王得新

區(qū)域一體化生成的組織制度分析

王得新

理論上認(rèn)清區(qū)域一體化的發(fā)展規(guī)律和形成機(jī)制，對加快我國城市群建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域一體化發(fā)展有重要意義。首先，區(qū)域一體化具有空間組織性特征，是各種生產(chǎn)要素在空間上的優(yōu)化配置、城市載體功能不斷優(yōu)化的過程。其次，區(qū)域一體化發(fā)展是在市場制度前提下自組織與他組織疊加作用的產(chǎn)物，制度創(chuàng)新與組織演化反饋互動。再次，我國以城市群為特征的區(qū)域一體化實(shí)踐是一系列制度改革和制度創(chuàng)新的結(jié)果。最后，我國區(qū)域一體化組織過程中存在制度的路徑依賴和鎖定的障礙，需要全面深化改革，從市場制度創(chuàng)新和區(qū)域合作制度創(chuàng)新兩個層面共同著力。

區(qū)域一體化；組織制度；制度變遷

一、區(qū)域一體化①的空間組織性

人類對組織進(jìn)行有系統(tǒng)的研究是從20世紀(jì)初開始的?，F(xiàn)代學(xué)者認(rèn)為，從狹義上說，組織是由兩個以上的人組成的，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，以一定形式加以編制的集合體。從廣義上說，組織是指由諸多要素按照一定方式相互聯(lián)系起來的系統(tǒng)。空間組織（Spatial Organization）是地理學(xué)家常用的詞匯之一，阿伯勒等（R．Able reta1.，1971）認(rèn)為它是地理學(xué)家思考世界的途徑，漢森（S.Hanson，1997）則把空間組織視為改變世界的十大地理學(xué)思想之一。它與一般的社會組織的共同之處在于通過組織內(nèi)部的分工合作實(shí)現(xiàn)抵消每個個體弱點(diǎn)、發(fā)揮每個個體長處的組織功能?？臻g組織不同于一般的社會經(jīng)濟(jì)組織：（1）空間組織強(qiáng)調(diào)功能區(qū)域間的相互聯(lián)系，是一個動態(tài)而非靜態(tài)的地理概念；（2）空間組織同時發(fā)生在當(dāng)?shù)亍^(qū)域、國家和全球尺度上，和勞動空間分工一樣是一種多尺度的分析模式，勞動分工是組織的核心內(nèi)容；（3）反映在空間組織中的地理學(xué)視角并不僅僅局限在自然環(huán)境方面，而是和經(jīng)濟(jì)、社會、政治的相互關(guān)系交織在一起；（4）空間組織的研究反映的是城市的集聚、擴(kuò)散及其相互聯(lián)系構(gòu)成城市體系的過程（石崧，2005）。

空間組織既是一個動態(tài)的過程，又是一種空間結(jié)果（結(jié)構(gòu)），它是隨著在一定技術(shù)基礎(chǔ)之上的地域分工結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展，出現(xiàn)的更高層次的綜合組織，它是個體逐漸放棄更多的自我約束轉(zhuǎn)而更加依賴勞動分工及社會經(jīng)濟(jì)綜合體系的產(chǎn)物?？臻g組織的功能在于協(xié)調(diào)地域分工，空間組織更本質(zhì)上是空間上配置資源（人員、物品、資金）的機(jī)制，從而形成區(qū)域分工合作的制度安排。

區(qū)域一體化的空間組織形式，是一個由中心城市（可以是一個城市或城鎮(zhèn)，也可以是多個城市和城鎮(zhèn)）及其外圍組成的空間體系。以城市群為表現(xiàn)形態(tài)的區(qū)域一體化是始于產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)城市功能的一體化，即城市間產(chǎn)業(yè)分工合作和城市職能互補(bǔ)，城市的職能衍生于生產(chǎn)的功能專業(yè)化，即城市根據(jù)各自的比較優(yōu)勢生產(chǎn)相應(yīng)的產(chǎn)品或參與相應(yīng)的企業(yè)職能環(huán)節(jié)。顯然，城市職能的確立是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確定為基礎(chǔ)的，但兩者又存在一定的區(qū)別，城市是社會經(jīng)濟(jì)綜合體，而產(chǎn)業(yè)則是純粹的經(jīng)濟(jì)體，那么表現(xiàn)在城市職能也包括了經(jīng)濟(jì)以外的職能，如政治職能、文化職能等，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中同樣發(fā)揮著重要作用，擔(dān)當(dāng)重要的職能，政治職能往往和信息聯(lián)結(jié)，成為信息中心；文化職能則和科技研發(fā)聯(lián)結(jié)，從而構(gòu)成一個經(jīng)濟(jì)社會綜合體。Massey（1979，1984）、Duranton&Puga（2002）和Badeetal（2004）分別分析了英國、美國和德國城市的兩類專業(yè)化情況，結(jié)果表明，隨著20世紀(jì)70年代以來多區(qū)位企業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國家城市間空間分工已經(jīng)開始從傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)分工演進(jìn)為職能分工，并且城市的職能專業(yè)化現(xiàn)象越來越顯著和普遍。

