桑杰

三江源地區(qū)是我國乃至亞洲氣候變化的啟動(dòng)區(qū)、重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū)。三江源地區(qū)的生態(tài)平衡，不僅關(guān)系到青?？沙掷m(xù)發(fā)展的大局，更事關(guān)中國乃至全球生態(tài)安全。為加快三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)，2011年11月16日，國務(wù)院第181次常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》，決定建立青海三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)。這是繼2005年黨中央國務(wù)院決定全面推進(jìn)青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作后，做出的又一重大戰(zhàn)略決策。為了解綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)進(jìn)展情況，近幾年，我多次赴青南地區(qū)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，聽取了州、縣領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于推進(jìn)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)情況的介紹，考察了一些生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)情況，并和有關(guān)方面的同志就進(jìn)一步做好試驗(yàn)區(qū)工作，推進(jìn)三江源生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)進(jìn)行了交流。

總的來看，三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程實(shí)施以來，源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)局部改善，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。主要表現(xiàn)在：一是草地退化趨勢得到初步遏制，草地生產(chǎn)能力及植被覆蓋度明顯提高。到今年5月，源區(qū)79.18%的區(qū)域植被覆蓋度提高。植被呈現(xiàn)改善趨勢，好轉(zhuǎn)類型的面積達(dá)12508平方公里。二是湖泊水域面積明顯擴(kuò)大，濕地生態(tài)功能逐步提高，流域供水能力明顯增強(qiáng)。主要湖泊凈增加245平方公里，黃河源頭“千湖”濕地開始整體恢復(fù)，濕地生態(tài)和濕地功能整合性明顯增強(qiáng)。三是牧民生產(chǎn)生活條件得到明顯改善。養(yǎng)畜工程的實(shí)施改善了牧民的生產(chǎn)生活條件，游牧定居工程的實(shí)施改善了牧民的住房條件。四是畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式逐步轉(zhuǎn)變，畜牧業(yè)開始從傳統(tǒng)游牧方式向定居半定居轉(zhuǎn)變，由單一靠天養(yǎng)畜逐步向建設(shè)養(yǎng)畜轉(zhuǎn)變，由粗放畜牧業(yè)生產(chǎn)向生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變。在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)的理念深入人心，為促進(jìn)三江源生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建立后，青海省在認(rèn)真領(lǐng)會(huì)國家政策，提高思想認(rèn)識(shí)，明確工作責(zé)任，成立工作機(jī)構(gòu)，認(rèn)真開展專項(xiàng)規(guī)劃前期研究和編制工作的同時(shí)，重點(diǎn)開展了以下工作。一是研究制定了《關(guān)于推進(jìn)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，明確目標(biāo)，細(xì)化工作，落實(shí)任務(wù)，使各項(xiàng)工作有條不紊推進(jìn)。二是出臺(tái)了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，確定生態(tài)補(bǔ)償、草畜平衡補(bǔ)償、牧民生產(chǎn)性補(bǔ)貼等11項(xiàng)政策，下?lián)苎a(bǔ)償資金25億元。在生態(tài)保護(hù)綜合管理上，實(shí)行了政府主導(dǎo)、群眾參與、責(zé)任到戶、落實(shí)到點(diǎn)的管理模式和省州縣鄉(xiāng)村五級(jí)責(zé)任目標(biāo)管理機(jī)制。取消了對試驗(yàn)區(qū)四個(gè)州GDP的考核，正在研究制定綠色績效考評(píng)體系，細(xì)化督查考評(píng)辦法，重點(diǎn)在生態(tài)保護(hù)成效和民生改善等方面進(jìn)行考核。三是設(shè)立生態(tài)管護(hù)公益性崗位，并在果洛州瑪沁縣、達(dá)日縣和玉樹州治多縣、曲麻萊縣開展了試點(diǎn)工作，設(shè)置2233個(gè)崗位，已發(fā)放補(bǔ)貼1200萬元，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)的積極性，為建立草原保護(hù)和合理利用長效機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。四是加強(qiáng)碳交易平臺(tái)能力建設(shè)，先期開展相關(guān)研究和三江源森林、草地、濕地碳匯開發(fā)和交易試點(diǎn)工作，率先制定“三江源標(biāo)準(zhǔn)”碳權(quán)開發(fā)綜合體系。五是開展相關(guān)立法工作，依法推進(jìn)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)。2012年3月28日，青海省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議通過《青海省飲用水水源保護(hù)條例》，今年9月底，青海省首部針對三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)的地方政府法規(guī)《青海省三江源生態(tài)保護(hù)辦法（草案）》已完成起草工作。六是建立多元融資機(jī)制，研究探索有利于三江源保護(hù)建設(shè)的多種籌資融資方式。2012年10月，三江源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)正式成立。2013年6月，以三江源為主題的體育彩票面向全國發(fā)行，這是全國第一個(gè)將公益體育彩票與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合起來的主題彩票。七是加強(qiáng)宣傳報(bào)道，以多種形式展示三江源風(fēng)貌，使社會(huì)各界進(jìn)一步加深了對三江源生態(tài)保護(hù)重要性的認(rèn)識(shí)，有力地營造了試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的良好輿論氛圍。

