任丙強(qiáng)，晏 藺

（北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191）

一、前言

在鄰避事件中，一個焦點問題是鄰避設(shè)施周邊的居民的特殊利益與公共利益之間的矛盾。鄰避設(shè)施對居住環(huán)境、身體健康和經(jīng)濟(jì)等方面如果存在潛在的威脅和損失，周邊居民就會試圖阻撓項目建設(shè)，并改變政府決策。這種行動實際上是一個自覺或不自覺的理性策略選擇活動，同樣政府也會根據(jù)不同情況采取相應(yīng)的態(tài)度和策略。因此，鄰避沖突過程在很大程度上是行動者在一定條件約束下的策略選擇過程。行動者策略是沖突解決的重要影響因素，是理解鄰避沖突解決及其存在問題的關(guān)鍵。因此，本文主要研究行動者的策略與互動過程，試圖構(gòu)建一個公眾與政府之間的行動策略模型。

鄰避沖突既存在于城市，也存在于鄉(xiāng)村。當(dāng)前，學(xué)者們普遍關(guān)注到民眾的維權(quán)行為及其策略，尤其是對農(nóng)民的維權(quán)抗?fàn)幮袨檫M(jìn)行了較為深入的研究，提出了各種解釋框架。歐博文和李連江較早提出了農(nóng)民“依法抗?fàn)帯钡男袆硬呗?，認(rèn)為農(nóng)民實際上是利用中央政策來對抗地方政府對自身權(quán)益的侵害[1]。在這種解釋框架基礎(chǔ)上，應(yīng)星認(rèn)為農(nóng)民精英作為草根行動者在利益表達(dá)方面具有權(quán)宜性，并能夠進(jìn)行理性控制并適時結(jié)束[2]，進(jìn)而將農(nóng)民行動策略概括為“以理抗?fàn)帯被蛘摺耙詺饪範(fàn)帯钡萚3]。以上研究均是假定農(nóng)民作為“弱者”只能依據(jù)法律、政策或現(xiàn)實條件而采取策略行動，而忽略了本身可以作為武器的“弱者身份”在底層抗?fàn)幹械闹匾饔肹4]。如針對農(nóng)村的環(huán)境沖突，農(nóng)民也可能以粗暴的方式抗議事關(guān)自身健康和生存的環(huán)境污染問題。李晨璐和趙旭東認(rèn)為抗?fàn)幨且粋€過程，在復(fù)雜的抗?fàn)幹按嬖谥鴶r路、打砸、跪拜等各種形式的原始抵抗[5]。從歷史角度考察，農(nóng)民環(huán)境抗?fàn)幍牟呗噪S著社會政治結(jié)構(gòu)的變遷而在不斷變化，從計劃經(jīng)濟(jì)時期的柔性抗?fàn)庌D(zhuǎn)變到市場經(jīng)濟(jì)時期的依法抗?fàn)幒鸵詣菘範(fàn)嶽6]。因此，從歷史宏觀角度來看，農(nóng)民的行動策略不斷進(jìn)行著變化。當(dāng)前時期，其行動策略也是多元化的組合，既存在著依法抗?fàn)?，也存在著原始抵抗；既可能利用“弱者身份”進(jìn)行表演，也可能走向暴力沖突；既可能是適可而止的理性利益表達(dá)，也可能因無法控制而演變?yōu)槿后w泄憤事件。

總的來看，目前關(guān)于農(nóng)民維權(quán)、農(nóng)村鄰避沖突策略的文獻(xiàn)存在一定問題：一是這些研究大多將國家作為農(nóng)民維權(quán)的背景，而缺乏對政府策略性行動的充分關(guān)注。實際上，農(nóng)民維權(quán)是國家和民眾相互策略性行動所達(dá)成的動態(tài)平衡結(jié)果[7]。二是當(dāng)前研究大多試圖將農(nóng)民的策略概括為一種模式，然而農(nóng)民的行動策略往往是多元的，并且經(jīng)常采用多種策略組合。另外，目前尚缺乏對城市環(huán)境沖突各主體策略的深入研究，也缺乏理論化的概括。雖然從理論上分析農(nóng)村的鄰避沖突可以為城市鄰避沖突研究提供借鑒，但是由于城市沖突中的行動者，無論政府還是公眾，在思維邏輯、行動資源、組織方式等方面均與農(nóng)村存在著較大差異，因此行動者的策略也必然存在著差別。

