張永建

2008年，我國發(fā)生了 “三聚氰胺”事件，并為此啟動了一級重大響應(yīng)，這一事件加快了我國第一部《食品安全法》的出臺。2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》），并于2009年6月1日起施行?！妒称钒踩ā穼?shí)施僅4年后，啟動了修訂工作，2013年列入國務(wù)院法制辦的立法計(jì)劃，2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議修訂通過了被喻為史上最嚴(yán)的新《食品安全法》，并將于2015年10月1日起施行。在我國的立法實(shí)踐中，這么短的時間內(nèi)對法律進(jìn)行修訂的情況并不多見。

由于多種原因，我國食品安全不僅要面對大量的食源性疾病，還要面對生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管者由于管理疏漏導(dǎo)致的食品安全問題，甚至還要面對故意違法造成的食品安全問題，食品安全面臨著嚴(yán)峻的形勢?！缎】怠冯s志的“中國平安小康指數(shù)”對“最讓人擔(dān)憂的十大安全問題”進(jìn)行了連續(xù)五年的調(diào)查，結(jié)果連續(xù)五年，食品都是中國人的最大不安。在今年的調(diào)查中，七成（77.8%）多人表示了對于食品安全的擔(dān)憂?？梢姡称钒踩允墙┠晡覈卮蟮纳鐣狳c(diǎn)問題。

社會公眾要求政府盡快扭轉(zhuǎn)食品安全的局面。習(xí)近平總書記更是將這一問題的解決提高到黨的執(zhí)政能力的高度，指出：“能不能在食品安全上給老百姓一個滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的重大考驗(yàn)”，要求“推動全社會更加關(guān)注食品安全，堅(jiān)決遏制各類食品安全違法犯罪行為，提高群眾消費(fèi)安全感和滿意度”。

食品的品質(zhì)和安全首先是由生產(chǎn)經(jīng)營過程本身決定的，但同時也離不開科學(xué)有效的監(jiān)管。食品生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈長、環(huán)節(jié)多、影響因素復(fù)雜，對生產(chǎn)經(jīng)營的投入品和行為必須予以規(guī)范并實(shí)施監(jiān)督，共同保障食品安全。建立和完善法律法規(guī)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管者，是保障食品安全重要和基礎(chǔ)性的措施。我們在2005年的一項(xiàng)研究顯示，改革開放以來，我國大大加快了食品安全的法制建設(shè)，涉及食品安全的法律法規(guī)、規(guī)范性文件、司法解釋等，“文革”前有7部，“文革”期間1部，改革開放后有864部，基本形成了我國食品安全的法律體系，這次《食品安全法》的修訂，是食品安全法律體系進(jìn)一步的完善和提升。

修訂后的《食品安全法》強(qiáng)調(diào)貫徹用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”，在總結(jié)《食品安全法》實(shí)施近五年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和出現(xiàn)的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，更清晰地厘清了各主體的法律責(zé)任和法律義務(wù)，鞏固“預(yù)防為主”、“風(fēng)險(xiǎn)控制”、“全過程監(jiān)管”等科學(xué)理念和指導(dǎo)思想，保障人民群眾的食品安全，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管面臨著比較復(fù)雜的局面，例如，低度化的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)大大增加了監(jiān)管難度；經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與安全管理引發(fā)的目標(biāo)選擇沖突；粗放的發(fā)展方式對食品安全的基礎(chǔ)影響日益凸顯；互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下新的生產(chǎn)和銷售模式所產(chǎn)生的安全方面的不確定性；面臨著科學(xué)技術(shù)不斷發(fā)展的挑戰(zhàn)；社會公眾食品安全的科學(xué)知識普及程度低，科學(xué)理性消費(fèi)的觀念弱化；生產(chǎn)者的社會責(zé)任和道德約束不夠，違法風(fēng)險(xiǎn)很低；食品安全問題的國際化，等等。食品安全問題的復(fù)雜性因素和表現(xiàn)的多樣性，需要不同的治理對策和治理方式。在監(jiān)管側(cè)，科學(xué)技術(shù)在食品安全監(jiān)管的作用尚未充分發(fā)揮；受多方面約束，監(jiān)管效率仍待提高；“運(yùn)動式”依然是治理的主要方式，穩(wěn)定有效的日常長效監(jiān)管機(jī)制尚未完全建立起來；監(jiān)管中的“碎片化”，不同體系和要素的沖突、交叉、空白等問題需要進(jìn)一步疏理解決；有法不依、違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)的問題亟待解決；食品安全信息披露的時效性、公開性、透明性不夠，導(dǎo)致非理性宣傳泛濫；綜合監(jiān)管能力不足，專業(yè)化程度不高；更有效的社會共同治理格局尚未形成，等等。從實(shí)踐來看，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳已經(jīng)不能適應(yīng)不斷變化和日益復(fù)雜的食品安全問題，需要總結(jié)和分析國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)對我國食品安全制度體系和政策進(jìn)行整體的研究和設(shè)計(jì)，完善頂層設(shè)計(jì)，全面提升我國食品安全監(jiān)管能力和監(jiān)管水平。制定長期穩(wěn)定、公開透明和可預(yù)見的法規(guī)、政策及相應(yīng)的監(jiān)管體系，會更加有利于我國食品安全的長治久安。面對如此復(fù)雜的情況，僅僅制定和修訂一部《食品安全法》是不夠的，更重要的還是落實(shí)、落地，所以還需要做好大量、踏實(shí)、“接地氣”的工作?！敖拥貧狻钡囊粋€重要方面是食品安全信息的公開透明、及時有效地向利益相關(guān)者披露相關(guān)的食品安全信息，這對食品安全有重要的意義和作用。

