李長源

（銅陵學(xué)院，安徽 銅陵 244000）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是指依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、政府構(gòu)成,包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委以及武裝部等構(gòu)成的組織體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)有廣義和狹義之分，廣義指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部自身建設(shè)和在本區(qū)域內(nèi)與政權(quán)建設(shè)相關(guān)的各方面的建設(shè)；狹義指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織內(nèi)部的自身建設(shè)和制度建設(shè)［1］。隨著我國社會(huì)管理體制改革不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)已經(jīng)逐步拓展到外部建設(shè)，如社會(huì)組織、公民等主體參與政權(quán)建設(shè)的制度化建設(shè)。本文研究對象是廣義鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。

一、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀

2014年安徽省統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，截至2013年底，安徽省內(nèi)共有927個(gè)鎮(zhèn)、330個(gè)鄉(xiāng)、251個(gè)街道［2］。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體設(shè)置不完全相同，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)構(gòu)成由黨委、政府、人大、紀(jì)檢、武裝部等構(gòu)成，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還保留政協(xié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門基本上由黨政辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)管理綜合治理辦公室、人口和計(jì)劃生育辦公室、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、社會(huì)事業(yè)服務(wù)中心、財(cái)政所、司法所、土管所、便民服務(wù)大廳等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能部門設(shè)置也不盡相同。

目前，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)主要集中在村委會(huì)這一層級(jí)。2013年4月，安徽省出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，明確提出了到2016年，全省初步建立起與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、覆蓋農(nóng)村社區(qū)全體成員、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系，到2020年，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)全覆蓋。但安徽省各地農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步調(diào)不一致，如銅陵縣自2008年起率先進(jìn)行了農(nóng)村社區(qū)改革，到目前為止，該縣農(nóng)村社區(qū)建設(shè)基本已經(jīng)全覆蓋。蕪湖市2010年出臺(tái)的《關(guān)于全面開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》指出，農(nóng)村社區(qū)2012年達(dá)到60%以上，2013年達(dá)到100%。但據(jù)筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地方農(nóng)村社區(qū)改革進(jìn)展較為緩慢，各地對農(nóng)村基層社會(huì)管理改革存在較大差異。

二、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)面臨的困境

（一）職能轉(zhuǎn)換不到位，運(yùn)作機(jī)制不順暢

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上還在延續(xù)著傳統(tǒng)“壓力型”角色的管理職能，主要還是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)［3］。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作任務(wù)安排都充分體現(xiàn)了利用本地特色，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、招商引資、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，“公司化”政府職能還非常顯著，如，廬江縣金牛鎮(zhèn)對鎮(zhèn)村干部實(shí)行“一崗雙責(zé)”，明確招商引資任務(wù)，加大駐外招商工作力度。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，安徽省各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提高服務(wù)農(nóng)村居民的能力、水平、方式等方面沒有明顯改善。服務(wù)職能沒有真正體現(xiàn)到具體的行政管理中。

由于長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織之間并沒有形成有效協(xié)作機(jī)制，政府權(quán)威出現(xiàn)“碎片化”［4］。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上普遍存在“條塊分割”問題。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體系中，許多有利可圖的部門都被上級(jí)職能部門掌控，如派出所、財(cái)政所、工商所等，這些機(jī)構(gòu)不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和領(lǐng)導(dǎo)，卻行使一定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職權(quán)，從而削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成一個(gè)功能不全的殘缺組織。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治安問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要和派出所進(jìn)行協(xié)商，但沒有權(quán)力直接管理，派出所的人事也是上級(jí)職能部門安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)無權(quán)干涉。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織社會(huì)動(dòng)員能力下降