二、城市鄰避居民的行動策略模型

城市鄰避沖突涉及的直接利益主體主要包括政府、鄰避設(shè)施附近的居民及鄰避設(shè)施的建設(shè)方。然而在各事件沖突過程中，作為承建方的企業(yè)較少直接與民眾沖突，直接接觸的雙方為政府和城市鄰避居民。因此，本文將基層地方政府和城市鄰避設(shè)施附近的居民作為主要行動者。

從北京六里屯居民反對垃圾焚燒廠事件和廈門PX事件開始，垃圾焚燒廠、PX化工廠、鐵路、發(fā)電廠等常常被項目周邊居民所抵制并引發(fā)頻繁的鄰避沖突。例如，因垃圾焚燒廠建設(shè)引發(fā)的事件在北京高安屯、南京江北、江蘇吳江、廣東番禺等地相繼發(fā)生；而反對PX工廠的沖突則在廈門、大連、寧波、鎮(zhèn)海、天津、昆明、茂名等地發(fā)生。綜觀這些鄰避事件，其過程與行動者策略具有高度的相似性?；谶@些案例，本文總結(jié)了鄰避沖突中公眾與政府的行動策略及其模型。

在當(dāng)前條件下，受到鄰避項目影響的居民采取各種行動方式，例如簽名、申訴、司法訴訟、行政復(fù)議、聽證會、新聞報道、網(wǎng)絡(luò)動員、集會等。公眾從理、法、情三種立場采取各種行動，概括起來主要包括四種策略，即受害者策略、依法策略、媒體動員策略以及規(guī)?；呗裕疫@些策略相互之間有重疊和交叉（如圖1）。

圖1 公眾行動策略關(guān)系示意圖

（一）受害者策略

公眾認(rèn)為自己從道理上來看是“占理”的，是項目的受害者，政府不能以公眾利益之名而犧牲項目周邊居民的利益。鄰避設(shè)施帶來的有毒氣體、地下水污染或者輻射等對生命和健康的威脅突破了公民的容忍底線。居民認(rèn)為自己是政府決策的“受害者”，“為什么要建在我家后院”是居民的共同疑問和心理不公平感受的直接反映。受害者策略的關(guān)鍵是建構(gòu)起居民共同認(rèn)同的“害”，即鄰避設(shè)施的風(fēng)險及其對公眾利益的嚴(yán)重?fù)p害。城市社區(qū)居民具有多元化的教育、職業(yè)、專業(yè)知識等特征，相互間的討論逐漸建構(gòu)形成自身對鄰避設(shè)施風(fēng)險的認(rèn)知。在一些垃圾焚燒沖突案例中，社區(qū)居民通過網(wǎng)絡(luò)等查找資料，尋求外部環(huán)境專家和團(tuán)體幫助，了解垃圾焚燒的后果，逐漸認(rèn)識到垃圾焚燒可能產(chǎn)生致癌氣體。這種認(rèn)知與政府及其專家團(tuán)體所使用的話語，如“技術(shù)安全”“先進(jìn)國家經(jīng)驗”“對健康沒有危害”等形成鮮明對立。居民進(jìn)一步尋找項目工程決策和施工中的各種問題，從項目選址過程到環(huán)境影響評價，其中存在的各種問題使居民對地方政府產(chǎn)生信任危機(jī)，強(qiáng)化了公眾的受害者感受。

