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中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化

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《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]71號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的發(fā)布是國(guó)務(wù)院根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)）出臺(tái)的一項(xiàng)重要財(cái)政改革舉措，是我國(guó)財(cái)政管理制度改革的又一標(biāo)志性事件。本文擬就中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度改革和完善的重點(diǎn)問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

《意見(jiàn)》最突出的亮點(diǎn)是對(duì)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付特別是中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的改革方向作了明確說(shuō)明，即：增大一般性轉(zhuǎn)移支付的分配比例，清理規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。在調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的同時(shí)，中央和地方的事權(quán)劃分也將同步調(diào)整。

（一）逐步增大一般性轉(zhuǎn)移支付分配比例

《意見(jiàn)》提出，要“形成以均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由地方政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度”。這是針對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付改革制度存在的問(wèn)題而采取的有針對(duì)性的改革舉措，也是在現(xiàn)行財(cái)政體制下的一種適應(yīng)性財(cái)政分權(quán)。

1.適應(yīng)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付改革的要求

自1994年實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制以來(lái)，我國(guó)逐步建立了符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本要求的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財(cái)政集中的財(cái)力主要用于增加對(duì)地方特別是中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，這有力促進(jìn)了地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，推動(dòng)了國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)的貫徹落實(shí)，保障和改善了民生，支持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

但與建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求相比，現(xiàn)行中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題也日益凸顯，突出表現(xiàn)在：受中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理；一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目種類(lèi)多、目標(biāo)多元，均等化功能弱化；專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域過(guò)寬，分配使用不夠科學(xué)；一些項(xiàng)目行政審批色彩較重，與簡(jiǎn)政放權(quán)改革的要求不符；地方配套壓力較大，財(cái)政統(tǒng)籌能力較弱；轉(zhuǎn)移支付管理漏洞較多、信息不夠公開(kāi)透明等。清理整頓規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，已成為我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革的發(fā)展方向。近年來(lái)，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付占比不斷提高，由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。按照《意見(jiàn)》要求，我國(guó)將進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將占比提高到60%以上。

2.推進(jìn)中國(guó)式財(cái)政分權(quán)

《意見(jiàn)》的出臺(tái)，還有一層更深層次的寓意，那就是推進(jìn)中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)。財(cái)政分權(quán)是指給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能自由選擇其所需要的政策類(lèi)型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果便是使地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)，必要的財(cái)政分權(quán)是理順中央和地方財(cái)政關(guān)系的重要基礎(chǔ)。

就財(cái)政收入而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政分權(quán)主要表現(xiàn)為稅權(quán)和舉債權(quán)的下放。財(cái)政分權(quán)也因國(guó)家的單一制和聯(lián)邦制性質(zhì)而有所不同。一般而言，單一制國(guó)家中央政府對(duì)地方政府的控制力度大一些，聯(lián)邦制國(guó)家中央政府和地方政府財(cái)政則相對(duì)獨(dú)立，許多州以及政府都有獨(dú)立的舉債權(quán)和稅收立法權(quán)。

我國(guó)為單一制國(guó)家，中央政府對(duì)地方政府的控制相對(duì)多一些。這也與我國(guó)的國(guó)情有關(guān)。歷史上，因財(cái)政分權(quán)過(guò)度導(dǎo)致中央政府財(cái)政困難甚至政局不穩(wěn)的情況多有發(fā)生。改革開(kāi)放之后到1994年分稅制之前，我國(guó)也因財(cái)政過(guò)度分權(quán)導(dǎo)致中央財(cái)政十分困難。因此，我國(guó)對(duì)稅權(quán)、舉債權(quán)的控制一直都集中在中央政府層面。后來(lái)，由于地方政府繞過(guò)原《預(yù)算法》第28條的規(guī)定而大規(guī)模舉債，產(chǎn)生一系列問(wèn)題，中央政府才開(kāi)始嘗試中央代發(fā)地方

債、允許地方政府舉債試點(diǎn)以及在新修訂的《預(yù)算法》中允許地方政府可以在中央政府審批下有條件舉債。不過(guò)，由于地方政府舉債從評(píng)估、審批到正式推出，需要較長(zhǎng)時(shí)間，地方政府舉債制度的創(chuàng)新近期并不能為地方政府帶來(lái)顯著的財(cái)政收益。就稅收下放而言，由于擔(dān)心稅政權(quán)力的下放會(huì)擾亂市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，中央政府不僅不鼓勵(lì)稅權(quán)下放，而且要強(qiáng)化稅權(quán)的上收。