一是消費(fèi)者安全權(quán)益的重要保障。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國人民受教育的程度明顯提高，消費(fèi)的自我保護(hù)意識增強(qiáng)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展也為搜索信息提供了更順利的手段，在信息及時、充分的環(huán)境下，大多數(shù)消費(fèi)者還是能夠比較理性地做出選擇，所以知情權(quán)是選擇權(quán)的前提和保障。例如，有關(guān)部門對我國人群攝入不飽合脂肪酸的調(diào)查和分析結(jié)果公布后，對消費(fèi)者科學(xué)的認(rèn)識和理性的消費(fèi)發(fā)揮了重要的作用。

二是實(shí)現(xiàn)食品安全“社會共治”的條件。修訂后的《食品安全法》增加了食品安全“社會共治”的內(nèi)容，希望全社會共同關(guān)心食品安全，共同參與食品安全治理。由于不同主體的責(zé)任和義務(wù)不同，在食品安全治理中的角色是不一樣的，但這并不妨礙共同參與到食品安全治理中來。提高共同治理效果和效率需要體制、機(jī)制等方面的制度安排，在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)包括盡可能及時透明的信息披露的內(nèi)容，不僅提高參與者的積極性，更是提高治理效率和治理效果，使食品安全“社會共治”落到實(shí)處。

三是更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。市場機(jī)制的一項(xiàng)重要作用是優(yōu)勝劣汰，也就是消費(fèi)者、投資者通過“用腳投票”和“用手中的貨幣投票”等方法，支持他們信任的產(chǎn)品（服務(wù)）和企業(yè)，并使那些不負(fù)責(zé)任的企業(yè)以及產(chǎn)品（服務(wù)）無法在市場中生存，直至被驅(qū)逐出市場。及時、充分、透明的信息披露，會大大減少逆向選擇或盲目選擇，使“用腳投票”和“用手中的貨幣投票”更及時準(zhǔn)確，使市場的積極作用更充分地發(fā)揮出來。

四是風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)。安全風(fēng)險(xiǎn)交流是加強(qiáng)食品安全管理和提高食品安全水平非常重要的保障。與發(fā)達(dá)國家的食品安全管理相比，我國在風(fēng)險(xiǎn)交流方面的差距還是很明顯的，其中的一個原因就是信息的披露和相互交流不夠，信息及信息披露的“碎片化”不僅弱化了風(fēng)險(xiǎn)交流的基礎(chǔ)，降低了風(fēng)險(xiǎn)交流的質(zhì)量，最終也影響到食品安全管理水平和食品安全管理效能。

近些年來，特別是在修訂的《食品安全法》實(shí)施之際，我國在食品安全信息披露方面也正在發(fā)生著一些變化，除原有部門如農(nóng)業(yè)部等繼續(xù)定期披露農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)出口管理部門定期公布進(jìn)口食品的質(zhì)量情況外，新組建的食品藥品監(jiān)督管理總局在加大監(jiān)督抽檢的同時，更以每周一次的頻率向社會公布抽檢的結(jié)果；衛(wèi)生衛(wèi)計(jì)部門及時公布食品安全標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測情況。經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐證明，加強(qiáng)信息的披露，更加公開透明、及時有效的信息披露，對保護(hù)消費(fèi)者安全權(quán)益、實(shí)現(xiàn)食品安全的“社會共治”、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)交流、更好地發(fā)揮市場配置資源的決定性作用等，無疑會起到更好、更積極的作用，會進(jìn)一步提高我國食品安全的管理能力和管理水平。