因此，受害者的思維和策略具有兩個不同面向。一是群體內(nèi)部的認(rèn)同建構(gòu)。集體行動建構(gòu)在集體認(rèn)同的基礎(chǔ)之上，“集體認(rèn)同的建構(gòu)可以說是集體行動中不可或缺的一部分”[8]。受害者身份使得人們將個體命運(yùn)與集體命運(yùn)聯(lián)系在一起，從而克服集體行動中的“搭便車”現(xiàn)象，“我們家”“我們小區(qū)”“我們子孫”等詞語的出現(xiàn)增強(qiáng)了人們的情感共鳴。同時，受害者策略會通過媒體將受害者處境置于媒體關(guān)注范圍，喚起社會的關(guān)注和討論。二是向政府提出訴求。居民一般會向地方政府展示日常經(jīng)驗和自身論證的項目風(fēng)險和危害。但城市居民的行為與農(nóng)民存在差異，他們不僅僅是一般性地“訴苦”，而且更加強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)利。

（二）依法策略

城市居民行動理性，表現(xiàn)出平和與依法的特征。在事件醞釀階段，居民已經(jīng)有意識地采取合法途徑解決問題，避免因違法而陷入被動境地。依法策略表現(xiàn)在通過政府認(rèn)可的制度內(nèi)途徑反映問題，主要途徑包括上訪、行政復(fù)議、司法訴訟等各種方式。上訪是最常用的一種合法途徑。在行動過程中，居民清楚了解到單純到信訪機(jī)構(gòu)上訪并不能解決問題，而是將自身意見和論證提供給政府各個相關(guān)部門，主要包括環(huán)保部門、城市規(guī)劃部門、市政市容管理部門等。行政復(fù)議和司法訴訟也是重要的合法途徑，但很多項目是政府的重點規(guī)劃工程，能給地方政府帶來經(jīng)濟(jì)利益或者解決急迫的問題，在行政主導(dǎo)機(jī)制下，公眾訴求難以達(dá)到預(yù)期結(jié)果。

合法途徑的暢通和有效是協(xié)調(diào)利益與緩和沖突的重要保證。公眾利益表達(dá)的合法途徑似乎方式很多，尤其是城市公眾是充滿了多樣化的開放群體。職業(yè)多元性使得行動者能夠利用各種資源接近政府，更能充分利用現(xiàn)有的各種合法途徑（任丙強(qiáng)，2014）。然而，他們多管齊下的合法策略依然面臨著無效率、無效果的窘境。為了維護(hù)自身利益，居民也可能采取一些合法但并不是制度化的途徑，如簽名或?qū)ふ铱v向體制內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)等。一些案例說明通過人大或政協(xié)提案，是對地方政府施加壓力、維護(hù)居民利益的重要手段。

（三）媒體動員策略

鄰避居民“據(jù)理力爭”“合法策略”等并不能完全實現(xiàn)目標(biāo)，為了獲得社會更廣泛的同情和支持，他們同時尋求傳統(tǒng)媒體和互聯(lián)網(wǎng)媒體的幫助。傳統(tǒng)媒體主要指廣播、報紙、電視等。城市居民擁有相對豐富的社會資源，在某些情況下能聯(lián)系到傳統(tǒng)媒體。傳統(tǒng)媒體報道會對地方政府形成沉重的社會輿論壓力，從而真正引起核心決策部門以及上級政府部門的關(guān)注，增加問題解決的可能性。這種獨特作用使得居民動員各種社會資源尋求傳統(tǒng)媒體關(guān)注和報道。在很多案例中，傳統(tǒng)媒體的確能使鄰避沖突獲得公眾關(guān)注，并在沖突解決中發(fā)揮積極的推動作用。然而在絕大多數(shù)情況下，主流媒體往往從政府視角進(jìn)行統(tǒng)一口徑的報道，甚至配合地方政府封鎖消息，以達(dá)到控制社會輿論的目的[9]。

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展為居民提供了廣闊的媒體動員渠道，即互聯(lián)網(wǎng)媒體。在互聯(lián)網(wǎng)時代，每個具有上網(wǎng)能力和機(jī)會的個人都可能成為獨立媒體，以博客、微博、微信為代表的“Web2.0”時代，居民以各種方式發(fā)布鄰避沖突信息，吸引廣泛的社會關(guān)注和同情，使其成為網(wǎng)絡(luò)熱點。這樣做不但能在內(nèi)部形成網(wǎng)絡(luò)組織和動員，為大規(guī)模的集體行動做好輿論和組織準(zhǔn)備；而且能給地方政府施加強(qiáng)大的壓力，迫使其采取一定的措施平息公眾輿論。在鄰避沖突案例中，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)揮了組織動員、資源整合以及建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)議程的作用（任丙強(qiáng)，2013）。

