□ 高文豪

中法兩國高等學(xué)校自主權(quán)的變遷
——基于政校關(guān)系維度的分析比較

□ 高文豪

在比較分析的基礎(chǔ)上，分析了中法兩國辦學(xué)自主權(quán)改革中最具歷史意義的4個經(jīng)典政策文本。在解讀各自政策文本特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對中法兩國辦學(xué)自主權(quán)改革效果差異的原因做了總結(jié)，即中國高校自主權(quán)改革國家本位的政策范式痕跡自始至終比較明顯，責(zé)任導(dǎo)向管理模式缺位導(dǎo)致改革陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈；而法國對分權(quán)導(dǎo)向的堅(jiān)持，以及責(zé)任導(dǎo)向型理念的管理模式使得改革免于陷入“放收”的怪圈循環(huán)。中國辦學(xué)自主權(quán)改革應(yīng)著手于政府進(jìn)一步簡政放權(quán)提升公共服務(wù)水平、構(gòu)建高等教育責(zé)任導(dǎo)向型的治理模式以及試點(diǎn)實(shí)行合同制。

辦學(xué)自主權(quán)；國家本位；責(zé)任導(dǎo)向；合同制

大學(xué)自治和政府干預(yù)已經(jīng)成為探討高等教育治理體系現(xiàn)代化的中心議題。在中國，隨著1961年的《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（簡稱《高教六十條》）、1985年的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（簡稱《決定》）、1993年的《中國教育改革和發(fā)展綱要》（簡稱《綱要》）和1998年的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高教法》）等政策文件的實(shí)施，形成了中國高校自主權(quán)的變遷軌道。在法國，隨著1964年的《高等教育方向指導(dǎo)法》（又稱《富爾法》）、1984年的《高等教育法》（又稱《薩瓦里法》）、1991年的《2000年大學(xué)綱要》（又稱U2000規(guī)劃）和2007年的《大學(xué)自由與責(zé)任法》，走出了一條法國高校自主權(quán)變遷軌道。但比較中法兩國高校自主權(quán)的改革，卻成效迥異。為什么中國高校自治始終難以擺脫中央集權(quán)的影子，從而陷入“收放”的怪圈循環(huán)，而同樣具有高度中央集權(quán)傳統(tǒng)的法國高校，卻逐漸由政府的附庸轉(zhuǎn)而獲得相對自主的法人資格，且“中央集權(quán)與大學(xué)自治逐漸在妥協(xié)中從對立走向統(tǒng)一，并成為法國大學(xué)享有實(shí)際自治的保障”[1]？二者在高校自治改革過程中各自遵循怎樣的邏輯？中國以辦學(xué)自主權(quán)為核心的治理現(xiàn)代化可以從法國吸取怎樣的經(jīng)驗(yàn)？本文將試圖予以闡述。

一、關(guān)于政策文本選擇的說明

本文基于中法兩國比較，是因?yàn)橹蟹▋蓢母锏谋尘拜^相似，即都實(shí)行高度集權(quán)的管理體制，大學(xué)自主權(quán)相對較弱；而且兩國頒布的針對高校自主權(quán)改革的重大法律文本，時(shí)間節(jié)點(diǎn)相對一致，主要集中于20世紀(jì)60、80及90年代。共同國際環(huán)境、集權(quán)制的高等教育管理體制以及相同的改革時(shí)間節(jié)點(diǎn)，為分析中法兩國高等學(xué)校自主權(quán)的變遷提供了基礎(chǔ)。

中國高等學(xué)校自主權(quán)變遷文本的選擇基于如下考慮：《高教六十條》是新中國第一部指導(dǎo)高等教育的規(guī)章條例，并一直沿用至20世紀(jì)80年代，而且關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的問題在20世紀(jì)50年代就已被提出，故高校辦學(xué)自主權(quán)的探討應(yīng)始于《高教六十條》。《決定》是建國之后首次就教育改革目的、范圍、內(nèi)容及方式做出規(guī)定，并首次明確提出要擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，也是探討高校辦學(xué)自主權(quán)不可繞過的文本?！毒V要》是我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后頒布的關(guān)于教育改革的綱領(lǐng)文件，明確提出大學(xué)法人化概念，標(biāo)志著對大學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識達(dá)到一個新的歷史高度。《高教法》是建國后制定的關(guān)于高等教育的專門性法律法規(guī)，以法律條文的形式明確列出了大學(xué)享有的自主權(quán)，標(biāo)志著高等教育法制化進(jìn)程的開始。

