施婷婷

(江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

現(xiàn)行公務(wù)員考錄制度運行中的沖突與破解

施婷婷

(江蘇師范大學(xué) 法政學(xué)院， 江蘇 徐州 221116)

現(xiàn)行公務(wù)員考錄制度在運轉(zhuǎn)中存在著非正式制度與正式制度之間、權(quán)力的實質(zhì)公平與形式公平之間、內(nèi)部自律與外部他律之間、集中性與獨立性之間的四種沖突?？蓮拇龠M(jìn)正式制度與非正式制度的融合;完善考錄的法律規(guī)范，保障權(quán)利公平;建立健全外部他律制度，強化他律;實施分類考試制度等方面入手破解上述沖突。

公務(wù)員;考錄制度;沖突;解決途徑

現(xiàn)行的《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)第四章對公務(wù)員的錄用進(jìn)行了一系列的規(guī)定，不僅確立了公務(wù)員錄用中的“凡進(jìn)必考”原則，而且對錄用的公務(wù)員的職位要求、考試方式、報名方式、資格審查等都做了明確的規(guī)定。公務(wù)員的錄用圍繞考試展開，形成了發(fā)布招考通知、資格審查、考試、考核、錄用等嚴(yán)格程序。這種嚴(yán)格的考試制度和程序，打破了過去那種進(jìn)入機關(guān)單位的隨意性和“攀關(guān)系”、“走后門”現(xiàn)象，為所有想進(jìn)入公務(wù)員隊伍的人提供了平等的機會。但是，現(xiàn)行的公務(wù)員錄用制度在實際運行的過程中仍然存著明顯的運行不力、運行不公等現(xiàn)實問題，需要我們進(jìn)一步思考，探求其破解和完善之策。

1 正式制度與非正式制度的沖突和破解

1.1 正式制度與非正式制度的沖突

制度有正式制度與非正式制度的區(qū)別。公務(wù)員考錄的正式制度就是指與公務(wù)員考錄相關(guān)的法律規(guī)范、錄用流程、考試程序與內(nèi)容等體系制度，是規(guī)范性的要求;非正式制度是“人們長期形成的包括公務(wù)員考錄的價值信念、倫理規(guī)范、道德原則和意識形態(tài)等因素?！保?］然而，如果將“非正式”理解為“不成文”的話，還會有另一方面的解讀，即那些帶有灰色性質(zhì)的非正式制度。所以，這里的沖突主要有兩方面:一是我國公務(wù)員考錄的正式制度是在借鑒國外文官制度的基礎(chǔ)上建立起來的，從建立之初就帶有西方國家的價值和倫理觀念，必然與本國關(guān)于公務(wù)員考錄的價值信念、道德原則等方面有沖突;二是在我們國家某些價值觀念的驅(qū)動下，灰色性質(zhì)的非正式制度對正式制度的破壞，這種矛盾集中體現(xiàn)在“官本位”思想下非正式制度對正式制度作用的消減。

西方的“官商二元化”的文化價值觀念使得在西方社會中，人們歷來具有多元化的職業(yè)觀念，并不把進(jìn)入公職部門作為唯一的選擇。我國幾千年的傳統(tǒng)文化使得“官本位”思想根深蒂固，在市場經(jīng)濟發(fā)展與沖擊之下，這種“官本位”的思想雖然有所松動，但取而代之的是“官商一體化”，反而給權(quán)力尋租留下了空間。因此，同樣的正式制度在西方能保證考錄程序的公平正當(dāng)，而在我們國家則會引發(fā)很多制度上的問題。

1.2 正式制度與非正式制度的融合

一方面，我國現(xiàn)行的公務(wù)員正式考錄制度最初引入了西方國家的考錄制度，因此帶有西方非正式制度的文化價值，不能完全解決我們國家的問題。因此，在借鑒西方國家正式考錄制度的基礎(chǔ)上，要進(jìn)行本土化以適應(yīng)我們自己的文化和國情。另一方面，非正式制度歸根到底是一種文化傳統(tǒng)，它的作用主要體現(xiàn)為文化的內(nèi)在驅(qū)動力。比如，“官本位”思想，并不能用好壞來評價它，只是一種職業(yè)追求而已。這種追求源于我們千百年來對于“士農(nóng)工商”進(jìn)行等級區(qū)分的結(jié)果，入仕從另一方面是高的社會身份的體現(xiàn)。對“官本位”進(jìn)行批判，主要是因為在這種思想的驅(qū)使下，出現(xiàn)的扭曲行徑，這樣的扭曲行徑同時使得非正式制度又包含某些灰色的含義。