在舉債權(quán)下放短期效果不明顯、稅權(quán)下放受到嚴(yán)格控制的情況下，財(cái)政分權(quán)的最后一條路徑就是寄希望于地方政府的轉(zhuǎn)移支付收入。國(guó)家通過(guò)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增大了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，相應(yīng)增大地方政府自主可用財(cái)力。這種“財(cái)政分錢(qián)”改革也將帶來(lái)財(cái)政分權(quán)的改革：國(guó)家通過(guò)把財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合為一般性轉(zhuǎn)移支付，將中央各部委分散的直接控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一的間接引導(dǎo)，有效避免地方政府“跑部錢(qián)進(jìn)”和惡性競(jìng)爭(zhēng)，既整合了財(cái)政資源，又提高了地方政府統(tǒng)籌能力。

（二）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化與政府事權(quán)調(diào)整并行

國(guó)家在調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也在著力調(diào)整政府間事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分，以實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力的匹配。

與轉(zhuǎn)移支付類(lèi)似，政府事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的劃分也較為復(fù)雜。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方事權(quán)劃分依據(jù)不充分、責(zé)任不清晰、支出不合理的現(xiàn)象較為普遍?，F(xiàn)行憲法僅規(guī)定“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，至于中央和地方事權(quán)如何劃分并沒(méi)有充分的依據(jù)，實(shí)踐中經(jīng)常是通過(guò)不穩(wěn)定的制度框架（如文件）等形式來(lái)執(zhí)行。在事權(quán)劃分的邊界上，除對(duì)外事務(wù)、國(guó)防建設(shè)屬于中央事權(quán)外，各級(jí)政府的職責(zé)并無(wú)明顯區(qū)別，地方政府履行了大量中央政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，中央政府雖然通過(guò)大量專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予支持，但上下級(jí)政府事權(quán)和財(cái)力不匹配的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在部分事權(quán)劃分方面，中央事權(quán)缺位和越位的現(xiàn)象并存：一方面，應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的國(guó)家安全、邊防公路、國(guó)際界河維護(hù)、跨流域大江大河治理、跨地區(qū)污染防治、海域和海洋使用管理、食品藥品安全、跨區(qū)域司法管理乃至養(yǎng)老保險(xiǎn)、基礎(chǔ)教育等等事關(guān)國(guó)家利益和要素自由流動(dòng)的事務(wù)，中央沒(méi)有完整統(tǒng)一起來(lái)；另一方面，中央政府過(guò)多介入學(xué)前教育、農(nóng)村改水改廁、村容村貌等地方性事務(wù)。在財(cái)政支出方面，2014年中央政府集中了全國(guó)財(cái)政收入的46%(如果考慮政府基金性收入，中央政府集中的收入占比為35%)，中央政府財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重只有15%（如果政府考慮基金性支出，中央政府集中的支出占比只有13%），而英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)的中央預(yù)算支出占比均高于50%，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家平均為46%。作為單一制國(guó)家，我國(guó)中央政府直接支出占比明顯偏低，中央事權(quán)明顯不足。

考慮到政府事權(quán)和財(cái)政支出的慣性運(yùn)行，短期內(nèi)大幅度調(diào)整政府間事權(quán)劃分格局也有困難。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，應(yīng)將財(cái)政支出分為中央直接支出、中央委托性支出，以及地方事權(quán)支出，以便于管理。因此，《意見(jiàn)》提出，“屬于中央事權(quán)的，由中央全額承擔(dān)支出責(zé)任，原則上應(yīng)通過(guò)中央本級(jí)支出安排，由中央直接實(shí)施；隨著中央委托事權(quán)和支出責(zé)任的上收，應(yīng)提高中央直接履行事權(quán)安排支出的比重，相應(yīng)減少委托地方實(shí)施的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。屬于中央地方共同事權(quán)的，由中央和地方共同分擔(dān)支出責(zé)任，中央分擔(dān)部分通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移

支付委托地方實(shí)施。屬于地方事權(quán)的，由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央主要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予支持，少量的引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)事務(wù)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以支持，以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)。”

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付管理的規(guī)范化

（一）明確轉(zhuǎn)移支付的歸屬

《意見(jiàn)》根據(jù)“橋歸橋、路歸路”的原則，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)進(jìn)行了劃分，并明確了轉(zhuǎn)移支付的改革取向。

一是清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付。逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付中屬于中央委托事權(quán)或中央地方共同事權(quán)的項(xiàng)目轉(zhuǎn)列專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸并到均衡性轉(zhuǎn)移支付，建立以均衡性轉(zhuǎn)移支付為主體、以老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為補(bǔ)充并輔以少量體制結(jié)算補(bǔ)助的一般性轉(zhuǎn)移支付體系。