（四）規(guī)?；呗?/h3>

規(guī)模化策略是指通過聚集一定規(guī)模數(shù)量的公眾，并通過“抗?fàn)幈硌荨倍蛘戏ū磉_(dá)訴求，這是集“理”“法”“情”三種策略于一身的集體行動策略，是鄰避沖突維權(quán)的頂峰。事實上，絕大多數(shù)的公眾維權(quán)并不能組織規(guī)?；募w行動，只有極少數(shù)的公眾參與能走向規(guī)?；袆拥牡缆?。規(guī)?；呗缘倪壿嬙谟冢旱谝唬娭挥型ㄟ^人數(shù)眾多的行動，才能引起政府的關(guān)注，這是利益訴求能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。第二，人數(shù)眾多的集體行動能法不責(zé)眾，分散活動風(fēng)險?，F(xiàn)實中，街頭式的規(guī)?；袆訁s一直被視為社會風(fēng)險來源，受到嚴(yán)格限制。

規(guī)?；呗缘谋憩F(xiàn)形式多種多樣，并且根據(jù)不同環(huán)境而變化。當(dāng)某種行動策略取得效果后，人們?nèi)菀资艿郊?，將其?fù)制到本地的鄰避抗?fàn)幹?。綜觀業(yè)已發(fā)生的鄰避事件，規(guī)?；男袆觾A向于采用集體“散步”“購物”“曬太陽”“車隊表演”等方式，規(guī)避合法性風(fēng)險，并制造轟動效應(yīng)。規(guī)模化策略既不能過度刺激政府，也不能違背公眾期待，否則會造成民意譴責(zé)，適得其反。這決定了大多數(shù)的規(guī)?；袆邮瞧胶投硇缘?，但也可能因大量民眾的加入而失去控制。行動規(guī)模的大小也因鄰避沖突的性質(zhì)而有所變化。例如在一些關(guān)于垃圾焚燒處理廠的案例中，群體行動的規(guī)模并不大，僅僅是周邊社區(qū)的參與者，人數(shù)可能從數(shù)十人到幾百人；而在一些涉及范圍較大的PX工廠案例中，參加人數(shù)可能多達(dá)上萬人。

三、地方政府的行動策略模型

地方政府的行動策略在一定程度上是公眾行動的一種被動性回應(yīng)。從政府態(tài)度與手段兩個維度，可以將政府的行動策略劃分為四個類型，即冷漠、溝通、強(qiáng)制與妥協(xié)（參見圖2）。

圖2 政府應(yīng)對鄰避沖突的行動策略分類

（一）冷漠策略

冷漠和拖延往往是地方政府對待一些公眾意見的第一反應(yīng)，這也是官僚體制固有的弊端。在鄰避沖突過程中，除了上述一般性的體制因素外，還存在其他原因?qū)е碌胤秸膽B(tài)度冷漠。第一，作為公共產(chǎn)品，鄰避設(shè)施能滿足社會發(fā)展的需要，為社會整體發(fā)展帶來利益。從政府角度來看，這些鄰避項目具有天然的合理性。基于此，政府往往認(rèn)為鄰避居民是為了個人私利而反對。更有甚者，有些學(xué)者也將反對者描繪成一群情緒化的、無知的個人，受到自私自利的鼓動，從而妨礙了公共利益的實現(xiàn)[10]。第二，鄰避項目都是經(jīng)過政府的審批和立項，從形式上看是合法項目，尤其是很多重大項目是地方政府規(guī)劃工程或者重大招商引資項目，事關(guān)地方政府政績和利益。第三，地方政府管理機(jī)構(gòu)和權(quán)力的“碎片化”導(dǎo)致任何一個相關(guān)政府部門都不能單獨對項目行使決定權(quán)。