法國文本的選擇基于如下原因：《富爾法》是二戰(zhàn)后法國第一部變革高度集權(quán)的高等教育管理體制的法律法規(guī)，明確提出高校辦學(xué)自主權(quán)的“自治、民主、多科性”原則，是法國高等教育發(fā)展歷程中的“里程碑”?！端_瓦里法》重申了“自治、民主、多科性”三原則，將關(guān)于大學(xué)在行政、財(cái)務(wù)及教學(xué)等規(guī)定層面的自主權(quán)付諸實(shí)施，實(shí)行合同制?！禪2000規(guī)劃》，實(shí)現(xiàn)了高等教育經(jīng)費(fèi)來源多元化、地方化及均衡化，開辟了政府、市場及社會共同協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)了大學(xué)自治進(jìn)程?！洞髮W(xué)自由與責(zé)任法》是21世紀(jì)法國建立現(xiàn)代高等教育制度的新的綱領(lǐng)性文件，規(guī)定了大學(xué)在獲得自主權(quán)的同時(shí)理應(yīng)肩負(fù)責(zé)任，賦予大學(xué)自治新的內(nèi)涵。

二、中國大學(xué)自主權(quán)變遷：大學(xué)與政府的關(guān)系

1.中國大學(xué)自主權(quán)的變遷：政策文本的解讀

（1）《高教六十條》與大學(xué)附屬地位。《高教六十條》是建國后頒布的首部指導(dǎo)高等教育的規(guī)章條例，標(biāo)志著中國開始探索不同于蘇聯(lián)的高教管理模式，借用毛澤東的一句話，“總算有了自己的東西”[2]，同時(shí)也確立了集中管理的原則，“教育部直屬高等學(xué)校規(guī)模的確定與改變，學(xué)制的改變與改革，都必須經(jīng)教育部批準(zhǔn)”，這就將高校的管理權(quán)牢牢掌控在政府部門，大學(xué)的專業(yè)變更、課程改革、科學(xué)研究以及師資隊(duì)伍等自主權(quán)僅限于政府既定的權(quán)力空間內(nèi)部，大學(xué)實(shí)際上淪為政府的附庸。

（2）《決定》與辦學(xué)自主權(quán)。《決定》首次明確規(guī)定了高校具有教學(xué)、招生、科研、人事、財(cái)務(wù)及國際交流的權(quán)利，在國家宏觀政策領(lǐng)域回應(yīng)了給高校自主權(quán)的呼吁，一定程度上推動了高校辦學(xué)自主權(quán)的開展。但《決定》制定的初衷在于“使高等教育與社會需要更好地結(jié)合，使高等學(xué)校具有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的積極性和自動調(diào)節(jié)的能力”[2](P226)，辦學(xué)自主權(quán)從屬于辦學(xué)效率，而且其辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定與當(dāng)時(shí)集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制格格不入。同時(shí)，濫用辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)象逐漸出現(xiàn)，例如“基于學(xué)術(shù)考慮而進(jìn)行種種課程革新的熱情被課程的商業(yè)化取而代之……無論師資等各方面的條件是否具備，大多數(shù)高校都開辦了諸如國際貿(mào)易、管理和外語專業(yè)，追求短期的經(jīng)濟(jì)效益。同樣，科研也越來越傾向于與企業(yè)的實(shí)際掛鉤，這就是所謂的橫向項(xiàng)目。這些項(xiàng)目基本上談不上有何學(xué)術(shù)價(jià)值，卻可以很快收到經(jīng)濟(jì)實(shí)效”[3]。由于宏觀政治環(huán)境及大學(xué)自身發(fā)展等諸多限制，最終使得辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)猶如鏡花水月。

（3）《綱要》與大學(xué)法人化概念。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確定，《綱要》頒布后，大學(xué)自主權(quán)的改革有了新的起步。一方面，改革了高等教育辦學(xué)管理體制，為高校自主辦學(xué)提供寬松的環(huán)境，“改變政府包攬的辦學(xué)格局，逐步建立以政府辦學(xué)為主體、社會各界共同辦學(xué)的體制”；另一方面，《綱要》明確提出了大學(xué)法人化的概念，為辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)提供了制度基石，“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)，使高校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體”?！毒V要》的實(shí)施使得辦學(xué)自主權(quán)邁出關(guān)鍵一步。但在實(shí)際過程中，國家本位政策范式仍占主導(dǎo)地位，政府對大學(xué)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于市場，政策制定及推行國家主體的地位仍優(yōu)于社會主體，國家強(qiáng)制性行政權(quán)力的身影在高等教育管理領(lǐng)域仍隨處可見。因此，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的程度仍是有限的。