區(qū)域一體化發(fā)展是個極其復(fù)雜的過程，涉及企業(yè)、政府、居民多個主體及相互關(guān)系，包含了經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、文化等多個層面，我們力圖從紛繁的現(xiàn)象抽出本質(zhì)，結(jié)合宏觀和微觀，做到簡化、精練，又不至于失真。

區(qū)域一體化空間組織形成的內(nèi)在動力來自于區(qū)域的協(xié)同效應(yīng)，而當(dāng)區(qū)域空間組織一旦形成，組織本身就演化為一種外生資源，組織內(nèi)資源及與組織創(chuàng)新相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)、信號、信譽(yù)與社會資本等甚至是組織本身都成為影響企業(yè)競爭優(yōu)勢的重要變量，因?yàn)榭臻g組織大大減少了企業(yè)的交易成本。在競爭激烈的區(qū)域中，長期形成的競合關(guān)系也將演變成為企業(yè)重要的組織資源，并決定了它們對外界資源的獲取也必然沿著與既定組織結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的路徑來實(shí)現(xiàn)。在此過程中，以區(qū)域?yàn)閱挝划a(chǎn)生的集聚效應(yīng)（包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)與范圍經(jīng)濟(jì)）都通過區(qū)位決策而內(nèi)部化為影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的戰(zhàn)略性因素。企業(yè)需要一定的研發(fā)、生產(chǎn)、營銷和決策場所，企業(yè)戰(zhàn)略主導(dǎo)的資源獲取需求要求城市群提供越來越多的能夠滿足其需求的關(guān)鍵性資源。不僅企業(yè)，更重要的是，家庭和公共機(jī)構(gòu)（政府）的決策與企業(yè)的決策及相互作用，強(qiáng)化了區(qū)域的組織性。居民需要一定的居住空間，企業(yè)為居民提供就業(yè)機(jī)會，居民向企業(yè)提供生產(chǎn)要素，更重要的是，居民作為消費(fèi)者構(gòu)成本地市場；公共機(jī)構(gòu)（政府）則是公共產(chǎn)品的提供者，政府作為一種具有委托—代理意義的組織實(shí)體，不僅其自身的存在需要一定的地理空間平臺，其實(shí)物形態(tài)的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)需要消費(fèi)巨量空間資源，其空間意愿（表現(xiàn)為空間規(guī)劃和空間政策）還能直接影響企業(yè)和居民的區(qū)位選址，從而貿(mào)易（商品流動）、要素流動和政府的制度供給是構(gòu)成區(qū)域組織的三大要素，不同的地理區(qū)位內(nèi)賦不同的經(jīng)濟(jì)成本和經(jīng)濟(jì)利益，這決定了各個不同社會主體的空間行為只能是一種經(jīng)濟(jì)資源約束條件下的地理區(qū)位選擇。各主體的區(qū)位決策成為影響區(qū)域內(nèi)部組織機(jī)能的微觀機(jī)制，如圖1所示。而區(qū)域?qū)用娴木奂c擴(kuò)散正是維系區(qū)域存在并促使區(qū)域之間相互趨同的宏觀層面的組織機(jī)制。正是由于制度的組織特征，才使得區(qū)域能夠在擁有特定區(qū)位和社會認(rèn)同感的條件下，具有了協(xié)同發(fā)展的可能。

圖1 區(qū)域一體化的微觀組織機(jī)制

二、區(qū)域一體化組織過程與制度變遷

在諾斯看來，組織和制度是不同的兩個概念，他強(qiáng)調(diào)：“我們要把制度和組織區(qū)分開來。制度是社會游戲的規(guī)則，是人們創(chuàng)造的、用以限制人們相互交流行為的框架。如果說制度是社會游戲的規(guī)則，組織就是社會玩游戲的角色。組織是為一定目標(biāo)所組成，用以解決一定問題的人群?！雹诳梢?，組織和制度的關(guān)系，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個概念。套用到城市群空間組織，可以理解為組織是為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域共榮的城市群落，而制度是得以維系城市群關(guān)系的規(guī)則，以城市群為載體的區(qū)域一體化制度創(chuàng)新的核心是城際關(guān)系。