政府在自認(rèn)為鄰避工程“合理”“合法”，而自身也“無力”改變的情況下，冷漠和拖延成為最佳的策略選擇。在鄰避問題發(fā)生初期，針對民眾的上訪、簽名等行動，政府往往選擇沉默，一般寄希望于“冷處理”的策略，以“大事化小”“小事化了”的消極態(tài)度對待上訪人員。政府只是聽取相關(guān)人員的意見，并沒有解決問題的意向和動力。

（二）溝通策略

隨著鄰避事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大，政府逐漸認(rèn)識到問題的嚴(yán)重性。居民開始在社區(qū)進(jìn)行一定的動員，懸掛標(biāo)語、簽名、咨詢與宣傳等，甚至有時也會與項目建設(shè)方產(chǎn)生一定摩擦。政府面臨著維穩(wěn)壓力，因此在這個階段開始注重居民意見，處理問題態(tài)度由消極轉(zhuǎn)到積極，用溫和態(tài)度進(jìn)行溝通和教育。地方政府開始認(rèn)真聽取公眾意見，傳達(dá)信息，并試圖建立起雙方的信任關(guān)系。地方政府會派遣一些相對重要領(lǐng)導(dǎo)到事件現(xiàn)場，召開座談會、協(xié)調(diào)會，邀請專家與民眾進(jìn)行溝通，聽取民眾意見，并呼吁民眾采取理性的表達(dá)方式。同時針對外界的疑惑和猜測，召開新聞發(fā)布會或者通過政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、傳統(tǒng)媒體報道等形式予以解答和說明。

政府向公眾傳遞鄰避設(shè)施相關(guān)信息的過程，也是教育和說服民眾的過程。地方政府往往向民眾保證項目設(shè)施在技術(shù)上是有保障的，不會對民眾的身體健康造成損害。政府通過媒體普及相關(guān)知識，并將媒體話語引導(dǎo)到政府統(tǒng)一的話語體系中來，強(qiáng)調(diào)項目的社會必要性與技術(shù)可行性，鄰避居民應(yīng)考慮到更廣大的公共利益。上述策略在一定程度上能使民眾認(rèn)識到政府解決問題的誠意和努力，釋放群體怨言和壓力。然而需要指出的是，由于缺乏制度化的溝通機(jī)制，難以確定居民的對話主體，溝通現(xiàn)場往往雜亂無序，而出面對話的官員也是臨時性的任務(wù)，并沒有處理問題和做出實質(zhì)性決定的權(quán)力。這些因素導(dǎo)致溝通效果有限，并不一定能獲得公眾滿意，甚至有可能走向反面。

（三）強(qiáng)制策略

地方政府的強(qiáng)制策略存在不同形式，如警告、控制，甚至是大規(guī)模的壓制等。在大規(guī)模的集體行動爆發(fā)之前，政府實際上已經(jīng)在使用一些警示手段，警察會警告部分組織者，尤其是在國家“單位制”系統(tǒng)就職的人員面臨更大的壓力，有可能退出行動[11]。在大多數(shù)情況下，民眾無法組織起大規(guī)模的抗議，政府的強(qiáng)制策略可以說是非常有效的。然而一旦極少數(shù)大規(guī)模行動產(chǎn)生，為了社會穩(wěn)定，上級政府施加的壓力急劇提升，地方政府必須快速平息民眾集體行動。地方政府往往會繼續(xù)采取強(qiáng)制措施，抓捕事件中的某些違法犯罪分子，達(dá)到威懾和警示目的，避免再次出現(xiàn)大規(guī)模的集體行為和違反治安的行為。

同時，地方政府或上級政府會做出承諾，一般是暫停鄰避設(shè)施項目，重新進(jìn)行環(huán)境影響評價以及吸收公眾意見等。這種承諾達(dá)到了民眾的預(yù)期目的，大規(guī)模集會將隨之消散。從多個鄰避沖突案例來看，政府做出承諾之后，一般都沒有再次出現(xiàn)大規(guī)模的集體行動。但有些地方政府輕率地使用警力，有可能激化矛盾，導(dǎo)致抗議居民的行為無法控制，最終形成警民沖突。因此，公眾集體行動結(jié)果是否平和理性是由政府的決定及其行為所塑造的。