（4）《高教法》與大學(xué)法人地位的法律確認(rèn)?！陡呓谭ā芬?guī)定高校自設(shè)立之日起便具有法人資格，面向社會依法自主辦學(xué)。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，大學(xué)法人地位的取得更能確保辦學(xué)自主權(quán)，“具有法人地位之公立大學(xué)，由于其獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，與國家之人格分離，成為有權(quán)力能力之法律主體，可以使其擁有較高之自主性，并且單獨(dú)負(fù)擔(dān)義務(wù)享受權(quán)力”[4]。而且《高教法》規(guī)定大學(xué)享有招生、專業(yè)、教學(xué)、科研、國際交流、人事及財(cái)產(chǎn)自主權(quán)，為大學(xué)法人主體地位的落實(shí)奠定基礎(chǔ)?！陡呓谭ā返念C布實(shí)施，標(biāo)志著我國大學(xué)法人地位的法律確認(rèn)，以大學(xué)法人制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代大學(xué)制度開始建立，大學(xué)自治邁出重要一步。但是，雖然我國大學(xué)法人地位已經(jīng)在“紙面”上確立，卻仍然存在“落”而不“實(shí)”的問題，“大學(xué)再怎么擴(kuò)大自主權(quán),自主權(quán)都還是來自政府的權(quán)力,權(quán)力的所有者隨時(shí)可以把權(quán)力收回”[5]。

2.中國大學(xué)自主權(quán)變遷的機(jī)理

（1）國家本位的政策范式始終如影隨形。受中國歷史變遷中形成的高度中央集權(quán)文化影響，抑或政府出于放權(quán)后高校權(quán)力濫用狀況的考慮，政府很怕放權(quán)，國家本位的政策范式自始至終伴隨著高校辦學(xué)自主權(quán)改革。從《高教六十條》到《決定》再到《綱要》最后到《高教法》，政策文本里充斥著“須按照教育部制定或批準(zhǔn)”、“根據(jù)國家統(tǒng)一安排”、“執(zhí)行國家的政策法令及計(jì)劃”、“其權(quán)力仍歸國家教委”等詞語字眼；同時(shí)社會主義市場經(jīng)發(fā)展不充分，間接導(dǎo)致高等教育管理模式中市場的作用低于政府行政權(quán)力的作用限度。

（2）大學(xué)自治中責(zé)任主體地位缺失。雖然《綱要》中規(guī)定，“學(xué)校要善于行使自己的權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束機(jī)制”，《高教法》中也規(guī)定“高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任”，而且也有學(xué)者呼吁“（大學(xué)）應(yīng)從自己的法人地位出發(fā)，進(jìn)行相對獨(dú)立的判斷與決策，同時(shí)要求高等學(xué)校能夠獨(dú)立自主地承擔(dān)各種法律、社會和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，形成一種比較有效的約束機(jī)制”[6]。但現(xiàn)實(shí)生活中，關(guān)于大學(xué)忽視理應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象屢見不鮮，社會公眾對大學(xué)的批判也此起彼伏，大學(xué)賴以維系和傳承的“象牙塔”精神蕩然無存，校園內(nèi)充滿著喧囂與浮躁。例如，在有些大學(xué)校園內(nèi)部，“看不到教授上大課，找不到導(dǎo)師受教誨……教授、導(dǎo)師中有的成為學(xué)官，每日忙于迎來送往、上傳下達(dá)；有的成了巡回演講家，常耽于在社會上點(diǎn)化眾生……很多大學(xué)的校慶變成權(quán)力和財(cái)富的展示舞臺”[7]。凡此種種跡象表明，大學(xué)在辦學(xué)自主權(quán)改革的同時(shí)，并未擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會責(zé)任，未能在市場經(jīng)濟(jì)洪流侵蝕下堅(jiān)守住自己的寧靜。如此，高校辦學(xué)自主權(quán)改革造就了一個“瘸腿”甚至“病態(tài)”的自治大學(xué)，這也間接為政府強(qiáng)制介入高等教育管理提供了“合法性”。