我國研究城市群經(jīng)濟(jì)的邏輯起點(diǎn)是市場化改革下的城市競爭與利益沖突，與城市群經(jīng)濟(jì)對應(yīng)的是“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。在資源有限性和空間有限性的前提下，城市為爭奪地方利益，包括經(jīng)濟(jì)利益、社會利益和政治利益（城市控制權(quán)或影響力）產(chǎn)生的矛盾和沖突，是難以避免的，即便是在聯(lián)邦制國家的制度安排，同樣面臨著地方政府間橫向關(guān)系錯綜復(fù)雜、摩擦與矛盾。競爭是同級地域之間最普遍的互動形式，在相對寬松的市場經(jīng)濟(jì)體制之下，地區(qū)發(fā)展到一定階段便會自發(fā)建立起橫向競爭關(guān)系。城市競爭有可能造就城市系統(tǒng)遠(yuǎn)離平衡態(tài)，也可能推動系統(tǒng)向有序結(jié)構(gòu)的演化，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。事實(shí)是，世界范圍的城市群經(jīng)濟(jì)廣泛存在，幾大城市群甚至主導(dǎo)了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國與國的競爭也演化成了背靠城市群的城市競爭。我國長三角和珠三角跨行政區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程大大加快，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢，是什么力量驅(qū)動了城市群的形成發(fā)展？

區(qū)域一體化首先是一個自組織的過程。一個經(jīng)濟(jì)區(qū)域本質(zhì)上講是更接近經(jīng)濟(jì)組織，具備生產(chǎn)性特征，表現(xiàn)為在一定約束條件下，對區(qū)域內(nèi)或區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源、經(jīng)濟(jì)要素進(jìn)行空間優(yōu)化的過程，這個組織是市場選擇的結(jié)果而非人為安排的結(jié)果?？臻g經(jīng)濟(jì)自組織的規(guī)律表明，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的形成與發(fā)展會在市場機(jī)制配置下自組織演化形成。這種以市場為基礎(chǔ)的自組織規(guī)律是我們認(rèn)識區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本所在。

如圖2所示，在市場經(jīng)濟(jì)體制之下城市系統(tǒng)是一個開放的系統(tǒng)，任何城市③的資源稟賦都不完全一致，甚至有很大的差異，即不同城市都存在結(jié)構(gòu)性資源的稀缺性，正是因?yàn)橘Y源的不完備性產(chǎn)生了城市之間的相互依賴關(guān)系，使地區(qū)合作成為可能。市場遵循效率原則，低成本、高回報(bào)是永恒的法則，各區(qū)按照比較利益從事貿(mào)易交易，區(qū)域產(chǎn)品市場范圍擴(kuò)大、貿(mào)易量增加，空間貿(mào)易流的增長加強(qiáng)了城市間內(nèi)部的相互聯(lián)系和依賴，生產(chǎn)要素趨于流動，市場化向前發(fā)展，地域間的產(chǎn)業(yè)分工將逐步形成。城市既要考慮自身利益，又要兼顧市場效率，既要關(guān)注自己的產(chǎn)權(quán)（控制權(quán)），也必然會關(guān)注為取得產(chǎn)權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)所花費(fèi)的成本。城市之間不斷重復(fù)博弈，在博弈過程中權(quán)衡利益得失，在城市體系中尋找到自身的職能與定位。隨著要素的可獲得性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度、要素互補(bǔ)性和流暢性、政策環(huán)境因素、協(xié)調(diào)機(jī)制的改變，城市體系可能協(xié)同發(fā)展。至于城市之間是否能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工合作，取決于產(chǎn)業(yè)與企業(yè)之間的微觀組織聯(lián)系能否有效集結(jié)成穩(wěn)定的中間組織及充分發(fā)揮空間組織的能動性，例如行業(yè)協(xié)會的出現(xiàn)，可對企業(yè)的經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，包括各種正式和非正式的聯(lián)結(jié)，包括交換或互惠關(guān)系、基于共同利益而達(dá)成的各種機(jī)構(gòu)、協(xié)議、契約，避免區(qū)域的企業(yè)惡性競爭，這些企業(yè)行業(yè)的制度創(chuàng)新也可以在一定程度上影響政府的決策行為，使地方政府行為符合區(qū)域公共利益。這就是所謂的區(qū)域一體化形成的自組織力量和由此引發(fā)的誘致性制度變遷。