三江源自然保護(hù)區(qū)工作在取得積極成效的同時(shí)，也存在功能區(qū)劃不盡合理、利用矛盾突出、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未健全等亟需解決的問題。尤其是國家支持藏區(qū)跨越發(fā)展的一系列政策和玉樹災(zāi)后重建規(guī)劃的出臺(tái)，迫切要求對保護(hù)區(qū)規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，實(shí)施更科學(xué)地管理，從而促進(jìn)三江源生態(tài)保護(hù)工作的深入發(fā)展。

三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)的建立，成為加快青海省特別是三江源地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新引擎。中央第六次西藏工作座談會(huì)提出要在西藏和四省藏區(qū)繼續(xù)實(shí)施特殊的財(cái)政、稅收、投資、金融等政策等具體要求，我們一定要緊緊抓住這一歷史性機(jī)遇，推動(dòng)三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)、民生改善、區(qū)域發(fā)展實(shí)現(xiàn)新突破。

1.要樹立生態(tài)產(chǎn)品的理念。黨的十八大提出了“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”的新思路。生態(tài)產(chǎn)品是指滿足人類生活和發(fā)展需要的各種產(chǎn)品中那些與自然生態(tài)要素或生態(tài)系統(tǒng)有比較直接關(guān)系的產(chǎn)品，是人類社會(huì)生存和發(fā)展不可或缺的重要產(chǎn)品。不但包括有形的農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品、工業(yè)生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品，還包括無形的自然生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)。三江源地區(qū)清新的空氣、干凈的水源、大面積的森林和草原等等，就是大自然“生產(chǎn)”的生態(tài)產(chǎn)品。生態(tài)既然是一種產(chǎn)品，其價(jià)值的實(shí)現(xiàn)就要靠市場機(jī)制的作用。對三江源地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償其實(shí)也是政府、企業(yè)、民間組織和個(gè)人對三江源地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的市場化“購買行為”。與此同時(shí)，三江源的主要功能就是生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品，保持藍(lán)天青山碧水、維持生命支持系統(tǒng)、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供環(huán)境舒適性是其對中華民族最大的貢獻(xiàn)。因此，三江源地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品，不僅由市場機(jī)制來挖掘其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更應(yīng)釋放其生態(tài)價(jià)值和精神文化價(jià)值。

2.建議國家建立規(guī)范長效的三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)最根本的就是要建立長效發(fā)展機(jī)制，特別是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。要集中力量、深入研究，先行先試，大膽探索，把三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、國家草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與森林濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)有機(jī)結(jié)合起來，與探索創(chuàng)新社會(huì)力量參與以及碳交易等新型補(bǔ)償方式結(jié)合起來，力爭在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制上取得實(shí)質(zhì)性突破。2014年年底，青海省政府印發(fā)《三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》，就三江源生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理提出明確要求，這是創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)機(jī)制的有力舉措。但從目前的情況來看，僅靠青海省省級(jí)財(cái)政難以承擔(dān)全部生態(tài)管護(hù)公益崗位所需經(jīng)費(fèi)，建議國家對三江源地區(qū)生態(tài)管護(hù)公益崗位設(shè)置給予大力幫助和支持，為試驗(yàn)區(qū)工作提供可靠的人力、財(cái)力保證。

3.支持生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。后續(xù)產(chǎn)業(yè)是三江源生態(tài)移民實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的重要支撐。解決好生態(tài)移民長遠(yuǎn)生計(jì)問題是鞏固生態(tài)保護(hù)建設(shè)成果的重要舉措。建議國家進(jìn)一步加大生態(tài)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入，大力扶持發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)移民的技能培訓(xùn)，加大對特色種養(yǎng)業(yè)畜產(chǎn)品加工、生態(tài)旅游業(yè)的扶持力度，積極幫助生態(tài)移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)移民有穩(wěn)定的收入來源，有效鞏固保護(hù)建設(shè)成果。

4.切實(shí)加大財(cái)政均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。充分考慮試驗(yàn)區(qū)支出成本差異，切實(shí)提高財(cái)政對三江源地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，進(jìn)一步加大對城鄉(xiāng)居民最低生活保障、基本養(yǎng)老、社會(huì)救助、教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)方面的支持，提高基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)保障水平。

5.形成保護(hù)與建設(shè)的強(qiáng)大合力。加強(qiáng)三江源生態(tài)治理既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，也要鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)個(gè)人、民間組織、社會(huì)團(tuán)體等共同參與，實(shí)現(xiàn)多元共治，特別是要把當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民群眾保護(hù)生態(tài)的主動(dòng)性和積極性充分調(diào)動(dòng)起來，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)牧民自我管理、自我約束作用，提升草原、林地和濕地管護(hù)成效。

?（作者單位：青海省人大常委會(huì)）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 責(zé)任編輯：李艷玲 高天鼎