因此，在正式制度的設(shè)置過程中首先要能夠體現(xiàn)非正式制度，這是為了克服正式制度水土不服的問題;其次，在傳統(tǒng)思想或者文化的影響下，會出現(xiàn)一些我們稱之為灰色的制度，比如任人唯親、任人唯近等，嚴(yán)重阻礙了考錄制度的公平性，要摒棄掉這些不成文制度的消極影響，消融灰色制度生存的土壤。

2 權(quán)利的形式公平與實質(zhì)公平的沖突和破解

2.1 權(quán)利的形式公平與實質(zhì)公平的沖突

公平，是法律、規(guī)范以及制度追求的價值準(zhǔn)則。在公共行政領(lǐng)域，公平是政府行政職能的體現(xiàn)和價值追求。對于公務(wù)員的考錄來說，權(quán)利的公平意味著凡是有能力和有利益訴求的社會成員，都能夠享有平等進(jìn)入機會。在實踐中，關(guān)于考錄制度做了一系列的規(guī)定，包括職位表、報名條件、學(xué)歷要求、專業(yè)限制、年齡限制等各種客觀條件。從形式上看，這些規(guī)定對所有報考者來說都是公平的，沒有人可以享有特權(quán)。但是，從實質(zhì)上看，這些規(guī)定無形中將一部人隔絕在進(jìn)入的可能性之外。比如，一些職位有學(xué)歷要求，必須是碩士及以上，還有一些職位對專業(yè)進(jìn)行限制。對于那些沒有相應(yīng)學(xué)歷或?qū)I(yè)的人員來說，并不代表他們不能勝任相應(yīng)的職位，但是對這部分人來說，就沒有機會獲得考試的機會，從而不可能有進(jìn)入機會。

2.2 完善考錄制度的法律規(guī)范，保障權(quán)利實質(zhì)公平

我國公務(wù)員考錄制度出現(xiàn)形式上的公平主要是由于現(xiàn)行法律制度不健全造成的?，F(xiàn)行與公務(wù)員錄用有關(guān)的法律規(guī)范主要有《中華人民共和國公務(wù)員法》、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。而關(guān)于公務(wù)員的考錄制度卻沒有專門的法律進(jìn)行規(guī)范。這樣難免會導(dǎo)致法律對考錄制進(jìn)行規(guī)范的時候只能以宏觀的形式進(jìn)行規(guī)制，而難以細(xì)化環(huán)節(jié)。

日本的《公務(wù)員法》對考試實施環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容作了非常明確的規(guī)定和處罰額度，例如，對于扣押考試公告的人，一般要處以一年以下有期徒刑或三萬日元以下罰款，以維護(hù)考試制度的嚴(yán)肅性。因此，我國應(yīng)該加快公務(wù)員法實施細(xì)則建設(shè)，在考試環(huán)節(jié)做出具體的規(guī)定。而不是籠統(tǒng)地規(guī)定限制標(biāo)準(zhǔn)以達(dá)到形式上的公平，更多的應(yīng)該是通過法律的細(xì)化，給予更多人機會。如關(guān)于學(xué)歷的限制，可以對沒有達(dá)到相關(guān)學(xué)歷要求的考生增設(shè)職業(yè)素養(yǎng)測評，只要實質(zhì)上滿足相應(yīng)職位的要求就能夠獲取進(jìn)入公務(wù)員隊伍的資格，這才是真正意義上的公平。而實現(xiàn)實質(zhì)上公平最主要的就是細(xì)化現(xiàn)行的法律，制定專門的考錄制度。