圖2 區(qū)域一體化自組織與他組織的疊加作用與制度變遷

然而區(qū)域經(jīng)濟(jì)無所不在“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”之中，即資源配置的邊界或權(quán)限嚴(yán)重受制于行政區(qū)劃，完全依靠市場機(jī)制的自組織實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化也是難以做到的。城市功能能否實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)協(xié)調(diào)，取決于各級政府能否清醒認(rèn)識并尊重市場規(guī)律，加以合理引導(dǎo)和規(guī)劃?；趨^(qū)域整體利益的區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域合作機(jī)制的建立、城市間權(quán)限的重新（區(qū)劃）調(diào)整、區(qū)域公共治理權(quán)限的重新構(gòu)建等作用于城市競爭與協(xié)同的復(fù)雜的正反饋過程，使多個城市向著整合、一體化的方向發(fā)展，是所謂他組織力量和引致的強(qiáng)制性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷的核心職能在于發(fā)現(xiàn)分工合作利益，其實(shí)現(xiàn)利益輸送的彌補(bǔ)和調(diào)劑、解決好城市間公平和效率等依靠市場機(jī)制無法完成的“市場失靈”，降低區(qū)域內(nèi)交易成本?？梢?，由內(nèi)生的自組織與外生的他組織共同推動、誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷適時跟進(jìn)，組織演化與制度創(chuàng)新積極反饋互動，較為穩(wěn)定的區(qū)域一體化空間組織才能形成。當(dāng)然開放、公平的市場環(huán)境、充分的市場競爭是前提條件。我國的實(shí)踐證明，凡是市場化程度較高、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)就容易形成城市群經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，如我國的長三角和珠三角地區(qū)，區(qū)域分工合作日漸明顯，區(qū)域已形成合力，一體化發(fā)展趨勢明朗，是市場化沖破行政阻力，政府亦能審時度勢、順勢而為的結(jié)果。

三、推動我國以城市群為主導(dǎo)的區(qū)域一體化的制度因素

改革開放以后，我國經(jīng)歷了巨大的制度變遷過程，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制，從所有制到分配制度，從財(cái)稅制度再到就業(yè)制度到社會保障制度，都發(fā)生了翻天覆地的變化，從而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了基礎(chǔ)性制度前提。可以看到，以城市群為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，正在或已經(jīng)成為我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征，主要得益于以下幾個方面的制度變革。

1.企業(yè)制度改革與區(qū)域自我組織機(jī)能的釋放

20世紀(jì)80年代以來隨著國有企業(yè)的一系列改革，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的民營經(jīng)濟(jì)異軍突起，加之個體私營經(jīng)濟(jì)的悄然興起，來自于微觀主體的對于要素、技術(shù)創(chuàng)新和組織變革等方面的需求要求突破地區(qū)資源的限制，這種資源配置盡管還受到條條塊塊的種種羈絆，但是以產(chǎn)品市場的發(fā)育為特征的市場化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，同時對資本、勞動力等要素的市場化配置也提出了更高的要求。由于市場的發(fā)育，釋放了蘊(yùn)藏在區(qū)域內(nèi)部的自組織機(jī)能，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成與企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為構(gòu)架起了相互作用的聯(lián)系機(jī)制。東南沿海地帶是改革開放的前沿，城市群形態(tài)也最早在以深圳、廣州、珠海、惠州為中心的珠三角地區(qū)產(chǎn)生，隨后在以上海、杭州、南京為中心的長三角地區(qū)形成，進(jìn)而是京津唐和環(huán)渤海地區(qū)，目前大家公認(rèn)的三大較為成熟的城市群均位于東部沿海地區(qū)。這里聚集大量的外資企業(yè)和民營企業(yè)，是市場化程度和經(jīng)濟(jì)活躍度較高的區(qū)域。

2.政府財(cái)政體制改革

從1980年起，國家再次下放財(cái)權(quán)，在預(yù)算管理體制上實(shí)行“劃分收支，分級包干”的辦法，俗稱“分灶吃飯”體制。廣東和福建兩省實(shí)行地方自主權(quán)更大的“定額包干，五年不變”的體制。在宏觀層面，財(cái)政分權(quán)制從根本上調(diào)動了地方的積極性，帶來了地方自主性發(fā)展，政策的扶持和傾斜符合新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)非均衡發(fā)展的基本理論，促進(jìn)了東南沿海地區(qū)的市場化和國際化的，確立了東部沿海地區(qū)制造業(yè)中心的地位。1994年在劃分中央與地方之間事權(quán)與財(cái)力的基礎(chǔ)上建立分稅制財(cái)政體制，進(jìn)一步規(guī)范了中央和地方的財(cái)權(quán)。但是從目前來看，財(cái)政分權(quán)制度安排加之GDP的考核機(jī)制合并作用日益成為束縛不同設(shè)有一級財(cái)政的行政區(qū)之間協(xié)同發(fā)展的桎梏，制度優(yōu)勢逐步釋放殆盡。