（四）妥協(xié)策略

在大規(guī)模的集體行動發(fā)生之后，鄰避設(shè)施建設(shè)受到社會各界的關(guān)注。如果地方政府的威脅與壓制策略失效的話，那么面對輿論和社會穩(wěn)定壓力，政府不得不采取妥協(xié)策略。地方政府采取妥協(xié)策略的原因有以下方面：一是城市政府的理念發(fā)生變化，現(xiàn)代城市政府具有更多的寬容和妥協(xié)精神。二是社會穩(wěn)定壓力所付出的成本超出政府項目收益。在當(dāng)前的考核體制下，社會穩(wěn)定是第一位的。有損社會穩(wěn)定的群體行動可能影響到地方官員的政績考核。三是經(jīng)過群體行動，政府也意識到自身決策存在瑕疵和不足，也能借此機(jī)會重新進(jìn)行政策論證。妥協(xié)主要表現(xiàn)在地方政府一般會宣布暫停爭議項目，有的情況下甚至宣布永久取消。另外，在之后的政策論證中較為注重吸納公眾和其他社會團(tuán)體參加聽證會、論證會等，聽取各方面意見。一些案例表明，地方政府會否定原來的政策方案，重新進(jìn)行選址。同樣值得關(guān)注的是，這種協(xié)商并沒有形成制度化成果，也沒有改變政府決策體制，而僅僅是應(yīng)對個別事件的策略。

四、政府與居民的策略互動過程與沖突演化

有學(xué)者總結(jié)出群體性事件發(fā)生的規(guī)律：“起因很小——基層反應(yīng)遲鈍——事態(tài)升級爆發(fā)——基層無法控制——震驚高層——迅速處置——事件平息”[12]。鄰避沖突事件也遵循著相似的演化過程，體現(xiàn)出居民和政府之間在行動策略上的互動和博弈。居民采取的策略及其效果與政府行為密切相關(guān)；同樣，政府的行動策略也是在當(dāng)前社會政治條件下對鄰避行動的一種反應(yīng)。鄰避沖突的發(fā)展過程經(jīng)歷四個階段：事件初期、醞釀期、爆發(fā)期和平息期。行動者在不同階段采取的主要行為策略也存在差別（如圖3所示）。同時，在各個階段，策略的選擇并非是單一的，而往往是多種策略組合進(jìn)行，只是在某一時期某種策略顯得更為突出。

圖3 鄰避沖突各階段政府與居民的行動策略

在事件初期，民眾逐漸認(rèn)識到鄰避設(shè)施的風(fēng)險與危害，構(gòu)建“受害者”認(rèn)同，開始采取制度內(nèi)的上訪向政府反映問題，這一階段的行動主要是由個人和少數(shù)精英進(jìn)行。面對公眾的上訪，政府部門認(rèn)為鄰避設(shè)施建設(shè)合理、合法，政府與公眾對鄰避設(shè)施的“理”“法”認(rèn)知分歧明顯，政府部門基本上采取冷漠和拖延策略。接待上訪部門并沒有項目的決定權(quán)力，結(jié)果只能是通過接訪、發(fā)布官方統(tǒng)一回復(fù)等形式化方式安撫民眾情緒。

在醞釀期，一些較小規(guī)模的集體行動開始在社區(qū)中展開，如發(fā)放傳單、簽名、集體上訪請愿等。上訪等行政手段失效導(dǎo)致公眾向媒體求助，展開媒體動員，吸引社會關(guān)注?；鶎诱l(fā)現(xiàn)事件發(fā)展有朝大規(guī)模群體行動發(fā)展的傾向，其態(tài)度開始由消極冷漠轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極應(yīng)對，主動深入基層與民眾展開面對面的交流和溝通，并盡力嘗試通過政府話語對民眾進(jìn)行教育。