3 內(nèi)部自律與外部他律之間的沖突和破解

3.1 內(nèi)部自律與外部他律之間的沖突

內(nèi)部自律，指公務(wù)員對自身的約束;外部他律是指制度化的規(guī)范。中國傳統(tǒng)用人制度從產(chǎn)生之日起就與道德倫理結(jié)下不解之緣?！墩撜Z》中有“為政以德”;司馬光在《資治通鑒》里有關(guān)于選人標(biāo)準(zhǔn)問題的表述“是故才德全盡謂之圣人，才德兼亡謂之愚人，德勝才謂之君子，才勝德謂之小人。凡取人之術(shù)，茍不得圣人、君子而與之，與其得小人，不若得愚人”;《公務(wù)員法》第七條規(guī)定，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t。①《中華人民共和國公務(wù)員法》第七條:公務(wù)員的任用，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實績。以上均表明對于道德的追求一直根植于我國的用人制度中，“表明我國社會管理或行政行為本身，被理解為對于道德價值的追求，這共同地基于“道德人”假設(shè)的基礎(chǔ)之上?！保?］基于“道德人”的人性假說使得對于公務(wù)員錄用的監(jiān)督主要依靠自律的方式。這種自律在公務(wù)員考錄環(huán)節(jié)的表現(xiàn)就是缺少制度化監(jiān)督。公務(wù)員的考錄過程主要是主管部門和用人單位負(fù)責(zé)實施，整個過程并沒有相關(guān)的法律制度規(guī)范。這一方面可以歸結(jié)為我們國家關(guān)于公務(wù)員制度化進(jìn)程比較遲緩。更重要的是，我們傳統(tǒng)政治文化強調(diào)德行內(nèi)修，更多依靠自律進(jìn)行。但是，現(xiàn)代法治文明更多強調(diào)公平、公開和透明，要求外部監(jiān)督，即他律，這也是對公民知情權(quán)的保證。內(nèi)在自律規(guī)范與外在他律之間的沖突也是當(dāng)前需要平衡的問題。

3.2 建立健全外部制度，強化他律

“讓權(quán)力在陽光下運行”并不是一句口號，它具有現(xiàn)實的價值。西方國家，建立在“經(jīng)濟人”人性假說基礎(chǔ)上，考錄制更多依靠制度化規(guī)范。“二戰(zhàn)”以后，日本頒布了跟公務(wù)員錄用有關(guān)的一系列制度:1947年，《國家公務(wù)員法》標(biāo)志著公務(wù)員考錄制度正式出臺;1984年，《人事院錄用考試規(guī)則》出臺，又對前一制度做了多次修改;2001年，《公務(wù)員制度改革大綱》對公務(wù)員的考錄制度進(jìn)行了改革;2007年，通過了《關(guān)于公務(wù)員制度改革》; 2008年，又通過并頒布《國家公務(wù)員制度改革基本法》等相關(guān)的法案。這些配套措施都使得日本的公務(wù)員考錄監(jiān)督制度日趨完善，為外部監(jiān)督提供了制度化的依據(jù)和途徑。

因此，僅依靠道德的自律是不能起到根本保障作用的，必須有外部他律進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然外部監(jiān)督要真正發(fā)揮作用也要有制度化的規(guī)定，否則就會出現(xiàn)監(jiān)督的無序、無效甚至是混亂。目前關(guān)于外部他律制度的法律依據(jù)主要是公民基本權(quán)利知情權(quán)的，而其他方面的內(nèi)容卻沒有具體而明確的規(guī)定，這是制度不健全的表現(xiàn)。完善公務(wù)員考錄的外部他律制度，需要建立以監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督的方式和范圍等方面為內(nèi)容的法律監(jiān)督制度。

4 集中性與獨立性之間的沖突和破解

4.1 集中性與獨立性之間的沖突

集中性是指公務(wù)員的招錄考試采用集中統(tǒng)考的方式，所有職位均采用統(tǒng)一的試卷和方式進(jìn)行;獨立性是指不同的職位之間具有各自獨立的特性，有自身的專業(yè)要求。按照我國公務(wù)員職位分類的方法，公務(wù)員分為三類:綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類。顯而易見，不同的職位有不同的專業(yè)和技術(shù)要求?，F(xiàn)有的考試方式選拔出來的大多數(shù)是“通才”，不能滿足不同職位對“專才”的需求。“以‘通才’標(biāo)準(zhǔn)選擇的人員往往缺乏從事專門性工作的技能和經(jīng)驗，領(lǐng)導(dǎo)難于深入;以‘專才’標(biāo)準(zhǔn)選拔出的人員雖堪稱某個領(lǐng)域內(nèi)的專家，但他們的知識面窄而不博，偏于一隅?！保?］尤其對于專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員來說，其專業(yè)背景和專業(yè)知識能力是勝任其崗位要求的必要前提。在現(xiàn)行的考錄制度下選拔出來的公務(wù)員，難以滿足不同崗位獨立性的特殊需求。