3.戶籍制度的松動對城市體系結(jié)構(gòu)的影響

20世紀(jì)80年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府多次對戶籍管理進(jìn)行一些必要的調(diào)整和改革，各地方政府相繼出臺了地方性法規(guī)，特別是全國范圍內(nèi)糧油供應(yīng)的放開及其與戶籍的脫鉤，人口流動逐步活躍。地方政府戶籍制度的變遷先從小城鎮(zhèn)等社會影響面較小的地方入手。20世紀(jì)90年代后期以來，省會城市和直轄市也開始實(shí)施筑高門檻適度吸納外來人口的戶籍政策。此外的大多數(shù)中小城市采取了介于兩者之間的制度變遷路線。隨著與城鄉(xiāng)戶籍相關(guān)的福利制度改革的完成，戶籍的含金量已經(jīng)大不如前，隨著教育、醫(yī)療等服務(wù)行業(yè)市場化程度的提高，大城市滿足低層次勞動力流動需求的設(shè)施條件已陸續(xù)開始具備。以上海為例，政府為外來務(wù)工人員提供的涉及教育、生育醫(yī)療等旨在形成同化效應(yīng)的優(yōu)惠政策，對人口流動起到較大的吸引作用，城鄉(xiāng)之間、不同城市之間也開始建立起除貿(mào)易外的要素流動聯(lián)系。就業(yè)市場不再是“鐵板一塊”，區(qū)域勞動力市場在制造加工、建筑施工、運(yùn)輸操作、商業(yè)服務(wù)、餐飲服務(wù)、居民生活服務(wù)等行業(yè)逐步形成，城市外來人口數(shù)量不斷增加。據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)90年代初期以來，外來人口已成為上海常住人口增長的主要來源?！拔迤铡辟Y料顯示，2000年上海外來常住人口為305.74萬人；2005年全國1%人口抽樣調(diào)查資料顯示，截至2005年10月31日，上海外來常住人口達(dá)到438萬人。而最新“六普”資料表明，截止到2010年10月31日，上海外來常住人口總量已猛增至897.7萬人，比“五普”增加591.96萬人，增長193.6%。而外來常住人口主要居住在中心城區(qū)邊緣的近郊區(qū)和經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的遠(yuǎn)郊區(qū)，是大城市規(guī)模擴(kuò)大的主要動因，與城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的變遷高度吻合。

4.土地資本化制度變革對區(qū)域一體化發(fā)展影響

改革開放以后，隨著外資的引入，外國獨(dú)資、中外合資合作企業(yè)相繼出現(xiàn)，一些城市逐步向國內(nèi)企業(yè)征收土地使用稅，開始了國有土地出讓與轉(zhuǎn)讓的嘗試。1998年，中國憲法和土地管理法的修改，更為國有土地的出讓和轉(zhuǎn)讓提高了法律依據(jù)。中國的城鎮(zhèn)土地使用制度發(fā)生了兩項(xiàng)根本性的變革：一是由政府行政劃撥土地向出讓土地使用權(quán)轉(zhuǎn)變，逐步引入競爭機(jī)制；二是允許土地使用者依法轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。城市土地的一級、二級市場逐步形成，地租、地價(jià)取代劃撥等計(jì)劃手段成為調(diào)節(jié)土地使用的工具，為城市結(jié)構(gòu)的演化帶來了新動力。由于地價(jià)的差異和級差地租的作用大量的工業(yè)企業(yè)外遷，形成新的工業(yè)聚集區(qū)以及各類的開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等等，城市新區(qū)迅猛發(fā)展，進(jìn)一步帶動了城市工業(yè)郊區(qū)化發(fā)展趨勢。在廣大農(nóng)村，集體土地也呈現(xiàn)資本化趨勢，海南、廣東等地區(qū)是通過土地?fù)Q資金的方式創(chuàng)新集體土地使用制度。2008年重慶成立農(nóng)村土地交易中心，旨在規(guī)范組織地票交易和其他農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易活動，大大推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。城市與鄉(xiāng)村聯(lián)成一體，城市與城市的地理分界日益模糊，為單一中心城市轉(zhuǎn)向城市群抱團(tuán)發(fā)展，提供了必要的制度前提。

5.區(qū)域意識的覺醒與區(qū)域組織制度創(chuàng)新

20世紀(jì)90年代以來，我國許多學(xué)者引入了戈特曼的城市帶思想，提出城市群（都市圈）建設(shè)模式是中國城市化最有效率和效益最切合實(shí)際的模式（姚士謀，1992；王建，1997；周克瑜，2000）。從此以城市為節(jié)點(diǎn)劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)域，城市連片發(fā)展，整體發(fā)展的理念逐漸深入人心，并對這種城市形態(tài)給予厚望，希望通過打造城市群克服中國地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會不平衡發(fā)展，快速推進(jìn)城市化等多種使命。政府層面積極投身打造城市群建設(shè)的大潮中，構(gòu)成了區(qū)域一體化他組織的重要推動力量。中央及地方層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不斷升溫，2010年5月24日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)實(shí)施《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃也相繼推出，長三角、珠三角、環(huán)渤海等“八大經(jīng)濟(jì)圈”陸續(xù)劃定，13個區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相繼上升為國家戰(zhàn)略。2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，把城市群作為未來的城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。目前，國家城市群規(guī)劃已進(jìn)入正式編制階段，初步確定打造20個城市群，包括5個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6個地區(qū)性城市群。2015年4月5日，《長江中下游城市群規(guī)劃》獲國家批復(fù)，對于加快中部地區(qū)全面崛起、探索新型城鎮(zhèn)化道路意義重大。