三、法國大學(xué)自主權(quán)變遷：大學(xué)與政府的關(guān)系

1.法國大學(xué)自主權(quán)的變遷：政策文本的解讀

（1）《富爾法》與大學(xué)自主權(quán)。二戰(zhàn)后，隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及進(jìn)入高等教育大眾化，中央集權(quán)式的管理制度引起了各方的不滿，認(rèn)為“為保證統(tǒng)一而設(shè)計(jì)的中央集權(quán)，如今變成了一種遏制，它不再有利于創(chuàng)新精神，并有可能將其扼殺掉”[8]。1968年爆發(fā)了“五月革命”，并直接導(dǎo)致政府重新改組，改組后的政府被迫推出了關(guān)于大學(xué)自治的第一部法律——《富爾法》。該法明確了法國大學(xué)“自治、參與與多科性”三原則，并貫徹于法國大學(xué)自主權(quán)變革的始終，成為法國大學(xué)自主權(quán)變革的可資利用的“符號資本”。自治內(nèi)涵包含：“教學(xué)自治，即由大學(xué)自行制定教育和教學(xué)研究計(jì)劃，決定教學(xué)模式、教學(xué)內(nèi)容及考試、考察方式等；管理自治，即大學(xué)有權(quán)決定本單位章程和內(nèi)部機(jī)構(gòu)，確定本大學(xué)與其他大學(xué)之間的相互關(guān)系等，大學(xué)及其下屬的教學(xué)和研究單位都由選舉產(chǎn)生的委員會進(jìn)行管理，大學(xué)和研究單位也由同樣是選舉產(chǎn)生的校長、主任領(lǐng)導(dǎo)；財(cái)政自治，即大學(xué)自己決定國家預(yù)算撥款和公立或私立機(jī)構(gòu)捐贈的支出和使用，但要接受國家的監(jiān)督”[9]。

《富爾法》的頒布，意味著法國政府及社會認(rèn)識到高校辦學(xué)自主權(quán)的重要性，開始對高度中央集權(quán)式的教育管理體制有針對性地松綁，在法國高等教育管理體制歷程中具有“里程碑”式的意義。盡管如此，法國大學(xué)距離自治的理想仍十分遙遠(yuǎn)。一方面，“由于教師數(shù)量與學(xué)生數(shù)量的同步增長，使得他們不容易適應(yīng)在教學(xué)和管理上的新職責(zé)。另一方面，由于在行政和教學(xué)上教育部仍然保持著很大的監(jiān)督權(quán)，大學(xué)自治是有限的”[10]。

（2）《薩瓦里法》與合同契約制?！端_瓦里法》重申了“自治、參與及多科性”三原則，規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)在法律上具有管理自主權(quán)，將大學(xué)具有的行政、財(cái)政及教學(xué)自主權(quán)付諸實(shí)踐，進(jìn)一步促進(jìn)了大學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。更為重要的是，實(shí)行了全新的合同制，“在執(zhí)行本法所規(guī)定的范圍內(nèi)，本著信守合同的原則，確定自己的教學(xué)、科研和資料工作政策……可把教學(xué)、科研和資料工作，納入它們與國家簽訂的多年合同。合同應(yīng)規(guī)定這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)的義務(wù)和國家為此提供的經(jīng)費(fèi)與人員編制”[10](P421)。該法確立了政府與大學(xué)通過簽訂合同從而明確雙方的權(quán)利及義務(wù)的全新管理模式，從管理體制和經(jīng)費(fèi)投入體制改革著手，大學(xué)與政府互為平等行為主體，調(diào)整了政府以往對高等教育機(jī)構(gòu)的干預(yù)，推動了自治的進(jìn)程。

《薩瓦里法》雖然通過確立合同制等規(guī)定使大學(xué)和政府在理論上成為平等對話的主體，不同程度上落實(shí)了大學(xué)的財(cái)政獨(dú)立權(quán)，但由于“多數(shù)經(jīng)費(fèi)都是由教育部提供的，這就注定了大學(xué)無法擺脫中央集權(quán)的控制而完全獨(dú)立自由的發(fā)展，況且，國家主義的思想在法國教育中很有影響力，中央集權(quán)不會輕易退出歷史舞臺……很多法律的規(guī)定至今并未完全成為現(xiàn)實(shí)，大學(xué)的自治仍是法國大學(xué)學(xué)者奮斗的目標(biāo)”[11]。