二是清理整合專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)和發(fā)展的不同階段，《意見(jiàn)》要求對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分類(lèi)清理整合。屬于中央委托但由中央直接實(shí)施效果更好的支出，原則上調(diào)整列入中央本級(jí)支出。屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。確需保留的中央地方共同事權(quán)項(xiàng)目，以及少量的中央委托事權(quán)項(xiàng)目及引導(dǎo)類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)項(xiàng)目，要建立健全定期評(píng)估和退出機(jī)制，對(duì)其中目標(biāo)接近、資金投入方向類(lèi)同、資金管理方式相近的項(xiàng)目予以整合，嚴(yán)格控制同一方向或領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)數(shù)量。我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目已從2013年的220個(gè)壓減到2014年的150個(gè)左右，減少了1/3，2015年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量將進(jìn)一步減少。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付的管理辦法

一是加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理。一般性轉(zhuǎn)移支付按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。建立激勵(lì)約束機(jī)制，采取適當(dāng)獎(jiǎng)懲等方式，引導(dǎo)地方將一般性轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

二是改革和完善轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付管理辦法?！兑庖?jiàn)》指出，逐步取消城市維護(hù)建設(shè)稅、排污費(fèi)、探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等專(zhuān)款專(zhuān)用的規(guī)定，逐步改變以收定支專(zhuān)項(xiàng)管理辦法。嚴(yán)格控制新設(shè)專(zhuān)項(xiàng)，以控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，做到每一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個(gè)資金管理辦法。對(duì)一個(gè)專(zhuān)項(xiàng)有多個(gè)資金管理辦法的，要進(jìn)行整合歸并，不得變相增設(shè)專(zhuān)項(xiàng)。資金管理辦法要明確政策目標(biāo)、部門(mén)職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對(duì)象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容，逐步達(dá)到分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報(bào)審批程序唯一等要求。

（三）強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算管理

在預(yù)算管理方面，《意見(jiàn)》根據(jù)新的《預(yù)算法》、國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)文等法律法規(guī)的要求，對(duì)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)的具體時(shí)間作出了明確要求，使各方有一個(gè)清晰的預(yù)期。同時(shí)，《意見(jiàn)》要求推進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公開(kāi)透明，并做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作和相應(yīng)的預(yù)算統(tǒng)計(jì)工作。

中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付分配和使用的規(guī)范化

首先是資金分配的規(guī)范化。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制。嚴(yán)格資金分配主體，明確部門(mén)職責(zé)，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位等非行政機(jī)關(guān)不得負(fù)責(zé)資金分配?！兑庖?jiàn)》指出，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以采取項(xiàng)目法或因素法進(jìn)行分配，并對(duì)項(xiàng)目法或因素法的適用對(duì)象作出了明確說(shuō)明。此外，《意見(jiàn)》提出對(duì)關(guān)系群眾切身利益的專(zhuān)項(xiàng)，可改變行政性分配方式，逐步推動(dòng)建立政府引導(dǎo)、社會(huì)組織評(píng)價(jià)、群眾參與的分配機(jī)制。目前，中央政府著力推行的競(jìng)爭(zhēng)性分配專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移方式基本上符合《意見(jiàn)》的要求。

針對(duì)各界普遍關(guān)注的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套問(wèn)題，《意見(jiàn)》明確指出，除按照國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)外，中央在安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求地方政府承擔(dān)配套資金。由中央和地方共同承擔(dān)的事項(xiàng)，要依據(jù)公益性、外部性等因素明確分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)或比例。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地財(cái)政狀況，同一專(zhuān)項(xiàng)對(duì)不同地區(qū)可采取有區(qū)別的分擔(dān)比例，但不同專(zhuān)項(xiàng)對(duì)同一地區(qū)的分擔(dān)比例應(yīng)逐步統(tǒng)一規(guī)范。

《意見(jiàn)》對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付使用也列出了“負(fù)面清單”。除中央委托事項(xiàng)外，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一律不得用于財(cái)政補(bǔ)助單位人員經(jīng)費(fèi)和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及樓堂館所等國(guó)務(wù)院明令禁止的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，以防止一些地方借機(jī)增加“三公”經(jīng)費(fèi)支出。

最后，《意見(jiàn)》要求加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金分配使用的全過(guò)程監(jiān)控和檢查力度，建立健全信息反饋、責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲機(jī)制。

作者單位：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所