跨區(qū)域的城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、市長聯(lián)席會議機(jī)制等開始出現(xiàn)并發(fā)揮作用。長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會于1996年成立，是長三角地區(qū)城市間的一種合作機(jī)制。各種區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)發(fā)展座談會、高層論壇學(xué)術(shù)活動頻繁，更為難能可貴的是，區(qū)域性的民間自發(fā)組織嶄露頭角，2008年5月，“武漢城市圈名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品營銷協(xié)會”正式成立，并在武漢市的武商量販、中商平價(jià)等超市舉行武漢城市圈名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品大聯(lián)展，多家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)與武商量販、中商平價(jià)等達(dá)成合作協(xié)議。2001年起，長三角由各省市行業(yè)主導(dǎo)的行業(yè)組織，如長三角房地產(chǎn)協(xié)會聯(lián)系網(wǎng)、長三角紡織同行合作聯(lián)盟、蘇浙滬計(jì)算機(jī)行業(yè)合作協(xié)議等大量涌現(xiàn)。

總之，我國城市群在市場經(jīng)濟(jì)釋放城市群自組織機(jī)制與政府外在他組織推動的合力下逐步發(fā)展起來，但是很顯然地理形態(tài)的城市群與經(jīng)濟(jì)社會一體化形態(tài)的城市群還有不小的差距，不管是對城市群的認(rèn)識還是實(shí)踐上都存在著一定的偏差。集中表現(xiàn)在對城市群生成條件、機(jī)制缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，把城市群建設(shè)當(dāng)成包醫(yī)百病的藥方，尚沒有找到發(fā)展城市群經(jīng)濟(jì)的有效路徑。

四、深化改革、破除制度瓶頸是推動我國城市群一體化發(fā)展的關(guān)鍵

綜觀我國城市群經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)踐，以改革為背景的制度變遷賦予區(qū)域一體化發(fā)展的動力，然而即便是目前較為公認(rèn)的長三角、珠三角等城市群也深感一體化道路遭遇制度性瓶頸。區(qū)域一體化發(fā)展仍停留在非制度化層面，一些區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或組織，僅僅表現(xiàn)為地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人之間的一種愿景，往往不具有法律效力，隨意性和不確定性很大。地方政府之間磋商形成的規(guī)劃或協(xié)議，也往往無法演變成有約束力的制度安排。區(qū)域一體化難以深入的原因在于，陷入了制度的路徑依賴和鎖定效應(yīng)。諾斯認(rèn)為，制度變遷存在著報(bào)酬自增強(qiáng)（self-reinforcing）或正反饋機(jī)制，這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化，從而形成對制度變遷軌跡的依賴和鎖定（lock-in）。盡管各地均切身感受到地區(qū)合作的必要性，甚至單個行政主體已經(jīng)難于解決自身或區(qū)域公共問題的難題，但因?qū)崿F(xiàn)區(qū)域一體化后的預(yù)期收益存在不確定性和非平衡性，為避免可能要承擔(dān)的利益損失和發(fā)展成本，各地通常會選擇維持現(xiàn)實(shí)、確保既得利益，導(dǎo)致舊制度垂而不死、新制度孕而不生的現(xiàn)實(shí)。例如，京津冀地區(qū)地理毗鄰，京津經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近、文化形態(tài)也具有一定的相似性，交易成本理應(yīng)低于相對更大范圍地域的城市。但實(shí)際上卻往往相反，越是臨近的城市（往往同級別的城市間）對資源、區(qū)域控制權(quán)的爭奪就越激烈，城市間聯(lián)系甚至弱于本地區(qū)之外或國際城市。

因此，制度創(chuàng)新不足、制度供給滯后已經(jīng)成為區(qū)域一體化的最大障礙。突破體制障礙、創(chuàng)新區(qū)域合作制度是當(dāng)前推動區(qū)域一體化發(fā)展的關(guān)鍵所在。

如圖3所示，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度架構(gòu)包含市場制度和區(qū)域合作制度兩個維度。市場制度屬于基礎(chǔ)制度環(huán)境，區(qū)域合作制度是制度創(chuàng)新的主要內(nèi)容。