（3）《U2000規(guī)劃》與多方參與的平等協(xié)商框架。《U2000規(guī)劃》下，大學(xué)試圖開始尋找與市場及社會的有效對接，大學(xué)開始“在類似市場的環(huán)境中試圖找準(zhǔn)自己的位置以適應(yīng)環(huán)境”[12]。《U2000規(guī)劃》的突破在于中央和地方政府開始合作，地方政府和地方企業(yè)開始參與大學(xué)經(jīng)費(fèi)資助，真正實(shí)現(xiàn)了高校經(jīng)費(fèi)來源多元化，打破了政府對高校經(jīng)費(fèi)單方面的壟斷格局，國家資助比例開始下降，地方政府和當(dāng)局團(tuán)體的資助比例不斷上升。

U2000規(guī)劃經(jīng)濟(jì)資助框架

《U2000規(guī)劃》重塑了大學(xué)與地區(qū)的關(guān)系，結(jié)束了大學(xué)游離于城市事物之外的漠然狀態(tài)，構(gòu)建了大學(xué)與地方平等對話平臺，同時(shí)打破了國家單方面資助的體系，大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源實(shí)現(xiàn)多元化，構(gòu)建了政府、社會與大學(xué)多方參與、共同協(xié)商的機(jī)制框架。但是，自治進(jìn)程的推進(jìn)與落實(shí)其實(shí)仍然面臨諸多限制。例如“每所大學(xué)理應(yīng)都有處理當(dāng)?shù)貑栴}的資格，然而有時(shí)卻連最微不足道的事情都要上報(bào)到教育部,這使大學(xué)自治常常處于“短路”狀態(tài)”[13]（P87）。而且，U2000規(guī)劃實(shí)施過程中，四年制合同制仍然發(fā)揮著重要作用，大學(xué)與國家雙方所簽訂合同中存在關(guān)于大學(xué)諸多限制性的條款，仍使大學(xué)自治受到多方的限制。

（4）《大學(xué)自由與責(zé)任法案》與拓展的大學(xué)自治內(nèi)涵。2007年，薩科齊政府頒布了《大學(xué)自由與責(zé)任法案》，將大學(xué)自治推到了一個新的高度。治理成為本次改革的邏輯起點(diǎn)，賦予法國大學(xué)新的自主權(quán)：首先，預(yù)算與財(cái)政管理的自主權(quán)，《富爾法》與《薩瓦里法》規(guī)定大學(xué)具有教學(xué)與科研自主權(quán)，但其僅可自由支付25%左右的科研經(jīng)費(fèi)，但是本次改革之后，大學(xué)校務(wù)委員會可以自由支配使用學(xué)校全部預(yù)算；同時(shí)大學(xué)還可以建立基金會，接受企業(yè)私人的捐助。其次，人力資源管理權(quán)，在此之前大學(xué)雖然獲得一定程度的人事權(quán)，但人事管理仍歸教育部，在此之后，大學(xué)成為真正享有人事管理自主權(quán)的行為主體，校長享有完全人事權(quán)力，包括津貼、工資、晉升及任免諸多權(quán)力。最后，大學(xué)還獲得了不動產(chǎn)資源管理權(quán)，有助于提高大學(xué)管理效率。同時(shí)，《大學(xué)自由與責(zé)任法案》在新世紀(jì)對大學(xué)的自主權(quán)的概念增加了新的內(nèi)涵，除了傳統(tǒng)上形成的關(guān)于大學(xué)自治認(rèn)識之外，還將大學(xué)所應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任納入大學(xué)自治的概念體系，這種自由與責(zé)任體現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)制度新的重要特征。