4.2 實施分類考試制度

西方現(xiàn)代國家的公務(wù)員考錄系統(tǒng)都是復(fù)合型的，根據(jù)不同類別職位的性質(zhì)、要求、職責(zé)和能力等方面的要求，對公務(wù)員的素質(zhì)、能力和要求進(jìn)行分類考試?！坝?，專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員以甄選方式進(jìn)行選拔，重點對專業(yè)技術(shù)能力和水平進(jìn)行考察”;［4］在美國，公務(wù)員錄用考試以職業(yè)能力為核心，始終重視職位所需的專門技能和知識，而不是文化背景和學(xué)術(shù)修養(yǎng)，強調(diào)按照職位分類制度中的不同職系和職級組織考試;在日本，“公務(wù)員錄用考試內(nèi)容的設(shè)計以判定報考者的工作技能和工作知識為主，考試科目與擬任職務(wù)有密切關(guān)系”。［5］美國現(xiàn)已建立比較完備的公務(wù)員考試分類制度，我們可以借鑒。2008年，美國人事管理辦公室公布了《職位分類手冊》，對公務(wù)員職位分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，對每個職位重新做出了定位。所有的職位首先被分為兩類:白領(lǐng)和藍(lán)領(lǐng)，其中白領(lǐng)包含:專業(yè)類、行政類、技術(shù)類、文員類、其他類;藍(lán)領(lǐng)包括:技藝類、工藝類、手工類等。相比較而言，我國公務(wù)員職位分類法(綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類)還有待進(jìn)一步細(xì)化，進(jìn)行更為明確和詳細(xì)的科學(xué)分類。同時，美國的公務(wù)員考試過程中，首先引進(jìn)計算機對面試者進(jìn)行測試，具體實施由考試委員會通過計算機自動控制考試過程。在考試過程中先讓受試者做中等難度的題，如果答題者達(dá)到相應(yīng)的準(zhǔn)確率就會提升難度，反之，則會降低難度，整個測試過程題目難度一直處于動態(tài)變化中，從而可以真實測試出每位應(yīng)試者的真實能力和水平。

西方公務(wù)員錄用中的分類考試制度是建立在職位已經(jīng)非常細(xì)化的基礎(chǔ)上，目前我們國家公務(wù)員的職位分類還沒有這么詳細(xì)。因此，首先要做的是進(jìn)一步進(jìn)行職位分類;其次，要根據(jù)不同的職位設(shè)置具有專業(yè)特性的題型，以適應(yīng)不同崗位特殊的職位需要。

我國公務(wù)員考錄制度化建設(shè)起步較晚。公務(wù)員考錄制是在我國人事制度改革實踐的基礎(chǔ)之上，借鑒和參考西方公務(wù)員考錄制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的。因此，以英、美、日為代表的西方國家文官制度與我國公務(wù)員考錄制有相似性，都以競爭考試的方式進(jìn)行，通常是終身制。但是，公務(wù)員考錄制又有自己的特定的民族文化土壤和我國特定的國情。公務(wù)員錄用制度運行中的四種沖突既有自身制度不完善的原因，也有文化土壤和國情的原因。因此，我們可以在總結(jié)自身實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，一方面借鑒西方先進(jìn)的經(jīng)驗和做法，另一方面推動實踐創(chuàng)新，從而推動我國家現(xiàn)行公務(wù)員考錄制度的完善。

［1］弓聯(lián)兵，王青梅.我國公務(wù)員錄用正式制度與非正式制度的沖突與融合［J］.行政論壇，2008(3):55—58.

［2］高青蓮.“道德人”假設(shè)與儒家行政倫理價值觀——孟子的行政倫理價值觀分析［J］.社會科學(xué)論壇，2009(12):24—28.

［3］閆建，黃登攀.西方各國公務(wù)員錄用制度之比較及其對我國的啟示［J］.行政論壇，2004(2):90—92.

［4］曹永勝.推進(jìn)我國公務(wù)員錄用考試分類分級探析［J］.中國行政管理，2014(8):37—40.

［5］吳志華.當(dāng)今國外公務(wù)員制度［M］.上海:上海交通大學(xué)出版社，2008:48—57.

(責(zé)任編輯:李慶華)

There exists four conflicts in the operation of the current civil servants employing system:the conflict between informal institution and formal system;the conflict between form fairness and essential fairness in rights;the conflict between internal discipline and external heteronomy;the conflict between concentration and independence.To resolve these conflicts，from the following four aspects:promoting the fusion of formal system and informal system;perfecting the legal norms of examination and employment system and guaranteeing the fair rights;establishing and perfecting the system of external heteronomy，strengthening the hereronomy，implementing classified examination system.

civil servants;examination and employment system;conflicts;strategies

D630.3

A

1672—9536(2015)01—0018—04

2015—05—10

國家社科基金項目“城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與法治中國的建構(gòu)研究”(14BFX004)的階段性研究成果

施婷婷(1991—)，女，江蘇宿遷人，江蘇師范大學(xué)碩士研究生，主要研究方向:公共部門人力資源管理。