圖3 我國區(qū)域一體化的制度創(chuàng)新主體和內(nèi)容

首先，積極推進(jìn)市場化改革，健全完善市場制度。制度屬于公共產(chǎn)品，主要由政府提供，在我國包括中央政府和地方政府，兩者分別有所側(cè)重但也不能截然分開。中央政府著重在立憲層面上積極推進(jìn)市場化導(dǎo)向的制度建設(shè)，推進(jìn)政治體制改革，進(jìn)一步厘清政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場的決定性作用，打破不利于統(tǒng)一市場形成的一切壁壘的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新地方政府政績考核評估制度，使之向著有利于區(qū)域合作的方向發(fā)展而不是相反。中央政府的基礎(chǔ)制度是面向全國，盡量營造公平、開放、法制化的營商環(huán)境。而地方政府，我國放權(quán)讓利的改革模式?jīng)Q定了其擁有諸多權(quán)力，地方政府競爭日益從資源競爭過渡到制度競爭，越來越多的地方政府意識到，競爭的重點(diǎn)不再是土地、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素，而是各項(xiàng)適合市場經(jīng)濟(jì)生長的制度。從2005年到2013年，國務(wù)院陸續(xù)批復(fù)了13個國家級的綜合改革試驗(yàn)區(qū)，賦予地方政府更多的先行先試權(quán)力，通過制度創(chuàng)新促進(jìn)本地區(qū)、本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，地方政府有能力在財(cái)稅制度、土地制度、社會保障制度、戶籍制度等進(jìn)行改革和創(chuàng)新。通過制度創(chuàng)新降低市場主體的交易成本，增加盈利可能性，制度優(yōu)勢成為經(jīng)濟(jì)交易中的關(guān)鍵要素、區(qū)位競爭力的重要組成部分。制度創(chuàng)新的結(jié)果是向著有利于生產(chǎn)要素聚集，而與國際規(guī)則接軌也成為各地喊出的口號。各地的制度創(chuàng)新總體上有利于形成健康的市場環(huán)境，有利于區(qū)域自組織能力的釋放。

其次，創(chuàng)新區(qū)域合作制度的內(nèi)容，主體是地方政府。地方政府是區(qū)域合作制度的主要供給者，地方政府直接面對當(dāng)?shù)厥袌觯ɡ妫┲黧w，了解他們的訴求，合作制度應(yīng)是由各方參與者通過公平、自愿、互動博弈而產(chǎn)生的，不是外部給定的。地方政府提供區(qū)域合作制度的愿望取決于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求，2+9的泛珠三角地區(qū)正是廣東省為了保持和提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢地位與周邊省市自發(fā)形成的區(qū)域合作圈。

一是要整合區(qū)域內(nèi)的基本制度法規(guī)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度架構(gòu)的和諧與統(tǒng)一，制度一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的題中應(yīng)有之意。區(qū)域內(nèi)部在外來人口管理制度、社會保障制度、勞動用工等制度領(lǐng)域，應(yīng)最大限度地減少制度的差異，形成良性互動態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)制度層面的趨同化。在制定公共政策過程中，各地政府要加強(qiáng)磋商，在招商引資、土地批租、技術(shù)開發(fā)、外貿(mào)出口、信息共享等方面，制定統(tǒng)一政策，營造區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展無差異的法規(guī)制度和政策環(huán)境，力求讓資本、人員等生產(chǎn)要素真正能流動起來，讓企業(yè)在利益驅(qū)動下自由選址，居民自由選擇就業(yè)和居住地，使要素在自由流動中尋求空間自組織。

二是要加強(qiáng)以區(qū)域規(guī)劃為代表的區(qū)域契約行政。目前各類區(qū)域規(guī)劃綱要、合作框架協(xié)議、合作宣言、合作意見等是我國推動政府間合作的一種重要的區(qū)域行政方式，區(qū)域規(guī)劃直接上升為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的制度，體現(xiàn)各地政府的合作意志、目標(biāo)和路徑，具有法律約束力，而其他的諸如合作備忘錄等普遍缺乏法律約束力，難以有效執(zhí)行，因此研究制定府際契約的激勵與約束機(jī)制，即執(zhí)行力是問題的關(guān)鍵。通過合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，規(guī)避府際契約執(zhí)行不力甚至無法執(zhí)行的政治風(fēng)險(xiǎn)意義重大。

三是要構(gòu)建區(qū)域公共治理的制度。我國區(qū)域合作已經(jīng)到了從意識形態(tài)到行動的階段，環(huán)境污染等區(qū)域公共問題大量涌現(xiàn)，已經(jīng)超越了體制性的界限，產(chǎn)生了極強(qiáng)的外部效應(yīng)，現(xiàn)行的行政區(qū)行政管理體制無法滿足提供跨區(qū)域的公共服務(wù)的要求，需要作出新的制度安排。在中央和省之間單設(shè)一級區(qū)域行政機(jī)構(gòu)似乎并不現(xiàn)實(shí)，然而依靠即有的“聯(lián)席會議制度”又缺乏應(yīng)有的約束力?？蓞⒖济绹⒂?、日本、加拿大等國家在大都市區(qū)治理、城市群治理的區(qū)域治理組織與政策構(gòu)架符合中國國情的區(qū)域公共治理結(jié)構(gòu)，條件成熟時成立區(qū)域公共事務(wù)管理局，作為高層聯(lián)席會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。當(dāng)務(wù)之急制定政策解決跨行政區(qū)的大氣治理、水環(huán)境治理、食品安全監(jiān)管、公共危機(jī)管理、警務(wù)協(xié)作等的問題。