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)改革的方向，但目前也還存在許多問題。首先，鄉(xiāng)村關(guān)系不順。我國《村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。但實(shí)際操作過程中往往會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預(yù)村委會(huì)內(nèi)部事務(wù)，如通過“村財(cái)鄉(xiāng)管”控制村級(jí)財(cái)務(wù)、操縱村委會(huì)選舉等，從而加深“鄉(xiāng)—村”矛盾。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)組織發(fā)展滯后，嚴(yán)重影響了農(nóng)村治理主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)組織幾乎是空白，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為數(shù)不多的社會(huì)組織參與社會(huì)治理空間狹小。其三，農(nóng)民參與治理意識(shí)淡薄，參與能力不足。隨著安徽省各地工業(yè)化和城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展，同時(shí)由于靠近沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地理區(qū)位特點(diǎn)，該地區(qū)農(nóng)村中大量年富力強(qiáng)的勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村精英加速向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村社會(huì)自治能力下降更加明顯。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織社會(huì)服務(wù)能力下降

2000年，安徽省在全國率先進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織職能從以征稅為主逐步向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織社會(huì)服務(wù)能力在不斷下降。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)責(zé)不對等，責(zé)任太多，而能夠調(diào)動(dòng)的資源和社會(huì)管理能力都不足?？h政府將更多擁有有利可圖的部門向上回收，而將那些被視為包袱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這樣無形中就增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)服務(wù)能力。

20世紀(jì)90年代中期以來的分稅制改革，按照“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的原則，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都直接承擔(dān)著自身運(yùn)轉(zhuǎn)的所有經(jīng)費(fèi)。特別是稅費(fèi)改革以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政日趨緊張，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無力承擔(dān)為農(nóng)民提供公共服務(wù)職能。安徽省審計(jì)廳公告的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)3 077.26億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)81.71億元［5］。通過我們對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長調(diào)查發(fā)現(xiàn)，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政更加緊張，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全是依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移來維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，根本沒有財(cái)力去提供更好的公共服務(wù)。但是，隨著城鎮(zhèn)化不斷推進(jìn)，農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量在不斷提高，農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供的公共服務(wù)需求也在不斷提高，如良好的教育培訓(xùn)資源、網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施、基本醫(yī)療保障、農(nóng)產(chǎn)品市場信息、外出務(wù)工技能和用工信息、農(nóng)村環(huán)境、種植、養(yǎng)殖技術(shù)、農(nóng)田水利設(shè)施、養(yǎng)老保障等，要滿足這些需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將面臨巨大資金缺口和管理能力挑戰(zhàn)。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織監(jiān)督機(jī)制不完善

長期以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)行沒有能夠形成有效的監(jiān)督機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式以及考核方式?jīng)Q定他們往往只對上級(jí)機(jī)關(guān)和黨委負(fù)責(zé)，很少對同級(jí)人大以及轄區(qū)居民負(fù)責(zé)，這就形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)獨(dú)特的“逆向問責(zé)”機(jī)制［6］。

三、安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)對策探析

（一）深化安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理體制改革

首先，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主體之間關(guān)系。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主體之間關(guān)系是安徽省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)改革的首要任務(wù)。這些主體關(guān)系包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委之間關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間關(guān)系。首先，改變主體間“壓力型體制”關(guān)系。逐步形成民主式體制，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事決定權(quán)，逐步探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，部門負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人提名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直接任命；同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也應(yīng)該構(gòu)建民主合作關(guān)系，充分發(fā)揮村民委員會(huì)的自治功能，最終形成由公民、社會(huì)組織和居民自治組織共同參與的鄉(xiāng)村社會(huì)“善治”。其次，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，將人事任免權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項(xiàng)決策權(quán)賦予人大，同時(shí)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的民主監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)任命必須獲得上級(jí)紀(jì)委的批準(zhǔn)，這樣就增加了紀(jì)委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督權(quán)威。

