能夠被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系，一方面是因?yàn)樗鼡碛幸粋€跨學(xué)科、跨部門的專業(yè)委員會，另一方面則是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)沒有積極參與其中，采取自下而上的途徑也不現(xiàn)實(shí)。而這恰恰符合目前中國的情形，無論是中央政府還是地方政府暫時還沒有積極地設(shè)計出一套指標(biāo)來考核自己，而下層的民眾對此也愛莫能助，因此只能由第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)來完成，然后再由中央政府協(xié)助推廣。

再次，做好教育普及和信息交流工作，使得各主體都能有效參與到地方政府治理體系和治理能力的評價與完善工作中來。一方面，要吸收ECOXX的優(yōu)點(diǎn)，組織工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，在增加工作人員知識儲備的同時轉(zhuǎn)變工作人員的觀念，這樣才能真正改變政府的行為和政策取向；另一方面，要加強(qiáng)治理體系和治理能力教育，對于評價的結(jié)果要向全社會進(jìn)行公布，使民眾能夠?qū)τ谡男袨橛斜容^清晰的理解，從而喚醒民眾參與評價的積極性。實(shí)際上，提高全體民眾治理能力也是提高政府治理能力的基礎(chǔ)和保障，只有在一個全民治理能力都很高的社會中才能培育出一個治理能力很高的政府。

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