再次，構(gòu)筑中央政府自上而下、地方政府自下而上、社會力量廣泛參與的體制平臺。地方政府是區(qū)域合作制度的供給者，然而在中國特定的制度環(huán)境下尚需中央政府的直接參與、推動與監(jiān)督。在中央政府牽頭積極引導(dǎo)、推動下，構(gòu)建區(qū)域合作的制度和機(jī)制，制定統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃、建立起一整套有約束力的區(qū)域合作管理制度，形成一系列的區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制包括區(qū)域利益補(bǔ)償機(jī)制、行業(yè)組織監(jiān)督機(jī)制、法律和輿論監(jiān)督機(jī)制、獎懲機(jī)制等；中央對地方的政績考核應(yīng)不再是單獨(dú)省份的GDP考核，而應(yīng)該考慮建立區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展能力的考核機(jī)制，形成區(qū)域合作發(fā)展的自上而下的勢能。地方政府大多已經(jīng)認(rèn)識到區(qū)域一體化的潛在收益，應(yīng)更加主動融合，采取集體行動，提高制度創(chuàng)新的能力。一味地將跨區(qū)域公共事務(wù)的治理希望寄托于中央政府和上級政府，勢必會造成各個地區(qū)的利益失衡。結(jié)合區(qū)域內(nèi)部公民參與的能力和意愿，充分發(fā)揮民間團(tuán)體作用，積極發(fā)展商業(yè)協(xié)會等民間組織，充分重視和調(diào)動民間的積極性，大力扶持城市群民間團(tuán)體，引入多方參與的組織間網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮市場機(jī)制，減少政府間制度摩擦和制度沖突的機(jī)會，分擔(dān)政府在跨域治理中的壓力，尋求城市群一體化發(fā)展的長效動力。

注釋

①區(qū)域一體化有三種解釋：不同國家間的經(jīng)濟(jì)一體化，世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)一體化，一個國家內(nèi)某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化。本文的區(qū)域一體化指的是一個國家內(nèi)某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)一體化。②［美］D.C.諾斯．《制度變遷理論綱要》，《中國社會學(xué)輯刊，夏季卷，1995年5月》，鄧正來主編，上海三聯(lián)書店，1995年，第183頁。③文中的城市廣義上包括建制鎮(zhèn)，是城鎮(zhèn)的概念。

［1］石崧.從勞動空間分工到大都市區(qū)空間組織［D］.上海：華東師范大學(xué)，2005.

［2］陳秀山，張可云.區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題［M］.北京：商務(wù)出版社，2003.

［3］Fujita，M.，andJ.F.Thisse.Economicsof Agglomeration［M］.CambridgeUn-iversity Press，2002.

［4］Massey.D.，Allen，J.and Pile，S（eds）.City worlds，Routledge［M］.London，1999.

［5］Duranton，G.，D.Puga.From Sector to Functional UrbanSpecialization［C］.Cambridge，MA. National Bureau of Economic Research，2002.

［6］姚士謀.我國城市群的特征、類型與空間布局［J］.城市問題，1992，（1）.

［7］王建.美日區(qū)域經(jīng)濟(jì)模式的啟示與中國“都市圈”發(fā)展戰(zhàn)略的構(gòu)想［J］.戰(zhàn)略與管理，1997，（2）.

［8］周克瑜.“都市圈”建設(shè)模式與中國空間經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新［J］.戰(zhàn)略與管理，2000，（2）.

（責(zé)任編輯：平萍）

The Organization and Institution Analysis on the Formation of Regional Integration

Wang Dexin

It is very important to get a clear understanding of development law and formation mechanism of regional integration on the aspect of strengthening city group construction and realizing development of economic and social integration.First,regional integration is characterized by space organization,it is the process in which all factors are rationally distributed and urban vector function has been continuously optimized.Second,regional integration development isresultedfromsuperpositionofself-organizationandhetero-organizationunderthepremiseofmarketsystem,the interaction of system innovation and organization evolution.Finally,the path dependence and lock-in effect hinders the process of regional integration in our country,which requires deepening the reform in all-round way,including joint efforts of market system renovation and regional cooperation system renovation.

Regional Integration;Organization;Institution

F061.5

A

2095—5766（2015）05—0018—08

2015—05—10

王得新，女，中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略所博士，副教授（天津300191）。