2.法國大學(xué)自主權(quán)變遷的機(jī)理

（1）分權(quán)導(dǎo)向下自主權(quán)漸進(jìn)穩(wěn)步落實(shí)。19世紀(jì)，高等教育在法國被認(rèn)為是一項(xiàng)“國家的事業(yè)”，奉行中央集權(quán)式的管理體制。隨著法國政治、經(jīng)濟(jì)以及國際高等教育的發(fā)展，擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，改革高度集中的高等教育管理體制呼聲日益高漲。關(guān)于法國大學(xué)自主權(quán)改革，從《富爾法》到《薩瓦里法》再到《U2000規(guī)劃》最后到《大學(xué)自由與責(zé)任法案》，這一系列改革文件背后，有著一種分權(quán)導(dǎo)向下學(xué)校自主權(quán)漸進(jìn)穩(wěn)步擴(kuò)大的態(tài)勢?！陡粻柗ā芬?guī)定了大學(xué)具有“自治、參與與多科性”原則后，大學(xué)開始獲得教學(xué)自由、管理自治以及財(cái)政自主之權(quán)，法國高等教育自主權(quán)開始了破冰之旅，逐漸改變了集中式的管理傳統(tǒng)；《薩瓦里法》接著又重申了上述三原則，使得確立的大學(xué)自治權(quán)繼續(xù)鞏固，并在此基礎(chǔ)上，提倡大學(xué)和國家及地區(qū)簽訂合同，大學(xué)自主權(quán)穩(wěn)步擴(kuò)大；《U2000規(guī)劃》在高校辦學(xué)自主權(quán)改革的基礎(chǔ)上又邁出實(shí)質(zhì)性一步，即重塑大學(xué)與地方政府關(guān)系，地方政府及企業(yè)開始參與大學(xué)經(jīng)費(fèi)資助，大學(xué)經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了多元化；《大學(xué)自由與責(zé)任法案》使法國大學(xué)在財(cái)政預(yù)算管理權(quán)、人力資源管理自主權(quán)以及不動產(chǎn)管理權(quán)方面獲得了制度空間，使“國家從以往事無巨細(xì)的直接管理人轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)的合作人、監(jiān)督人、保證人、資助人的角色”[1](P11)。在政府分權(quán)導(dǎo)向之下，政府不斷放權(quán)，高校辦學(xué)自主權(quán)在制度空間與實(shí)踐等方面逐步擴(kuò)大并完善。

（2）兼顧自主權(quán)與責(zé)任導(dǎo)向型的管理模式?！洞髮W(xué)自由與責(zé)任法案》，要求大學(xué)在擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)也要肩負(fù)應(yīng)有的責(zé)任，因?yàn)楦鲊絹碓秸J(rèn)識到“現(xiàn)在需要用一種新的觀點(diǎn)來看待高等教育，這種觀點(diǎn)要求把大學(xué)教育的普遍性與更多適切的必要性結(jié)合起來……不僅強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自由和學(xué)校自治的原則，而且同時(shí)強(qiáng)調(diào)了高等教育必須對社會負(fù)起責(zé)任”[14]。所以大學(xué)必須“在自身的預(yù)算和資源、學(xué)術(shù)自由、規(guī)劃和完成使命方面擁有完全的決定權(quán)。不過，這些獨(dú)立的機(jī)構(gòu)也應(yīng)該有責(zé)任在必要時(shí)候向社會遞交績效報(bào)告，對學(xué)校已達(dá)到的目標(biāo)和績效表現(xiàn)作出說明”[13]（P183）。大學(xué)自治注入責(zé)任導(dǎo)向型管理模式，不但進(jìn)一步推動了大學(xué)自治，而且譜寫了新的注解，使得大學(xué)自治不斷在權(quán)利與責(zé)任之間尋求新的動態(tài)平衡。責(zé)任導(dǎo)向型的管理模式使法國有效避免了類似中國改革中的“放收”怪圈循環(huán)。

四、中國擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)的啟示

1.政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，提升公共服務(wù)水平

政府相關(guān)部門轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，營造良好的制度環(huán)境，在分權(quán)理念下，漸進(jìn)地落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，提升公共服務(wù)水平，已成為大學(xué)自治改革，完善高等教育管理體制的關(guān)鍵。具體而言，要從如下三方面展開：首先，轉(zhuǎn)變管理理念。轉(zhuǎn)變?nèi)苄驼砟?，充分調(diào)動社會組織在監(jiān)督、參與方面的積極性；在政府工作人員的頭腦中深化分權(quán)理念，鼓勵主動并善于放權(quán)。其次，轉(zhuǎn)變管理方式。政府由高等教育的直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接參與者與服務(wù)者，綜合運(yùn)用立法、行政、信息、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則以及督導(dǎo)等形式，指引高等教育發(fā)展。最后，完善法制建設(shè)。一方面，以法律法規(guī)的形式明確大學(xué)享有的權(quán)力，對規(guī)定不清楚且留有空白的地方盡快予以完善，這是大學(xué)有效擴(kuò)大、落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的強(qiáng)有力保障。另一方面，增強(qiáng)政府部門及高校工作人員的法制思維意識，政府部門工作人員依法行使權(quán)力，高校工作人員要勇于維護(hù)合法權(quán)利；同時(shí)要營造執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的環(huán)境，使法制成為擴(kuò)大、落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的載體。