其次，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能。2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制（綜合）改革以來，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革才逐步涉及體制性問題。當(dāng)時(shí)，宣城市率先推行了以“主官合一、交叉任職”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，其主要內(nèi)容為“一個(gè)轉(zhuǎn)變、三個(gè)建立、一個(gè)改進(jìn)”，即轉(zhuǎn)變政府職能，建立農(nóng)村基層管理新體制，建立農(nóng)村公共品供給新機(jī)制，建立“三農(nóng)”社會(huì)化服務(wù)新體系，改進(jìn)農(nóng)村工作考核評價(jià)辦法。

但是，根據(jù)筆者對肥東縣、舒城縣、廬江縣的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，招商引資、計(jì)劃生育、“維穩(wěn)”仍是各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最重要的三項(xiàng)職能，而“公共服務(wù)”、“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”只是名義上的重要職能。由此可見，“服務(wù)三農(nóng)”并沒有成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織最為重要職能。

（二）加快安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)社會(huì)參與機(jī)制建設(shè)

隨著原來在革命戰(zhàn)爭時(shí)期和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的壓力型權(quán)威正在逐步失去效用，治理理念將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)首選。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面積極參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

首先，完善村民參與機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須是有限政府。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入銳減，自身運(yùn)轉(zhuǎn)非常艱難，無法提供充足的公共服務(wù)。充分調(diào)動(dòng)村民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府實(shí)現(xiàn)其職能的有效途徑。

其次，創(chuàng)新農(nóng)民參政機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大產(chǎn)生情況下，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行改革，真正提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用。為了便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)常性開展工作，常任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表人數(shù)不宜過多，可以參考“三三制”原則，即黨組織推薦的代表、民選的村委會(huì)主任、競爭性選舉產(chǎn)生的民意代表三個(gè)部分構(gòu)成［7］。人大討論和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村（農(nóng)村社區(qū)）重大事務(wù)，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常行政事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。

其三，探索社會(huì)組織參與機(jī)制。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的變化，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)公共服務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)重要職能。但目前，安徽省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身財(cái)力有限，不能夠很好地滿足廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品。由于政府提供公共品存在效率低下、資源浪費(fèi)等問題，公共服務(wù)供給的市場化成為必然趨勢。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，應(yīng)該把適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。首先，為社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)提供制度保障。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)立專門處理社會(huì)組織相關(guān)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，為社會(huì)組織參與提供公共服務(wù)提供支持。其次，將原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進(jìn)行改制，形成服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)組織。如將農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站和水利站組建成農(nóng)技服務(wù)公司，將經(jīng)管站、司法所、城建站等組建為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)服務(wù)公司，公司實(shí)行市場化運(yùn)作。這些改制的企業(yè)或社會(huì)組織與政府建立契約治理關(guān)系，與農(nóng)民建立平等的市場服務(wù)關(guān)系。

（三）加快推進(jìn)安徽省農(nóng)村服務(wù)型基層政府建設(shè)

服務(wù)型政府建設(shè)是我國各級(jí)政府建設(shè)的方向。服務(wù)型政府建設(shè)一定要防止變成全能型政府建設(shè)，政府不能包攬所有事務(wù)。不少人認(rèn)為，凡是涉及“三農(nóng)”問題，都要納入政府的服務(wù)范圍，這不切實(shí)際。主要理由如下：一、政府財(cái)力有限，沒有能力提供所有服務(wù)；二、造就全能型政府，不利于農(nóng)民自我發(fā)展。因此，農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)目前還只能是有限的公共服務(wù)，只能限定在公共領(lǐng)域，且要符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)力。

首先，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供機(jī)制。到目前為止，各地農(nóng)村公共服務(wù)提供仍然是政府“一元化”提供，無法滿足廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多樣化需求。因此，必須打破政府壟斷公共服務(wù)的提供現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)提供主體的多元化。首先，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民參與公共服務(wù)的提供。如農(nóng)村治安，在治安情況不好的社區(qū)，發(fā)動(dòng)農(nóng)民成立巡防隊(duì)，從而大大減輕派出所的工作壓力。其次，積極推動(dòng)社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)提供。由于我國農(nóng)村能夠提供公共服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展滯后，建議對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進(jìn)行改革，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋黧w，參與公共服務(wù)的提供。最后，探索企業(yè)參與農(nóng)村公共服務(wù)的提供。對于農(nóng)村中完全可以通過市場化來提供的公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以考慮通過競爭性方式推動(dòng)企業(yè)參與。