但地方政府并不真正試圖改變原有政策，溝通與教育策略導(dǎo)致民眾更加不滿。城市居民開始采用了規(guī)模化的“鬧大”策略，既增強(qiáng)行動的影響力和表演性，也避免陷入合法性困境，所以采用了集體“散步”“購物”等策略，卻增加了社會穩(wěn)定風(fēng)險，使政府不能推諉和敷衍。因此，這種策略成為民眾實現(xiàn)利益訴求的優(yōu)先策略。政府面對群體行動則采用壓制策略，通過警示和分化組織者、大量警察嚴(yán)防死守，甚至抓捕部分違法犯罪者而控制群體行動。民眾與政府之間的矛盾達(dá)到了頂點。

面對強(qiáng)大的社會穩(wěn)定壓力與輿論壓力，政府采取妥協(xié)策略，做出承諾，盡快平息事件。在事件平息后，地方政府與公眾之間在鄰避項目的重新論證和選址上進(jìn)行一定協(xié)商，有些項目暫停，有些遷址。值得注意的是，經(jīng)過政府的層層策略應(yīng)對，事實上只有在極少數(shù)情況下，民眾能組織起大規(guī)模的集體行動，并迫使政府妥協(xié)。但這也不意味著目前的政府策略是完全成功的，相反政府的行為方式實質(zhì)上是壓制了公眾利益訴求，將社會矛盾不斷積累，結(jié)果必然導(dǎo)致一些事件突破政府限制而爆發(fā)出來。

五、結(jié)論

城市鄰避沖突及其過程是相關(guān)利益者的行為策略選擇和博弈過程，居民和政府均采取有利于自身的策略。居民從“理”“法”“情”各個維度采取行為策略，對政府施加壓力。其策略選擇具有明顯特征：一是多元策略組合，多管齊下，尤其是常規(guī)行政手段和非常規(guī)的規(guī)?；呗韵嘟Y(jié)合，規(guī)?；呗允敲癖娦袆拥年P(guān)鍵。二是力圖在理性和壓力之間尋求平衡。大多數(shù)策略會盡力保持理性，希望通過采取溫和、理性的方式獲取社會力量的支持，同時必須保持一定的壓力，迫使政府回應(yīng)。政府在應(yīng)對民眾策略時處于一個較為被動位置，是因為對民眾行動的延遲反應(yīng)。

通過民眾和政府雙方的行動策略及其互動能反饋出如下問題：第一，政府和民眾行動策略之間失衡。無論民眾還是政府，其大部分的策略都是無效的。民眾策略無效導(dǎo)致絕大多數(shù)問題不能解決。政府策略無效的表現(xiàn)是以壓制問題為導(dǎo)向，而不是以解決問題為導(dǎo)向。如果地方政府能成功壓制居民利益訴求，那么就似乎暫時消除了問題，卻以犧牲民眾的滿意度為代價。如果壓制不成功，則導(dǎo)致民眾不得不逐漸將行為升級。只有當(dāng)出現(xiàn)大規(guī)模的集體行動之后，兩者才能再一次達(dá)成暫時的妥協(xié)與平衡。第二，民眾集體行動有失控風(fēng)險，尤其是面對整個城市的動員，缺乏組織的民眾有可能出現(xiàn)混亂和暴力。第三，社會治理成本高昂。一個鄰避沖突并不能通過制度化的渠道解決，民眾往往要采用各種各樣的方法來提出訴求，甚至走向街頭。這種現(xiàn)象無論是對民眾還是對政府來說都付出了高昂的成本。第四，政府策略主要是應(yīng)急式的權(quán)宜之計，表層化的策略沒有從根本上改革社會沖突發(fā)生的機(jī)制。因此，針對上述問題，政府應(yīng)從根本上改革鄰避設(shè)施決策機(jī)制，引進(jìn)公眾參與，降低鄰避設(shè)施負(fù)外部性影響，方能降低社會風(fēng)險和成本，實現(xiàn)城市社會的善治。

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