2.構(gòu)建高等教育責(zé)任導(dǎo)向型的治理模式

“沒有責(zé)任的自治是不可想象的”[15]。分析中法兩國辦學(xué)自主權(quán)的改革，責(zé)任導(dǎo)向型治理模式是造成二者效果差異的一個誘因，加之目前我國大學(xué)在市場化浪潮中的各種不負(fù)責(zé)行為，在擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，構(gòu)建責(zé)任導(dǎo)向型的治理模式已顯得尤為必要。

高等教育責(zé)任導(dǎo)向型治理模式，是指當(dāng)依法賦予高校的辦學(xué)自主權(quán)被濫用造成不良后果及社會影響時(shí)，由相關(guān)部門啟動追責(zé)程序的一種機(jī)制。這需要確定明確的問責(zé)主體、客體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果。針對高校濫用辦學(xué)自主權(quán)，其問責(zé)客體即為高校本身。問責(zé)主體包括同體問責(zé)，又包括廣大新聞媒介、社會團(tuán)體機(jī)構(gòu)及個人組成的異體問責(zé)。問責(zé)范圍具體表現(xiàn)形式“不限于出現(xiàn)重大事故、損失等明顯的過失行為，而且應(yīng)包括對教育活動正常運(yùn)行、辦事效率、教育質(zhì)量、校園安全、學(xué)生學(xué)業(yè)等造成不良影響或可能造成不良影響的一切行為”[16]。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)避免出現(xiàn)“情節(jié)嚴(yán)重”、“造成惡劣影響”等較模糊性的表述，主要對行為主體的無作為、不作為、亂作為或作為不力等予以追責(zé)。問責(zé)結(jié)果，應(yīng)對被問責(zé)高校給予財(cái)政撥款、人事調(diào)配等自主權(quán)的相關(guān)限制。構(gòu)建責(zé)任導(dǎo)向治理模式，不但可以不斷提高行政管理效率，使高校不但有權(quán)而且會用權(quán)，也可以減少市場化浪潮中高校的投機(jī)行為。

3.試點(diǎn)實(shí)行合同制

合同制的平等契約關(guān)系是法國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)改革的“法寶”。合同規(guī)定的范圍由最初的研究經(jīng)費(fèi)分配逐漸擴(kuò)展到涉及高校辦學(xué)自主權(quán)的方方面面，使大學(xué)在很大程度上擺脫了政府附屬機(jī)構(gòu)地位。關(guān)于大學(xué)管理體制中的合同制學(xué)界尚未有明確的概念界定。本文認(rèn)為，所謂合同制是為規(guī)范政府與高校關(guān)系，通過平等自愿、協(xié)商一致原則，以簽訂一定時(shí)間期限范圍內(nèi)合同的形式，明確政府與高校雙方權(quán)利義務(wù)，確立雙方關(guān)系的制度。推行合同制，一方面通過規(guī)定的責(zé)任約束，不斷促使高校提高行政管理效率；另一方面通過明確各自權(quán)力，使高校自主開展工作，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。但同時(shí)考慮到中法兩國不同的經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境，應(yīng)試點(diǎn)推行合同制改革，邊試邊改，逐漸完善。

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（責(zé)任編輯 黃建新）

The Changes of Higher Education Autonomy in China and France

GAO Wen-hao

On the basis of comparative analysis, the article analyzed classic policy texts in the reform of school-running autonomy in China and France.Based on the analysis of the characteristics of their respective policies, we summarized the reasons for the differences in the effects of the two countries' school-running autonomy reform.In China, the nation-oriented policy paradigm traces from beginning to end in the reform for university autonomy, and the absence of responsibility-oriented management mode leads to "decentralization chaos, centralization die" circle.In France, the insistence of decentralized direction and the responsibility-oriented management mode make the reform avoid falling into "decentralization and centralization" circle.Chinese school-running autonomy reform should pay attention to the further decentralization of government, to improve the level of public service, to build the responsibility-orientation governance mode and pilot contract plan.

school-running autonomy; nation orientation; responsibility orientation; contractual system

G649.29

A

1672-0717（2015）06-0107-06

2015-09-25

高文豪（1989-），男，山東臨沂人，中國人民大學(xué)教育學(xué)院博士研究生，主要從事教育發(fā)展戰(zhàn)略管理研究。