其次，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供方式。實(shí)踐證明由政府直接提供公共服務(wù)是低效的，往往形成人浮于事。農(nóng)村公共服務(wù)提供的市場化是主要?jiǎng)?chuàng)新方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過合同外包、政府購買等方式為農(nóng)民提供公共服務(wù)，既能緩解政府財(cái)政壓力，又能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與農(nóng)村治理。在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)提供的探索中，“以錢養(yǎng)事”方式具有重要借鑒意義［8］，但需要在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善，真正形成有機(jī)統(tǒng)一的公共服提供體系。

其三，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供的制度化建設(shè)。公共服務(wù)提供的制度化建設(shè)關(guān)系到我國農(nóng)村基層服務(wù)型政府建設(shè)的成敗?！岸嘣惫卜?wù)主體、市場化公共服務(wù)提供方式等都必須依賴完善的制度化建設(shè)。首先，創(chuàng)新“多元化”公共服務(wù)主體的合法性制度建設(shè)。通過主體合法性制度建設(shè)，明確多元主體的合法權(quán)益，確保其合法權(quán)益不受侵犯。其次，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理行為。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，原有許多制度已經(jīng)不能適應(yīng)，甚至阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。因此，必須加快相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理行為，實(shí)現(xiàn)法制化。

（四）完善安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)監(jiān)督機(jī)制

完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的有效監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要保證。在實(shí)現(xiàn)從汲取型政府向供給型政府轉(zhuǎn)變過程中，必須完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的監(jiān)督機(jī)制。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)管理意識(shí)的轉(zhuǎn)變。在汲取型政府管理模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)往往只需要對上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，很少對下級(jí)和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)，缺少相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制設(shè)置。觀念決定行動(dòng)，沒有對農(nóng)民負(fù)責(zé)的理念，就不會(huì)有對農(nóng)民負(fù)責(zé)的管理行動(dòng)。而供給型政府則要求政府管理者必須能夠感知農(nóng)民的需求，并有能力去滿足農(nóng)民的需求。因此，滿足農(nóng)民實(shí)際需求是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)考核和監(jiān)督的重要因素。

其次，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)監(jiān)督內(nèi)容。目前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的監(jiān)督主要是上級(jí)政府通過一些“中心工作”完成情況來考核進(jìn)行監(jiān)督，而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日常工作缺乏有效監(jiān)督。另外，上級(jí)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核還多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、招商引資、計(jì)劃生育、社會(huì)穩(wěn)定等，而對公共服務(wù)的提供沒有給予應(yīng)有的重視。因此，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容，將公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量作為考核和監(jiān)督相關(guān)人員的重要指標(biāo)。

其三，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制更多還是單向監(jiān)督，即來自上級(jí)政府的監(jiān)督，這種監(jiān)督容易形成弄虛作假、玩數(shù)字游戲的情況。為了真正發(fā)揮監(jiān)督的作用，必須創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制。首先，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督主要是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)開展的黨政廉政建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督。其次，加強(qiáng)人大監(jiān)督。通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，強(qiáng)化人大的權(quán)力，賦予人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督權(quán)力，這將有利于新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)。其三，強(qiáng)化農(nóng)民監(jiān)督權(quán)利。農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理和公共服務(wù)的主要對象，他們最有權(quán)力來評價(jià)和監(jiān)督，但這要從機(jī)制上進(jìn)行設(shè)計(jì)，暢通農(nóng)民監(jiān)督的渠道，加大政府信息公開力度。

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